identifier les volontaires internationaux
A. L’Union européenne contre les « combattants terroristes » européens Dans ses conclusions du 30 août 2014, quinze jours après l’adoption de la résolution
2170, le Conseil européen déclare :
« la création d'un califat islamique en Iraq et en Syrie et l'exportation du terrorisme par des extrémistes islamistes […] représentent une menace directe pour la sécurité des pays européens. L'Union européenne est déterminée à contribuer à contrer la menace que représentent l'EIIL et les autres groupes terroristes en Iraq et en Syrie, comme le demande la résolution 2170 du Conseil de Sécurité des Nations unies. »207
Et de poursuivre :
« le Conseil européen est fermement convaincu qu'une action résolue est nécessaire pour endiguer l'afflux de combattants étrangers. »208
Cette déclaration est explicite : « l’afflux de combattants étrangers » est une menace terroriste. L’Union européenne s’inscrit manifestement dans la continuité des Nations unies. Son corpus juridique spécifique à la lutte antiterroriste va être mis à jour pour correspondre aux nouvelles exigences du CSNU en matière de « combattant étranger », à l’image de l’adoption de la Directive (UE) 2017/541 le 15 mars 2017. Celle-ci affirme alors nécessaire, conformément aux « obligations juridiques incombant à l’Union et aux États membres en
vertu du droit international » de faire converger les définitions nationales au sein de l’Union
205 Voir par exemple : « ACSRT Newsletter », African Union, African Centre for the Study and Research on Terrorism, Issue 8, July-December 2014, p. 11 ; Annexe 1 : « Rapport de la présidente de la commission sur la menace du terrorisme et de l’extrémisme violent en Afrique et sur la mise en œuvre du communiqué PSC/AHG/COMM.(CDLV) », dans Rapport du Conseil de paix et de sécurité sur ses activités et l'état de la paix et de la sécurité en Afrique, Union Africaine, Assemblée Générale, Doc. Assembly/AU/7(XXV), 14-15 juin 2015, par. 13.
206 Rapport de Son Excellence Abdelaziz Bouteflika, Président de la République algérienne démocratique et populaire, et leader sur l’épineuse question de la lutte contre le terrorisme et l’extrémisme violent en Afrique, Union Africaine, Assemblée Générale, Doc. Assembly/AU/17(XXXII), 10-11 février 2019, par. 6.
207 Conclusion de la réunion extraordinaire du Conseil européen, Document EUCO 136/14, 30.08.2014, p. 6, par. 17.
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européenne de l’infraction terroriste, en vue notamment d’intégrer le nouveau concept de « combattant terroriste étranger » instauré par le Conseil de Sécurité des Nations unies.209
Dans la lutte contre les « combattants étrangers », le principe est alors de nouveau celui de la mise en œuvre du droit antiterroriste par leur identification via la nouvelle appellation de « combattant terroriste étranger ». Il est à ce titre expressément affirmé, sur le site internet du Conseil européen et du Conseil de l’Union européenne, que les « Européens
qui se radicalisent et qui […] se rendent également à l'étranger pour combattre » doivent
être poursuivis en vertu du droit antiterroriste de leur État.210 Le 12 février 2015, suite aux attentats de Charlie Hebdo211, le Conseil européen a d’ailleurs soutenu l’objectif pour l’Union et les États membres de lutter contre la menace terroriste que représentent les « combattants étrangers ».212
Ce point semble confirmer le processus d’assimilation de certains au moins des volontaires internationaux aux « combattants terroristes étrangers » engagés par les résolutions 2170 et 2178. D’ailleurs, sur le site internet du Conseil européen et du Conseil de l’Union européenne, l’analyse chronologique de la réponse au phénomène emploie l’appellation de « combattant étranger » avant octobre 2014 et celle de « combattant terroriste étranger » après cette date.213 Autrement dit, après l’adoption du nouveau statut par les Nations unies, cette terminologie vient remplacer celle de « combattant étranger » pour traiter du même phénomène. Lorsque « combattant étranger » est réutilisé après cette date, c’est alors pour rappeler que la lutte contre le flux de ces individus est du ressort du droit antiterroriste, tel qu’il les définit comme des « combattants terroristes étrangers ». Ainsi, dans
209 Directive (UE) 2017/541, op. cit., voir notamment préambule par. 6.
210 Voir site internet « consilium.europa.eu », rubrique Politique, Lutte contre le terrorisme. [Consulté le 08.02.2017]
211 « Attentat contre Charlie Hebdo », Gouvernement.fr, Actualité du Premier Ministre, République Française, 07.01.2017. [Consulté le 14.03.2017]
212 Déclaration des membres du Conseil européen, Réunion informelle des Chefs d’État ou de Gouvernement, Déclaration et observation, Doc. 56/25, Justice et Affaires intérieures, Bruxelles, 12.02.2015.
