Une variable clé dans la maitrise des dépenses publiques Ces trente dernières années, le secteur public local a massivement investit, notamment dans

2015 à 48,9 milliards d’euros5 font d’elles le premier investisseur public. Ces dépenses viennent de besoins structurels importants qui reposent sur les compétences du secteur public local. Selon la revue de dépenses 2016 consacrée à ce sujet, les collectivités locales consacrent en moyenne entre 50% et 60% de leurs investissements à de la réhabilitation de patrimoine existant6.

En effet, au fil du temps, les collectivités locales ont acquis et doivent gérer des biens afin de répondre aux attentes de leurs citoyens et des acteurs économiques. Ces équipements sont aujourd’hui coûteux en matière d’entretien, d’adaptation aux normes et à la réglementation en constante évolution (sécurité, accessibilité, etc.), mais aussi face aux fortes attentes des usagers en ce qui concerne la qualité. Ces données ne font qu’accroître l’augmentation des dépenses à laquelle doit faire face le secteur public de façon générale.

Globalement, les dépenses de fonctionnement associées au patrimoine des collectivités locales s’élevaient à 14,2 millions d’euros en 2014, soit un peu plus de 7% de leurs charges de fonctionnement7. En outre, tout nouvel investissement patrimonial traduit des dépenses de fonctionnement ultérieures. En effet, pour un nouvel investissement de 100 euros par exemple, une collectivité doit supporter un surcoût annuel moyen de 14 euros de dépenses de fonctionnement8. Ainsi, en sept années, les collectivités locales dépensent en fonctionnement l’équivalent du coût de leurs investissements initiaux.

Or, si les ressources patrimoniales sont une source très importante de dépenses, représentant le premier poste dans les dépenses d’investissement et généralement le second dans les dépenses de fonctionnement (derrière les ressources humaines), il s’agit également d’une variable essentielle dans l’optimisation budgétaire et la maîtrise des budgets du secteur public. Effectivement, à l’heure où les dotations de l’Etat se raréfient envers les organisations publiques locales, subissant de ce fait, des contraintes très importantes sur leurs budgets, le

5 Source : Note de conjoncture 2015 de la Banque Postale.

6 Source : Revue de dépenses 2016, le patrimoine des collectivités locales, mai.

7 Source : Revue de dépenses 2016, le patrimoine des collectivités locales, mai.

patrimoine apparaît comme une source de marges de manœuvre financières encore trop peu explorée.

D’ailleurs, en 2015, les dépenses de fonctionnement des collectivités locales sont en recul. Elles n’ont augmenté que de 1,7% contre 2,4% en 20149. Ce net recul de l’augmentation des dépenses marque la volonté du secteur public local de tenter de dégager des marges de manœuvre financières afin d’absorber la baisse des dotations de l’Etat. De plus, dans une enquête de l’Institut Français d’Opinion Publique (IFOP) de 2015, face à la baisse des dotations de l’Etat, 44% des élus locaux choisiraient en priorité de diminuer leurs dépenses d’investissement. D’ailleurs, parmi les répondants, 62% ont déjà baissé ces dépenses en 2015, et 45% envisagent une diminution plus importante d’ici 2017. Enfin, il s’avère que 71% des élus locaux ciblent des réductions d’investissements en ce qui concerne les équipements et l’urbanisme (rénovation de bâtiments, voirie, construction, etc.), loin devant les dépenses de subventions aux associations, et les dépenses de personnels et services administratifs. Ces données tendent à démontrer que la gestion du patrimoine peut être envisagée comme une source d’économies budgétaires tant en fonctionnement qu’en investissement.

Dès lors, le patrimoine des collectivités locales apparaît être une variable clé du pilotage de la dépense publique. De ce point de vue, les ressources patrimoniales peuvent participer à un mode de contrôle de la performance au sens de LORINO (1999), en étant sujet à l’assignation de moyens a priori et à un contrôle a posteriori (CARASSUS et al., 2018). Dans cette logique de contrôle, les collectivités locales peuvent avoir principalement tendance à remettre en cause leurs investissements patrimoniaux, à les reporter ou bien les annuler. Ainsi dans une étude de 2015 portant sur la recherche de dispositifs d’économies par les collectivités locales, CARASSUS et al. (2017) mettent en avant que 81,3% des répondants à leur enquête ont engagé un report de certains investissements à une date ultérieure ; 71,7% sont dans une démarche de rationalisation de l’occupation de leurs locaux ; ou encore 66% ont validé des cessions de leur patrimoine. Ces chiffres pointent clairement l’importance des ressources patrimoniales dans la recherche d’économies et la maîtrise des dépenses des collectivités.

En outre, les organisations publiques locales peuvent s’engager dans une évolution de l’arbitrage entre les différents projets locaux d’infrastructures. Effectivement, la gouvernance des projets reste bien souvent à développer, mais il est également nécessaire de dépasser le cadre simplement financier pour prendre en compte le rapport coûts / fonctionnalités (LORINO, 1995). Ainsi, la mesure du rapport entre les bénéfices d’un projet local (économiques, environnementaux, sociaux), et l’ensemble de ses coûts doit pouvoir être appréhendé. Par ailleurs, les collectivités locales tendent à renouveler leurs modes d’intervention, en prenant appui, dans certains cas, sur le secteur privé, ou bien en intervenant par le biais de sociétés de projets plutôt que sous forme de subventions. Enfin, la conception des projets par les collectivités est aussi remise en question. Trop souvent, la vision urbaine ou architecturale prime sur les contraintes opérationnelles et financières qui sont pourtant de plus en plus prégnantes, notamment lorsqu’il s’agit de transformations de sites existants. Ces évolutions entraînent en conséquence une meilleure prise en compte de l’évolution de la maîtrise d’ouvrage publique dans l’arbitrage de la dépense locale.

Au demeurant, si le patrimoine des collectivités locales peut être envisagé du point de vue de la maîtrise des dépenses, il peut aussi générer des ressources. Celles-ci peuvent effectivement être liées aux cessions de foncier bâti ou non bâti, aux revenus tirés de ce patrimoine, ou aux produits du domaine. Dans ce sens, de nombreuses organisations publiques commencent à se poser en tant que véritables gestionnaires d’un parc immobilier duquel elles peuvent tirer des recettes. De la sorte, en 2013, les collectivités locales ont effectué des cessions de leur patrimoine pour un montant total de 2,6 milliards d’euros10.

Dans le même esprit de création de ressources, les collectivités possèdent de nombreuses propriétés qu’elles ont la possibilité de louer, de concéder, d’affermer ou encore de mettre à disposition. Elles ont également la possibilité de gérer l’occupation et l’usage de leur domaine public à titre précaire et révocable. En conséquence, une juste connaissance de leurs ressources patrimoniales et des possibilités offertes par la réglementation peuvent conduire les collectivités locales à maximiser les revenus issus de leur patrimoine.

Globalement, depuis de nombreuses années, les collectivités étaient plutôt tournées vers une logique expansionniste qui consistait à étendre leurs parcs immobiliers en procédant à des constructions de nouveaux équipements, à des acquisitions et à des réserves foncières notamment par l’exercice de leur droit de priorité. Même si cette « prudence » fut assez fréquemment utile, notamment eu égard à des considérations économiques ou sociales, la tendance a commencé à s’inverser ces dernières années. Effectivement, les organisations publiques tendent désormais de plus en plus à réduire leur parc immobilier et à l’ajuster au plus juste à leurs besoins, ainsi qu’à l’offre de service public qu’elles produisent.