Des collectivités locales face à des ressources immobilières importantes sur le plan quantitatif et financier

Conséquence de la succession des politiques de réorganisation territoriale de la France, les structures publiques locales ont accumulé un patrimoine immobilier conséquent (Cf. figure 3). En effet, les compétences transférées de l’Etat au profit des collectivités locales s’accompagnent bien souvent de patrimoine. Ce dernier a donc nécessairement fait partie intégrante de ces transferts successifs. A côté de leurs édifices historiques, les collectivités se sont donc vues confiées la propriété et la gestion de bâtiments les amenant à posséder un parc immobilier pléthorique, dispersé, hétéroclite, et souvent mal connu (COUR DES COMPTES, 2013).

Le patrimoine des collectivités est donc une donnée importante sur le plan local. En 2016, celui-ci représente en effet 10% du patrimoine non financier de la nation, et 69% du patrimoine des seules administrations publiques15. Le patrimoine immobilier public local représente également environ 20% du patrimoine immobilier français16.

15 Source : Revue de dépenses 2016, le patrimoine des collectivités locales, mai.

16 Source : Fédération des Maires des Villes Moyennes, enquête 2007 ; Actions communes, n°44 février-mars 2006, Groupe Caisse d’Epargne Patrimoine des villes moyennes.

Figure 3 - L'évolution de la valeur du patrimoine des collectivités locales (en Mds€, en euros constants)

Source : Revue de dépenses 2016, le patrimoine des collectivités locales

Au demeurant, nous constatons une répartition inégale par niveaux de collectivité. Le bloc communal concentre en effet une grande partie de ce patrimoine, avec 72% de la valeur brute totale du patrimoine immobilisé dans les comptes des collectivités locales. De surcroît, les seules communes assurent la gestion de près de 50% du patrimoine local total (Cf. figure 4). D’ailleurs, le patrimoine communal est lui-même plutôt concentré au sein des communes les plus peuplées. De la sorte, si les communes de plus de 1000 habitants représentent moins de 30% des communes, elles ont à leur actif plus de 80% de la valeur brut comptable des immobilisations de l’ensemble des communes17.

Figure 4 - Répartition du patrimoine par niveaux de collectivités locales (en valeur brut comptable en 2014)

Source : Revue de dépenses 2016, le patrimoine des collectivités locales

Par ailleurs, bien que peu récentes, plusieurs études traduisent l’importance de ce patrimoine public local. Ainsi, selon une étude de l’Association des Départements de France (ADF) en 200318, concernant les communes en premier lieu, il est à noter que dans une ville de 50.000 habitants, la valeur du patrimoine total est de l’ordre de 6.000 euros/habitant. Les constructions en représentent un peu moins de 50 %. Le budget consacré par les communes au développement et à l’entretien de ce patrimoine était de l’ordre de 1.000 euros/habitant/an en 2002, et représente environ 1.150 euros en 2003. Sur le plan des volumes, il est recensé en moyenne 250 équipements pour 100.000 habitants, avec une surface d’environ 300.000 m², soit 3 m²/habitant. Les écoles représentent 40 à 50% de ce patrimoine communal, qui apparaît donc conséquent et diversifié. Au niveau des enjeux financiers, les dépenses affectées aux travaux et à l’entretien des bâtiments représentent un montant variable selon les communes, mais peuvent atteindre 150 euros/an/habitant, soit 50 euros/an/m², représentant environ 8% des budgets, investissements et fonctionnements agrégés. Aux montants consacrés aux

18 Source : étude réalisée initialement en 1998 par l’Agence De l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie (ADEME) et la Fédération Nationale du Bâtiment (FNB) et publiée par Le Moniteur. Les données présentées sont actualisées en 2003 et furent publiées par l’Association des Départements de France (ADF).

travaux doivent être ajoutées les dépenses relatives aux énergies, consommations, aux assurances et à la fiscalité, soit un ratio moyen de 70 euros/an/habitant. Ainsi, ces données soulignent l’importance d’un patrimoine communal vaste et hétérogène, qui représente un poids financier important.

En second lieu, selon cette même étude de l’ADF, concernant les départements et les régions, les surfaces bâties concernent essentiellement les bâtiments scolaires (collèges et lycées). Un ratio moyen de 1 m²/habitant peut être retenu. Pour les départements, le nombre de collèges est très variable, suivant la taille du département : de 9 à 206 collèges. Les dépenses en faveur des collèges représentent environ 2 milliards d’euros de dépenses d’investissement, et 1 milliard d’euros en fonctionnement pour les départements. Ces dépenses ont triplé depuis dix ans. Dans les départements toujours, les effectifs chargés de la gestion du patrimoine s’élèvent à trente personnes en moyenne, soit un total de 3.000 personnes. Pour les régions, les dépenses d’investissement pour les lycées (environ 3.000 établissements) représentent 2 milliards d’euros, pour des dépenses en fonctionnement d’environ 1 milliard d’euros également.

Globalement, les collectivités territoriales investissent environ 10 milliards d’euros (ADF, 2003) en travaux de bâtiments, dont désormais plus de la moitié concerne les travaux de réhabilitation et de grosses réparations. La maintenance devient ainsi un enjeu de plus en plus important pour les collectivités territoriales pour plusieurs raisons :

• D’abord, par la limitation des crédits d’investissement et de fonctionnement, et la nécessité d’une optimisation budgétaire ;

• D’autre part, avec les nouvelles dispositions réglementaires de toutes sortes obligeant les collectivités à mettre aux normes leurs équipements ;

• Aussi, par le vieillissement des biens, et la vague des équipements récemment construits, qui entrent dans les phases critiques en ce qui concerne la maintenance (dix ou quinze ans après l’achèvement de la construction) ;

• Enfin, par la pression des usagers pour une meilleure qualité de service des locaux, ou pour une simple mise en sécurité des biens (en faisant notamment jouer la responsabilité des élus).

La figure 5 ci-après dessine les contours du patrimoine public sur lequel les collectivités locales sont impliquées. Celui-ci représente un volume considérable sur divers domaines, tous liés à la production du service public local.

Figure 5 - Les contours du patrimoine public local

Source : La Banque Postale (2015)

Au total, ces quelques chiffres donnent une indication des enjeux économiques et financiers du patrimoine des collectivités territoriales, et donc des enjeux de l’optimisation de sa gestion. Or, il apparaît que les organisations publiques sont encore assez loin d’une gestion exemplaire de ce patrimoine immobilier.

1.2.2 Les insuffisances de la gestion patrimoniale publique locale