213 Voir le Site internet du Conseil européen et du Conseil de l’Union européenne « consilium.europa.eu », Onglet « Politiques », « Affaires étrangères et relations internationales », « Lutte de l’UE contre le terrorisme », Rubrique « Action menée face à la menace terroriste et aux attentats perpétrés récemment en Europe », article « Chronologie : phénomène des combattants terroristes étrangers et attentats perpétrés récemment en Europe ». [Consulté le 14.10.2019]
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son document de réflexion intitulé Combattants étrangers et combattants de retour au pays, en date du 2 décembre 2014, le Coordinateur de l'UE pour la lutte contre le terrorisme fait apparaître clairement que le phénomène des « combattants étrangers » doit être traité par le droit antiterroriste, ceux-ci étant des « combattants terroristes étrangers ».214 De même, selon Europol, « the main concern of Member States is jihadist terrorism and the closely related
phenomenon of foreign terrorist fighters who travel to and from conflict zones. »215 Ainsi, en son sein, le European Counter Terrorism Centre est chargé de la stratégie européenne de lutte contre le terrorisme et se concentre pour cela à « tackling foreign fighters », ce terme étant employé comme synonyme de « foreign terrorist fighters »216 qui est utilisé quelques lignes plus tôt pour présenter le contexte.217 Il semble donc que les « combattants étrangers » et les « combattants terroristes étrangers » soients perçus comme un tout indissociable au sein de la littérature de l’Union européenne.
En conclusion, au sein de l’UE, le statut de « combattant terroriste étranger » a pleinement été repris. Bien qu’elle ne le définisse pas expressément et qu’il reste de nombreuses lacunes terminologiques, de sorte qu’il soit difficile de savoir qui est visé et qui ne l’est pas (qui est un combattant ? Sa famille et ses proches le sont-ils par association ? Le recruteur ? Le prêcheur ? Le cuisinier ? etc.),218 l’UE précise qu’elle intègre à son corpus antiterroriste ses obligations relatives au respect de la résolution 2178, dont elle en tire le terme. En toute cohérence, elle en accepte donc la définition du « combattant terroriste étranger » puisqu’elle s’y réfère. Au regard de la construction des textes de l’UE qui viennent d’être présentés219, tout porte à conclure que, dans le droit fil des résolutions des Nations
214 « Combattants étrangers et combattants de retour au pays : document de réflexion », Coordinateur de l’UE pour la lutte contre le terrorisme, Conseil de l’Union européenne, Doc. 15715/2/14, Bruxelles, 02.12.2014.
215 Site internet de Europol, onglet « Crime areas & trends », rubrique « Crime areas », article « Terrorism », [Consulté le 17 janvier 2019]
216 Il s’agit là des versions anglophones de « combattant étranger » et « combattant terroriste étranger ».
217 Site internet de Europol, onglet « About Europol », rubrique « European Counter Terrorisme Centre – ECTC », [Consulté le 17 janvier 2019] ; sur l’utilisation comme synonyme des expressions « combattant terroriste étranger » et « combattant étranger », voir notamment BOUTIN (B.), CHAUZAL (G.) DORSEY (J.) and others, « The Foreign Fighters Phenomenon in the European Union – Profiles, Threats & Policies », op. cit., p. 13.
218 Sur les lacunes du nouveau statut, voir infra, pp. 85-121.
219 Tous les textes de l’Union européenne n’ont pas été analysés ici. Leur quantité rend difficile et fastidieuse une analyse individuelle pour chacun d’eux. Toutefois, la lecture d’un échantillon important, d’une vingtaine
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unies, le choix juridique est encore d’identifier les volontaires internationaux par le statut de « combattant terroriste étranger ». Ce qui est également le cas au sein du Conseil de l’Europe.