EFFETS ET EXTINCTION DE LA CONVENTION D’AFFACTURAGE
A. Les différents types du contrat d’affacturage :
II. Les types de contrat selon le secteur d’activité :
Desde a CF/88, a destinação das terras públicas e devolutas foi constitucionalmente direcionada para compatibilizar-se com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária (cf. art. 188). Na verdade, essa orientação só reforçou aquilo que já havia sido definido pelo I Plano Nacional de Reforma Agrária, aprovado pelo Decreto n. 91.766/85:
As terras públicas que não tenham destinação específica serão utilizadas para fins de assentamento de beneficiários do processo. Fixa-se, também, como diretriz, o aproveitamento de imóveis rurais do Poder Público, desde que passíveis de serem incorporados ao processo de Reforma Agrária (BRASIL, 1985).
O art. 1º do Estatuto da Terra, já em 1964, estabelecia no §1º que a reforma agrária constituía
terra, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade. Nessa esteira, o § 2º tratava da política agrícola, cuja importância seria a de orientar as atividades agropecuárias, garantindo emprego, compatibilizando as atividades rurais com o processo de industrialização do país.
Não por outra razão, a Mensagem nº 33, de 26 de outubro de 1964, na qual o Presidente Castello Branco encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei do Estatuto da Terra, continha um tópico sobre reforma agrária e desenvolvimento rural, na qual afirmava o seguinte:
18. Não se contenta o projeto em ser uma lei de reforma agrária. Visa também à
modernização da política agrícola do País, tendo por isso mesmo objetivo mais amplo
e ambicioso; é uma lei de Desenvolvimento Rural. Além da execução da reforma
agrária, tem por objetivo promover o desenvolvimento rural, através de medidas de política agrícola, regulando e disciplinando as relações jurídicas, sociais e econômicas concernentes à propriedade rural, seu domínio e uso. Busca dar
organicidade a todo o sistema rural do País, valorizando o trabalho e favorecendo ao trabalhador o acesso à terra que cultiva. Daí a denominação do projeto que por
constituir um verdadeiro Estatuto da Terra visa regular os diversos aspectos da relação do homem com a terra, tratando-os de forma orgânica e global. (grifo nosso).
No item 24 da Mensagem encaminhada ao Congresso, o Governo propôs a criação de um Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário, que teria o objetivo de estabelecer condições para a modernização do Ministério da Agricultura, habilitando-
lmente no tocante à colonização das áreas pioneiras, ao cooperativismo rural e à coordenação das atividades de extensão
168 Conforme foi analisado no capítulo 3, após a promulgação da CF/88, além do enfoque na destinação de terras públicas, ocorreu um aumento da pressão social para que o perfil da estrutura fundiária brasileira fosse modificado, figurando a redistribuição de terras, por meio da desapropriação, como o principal caminho para alcançar a almejada justiça social.
Em decorrência do dispositivo constitucional, foram promulgadas a Lei nº 8.629/93, que regulamentou os dispositivos relativos à reforma agrária, e a Lei Complementar nº 76/93, que dispôs sobre o procedimento judicial para o processo de desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária. Conforme constatam Cardim et. al. (1998):
Nas décadas de 70 e 80, a política fundiária foi marcada pelo contrato de compra e venda, bem como pela venda de terras devolutas, combinada com a regularização fundiária e pela colonização oficial, nas áreas de conflito, esta executada pelo INCRA. A partir de 1994, com a aceleração da política de reforma agrária pelo governo federal, o instrumento da desapropriação passa a ser dominante.
O II PNRA, aprovado em 2003, já estava alinhado com os temas discutidos
nesse trabalho, pois propôs m novo modelo d da
intervenção fundiária ao desenvolvimento territorial
da integrados ao
Falou-
produção agroecológica cadeias
produtivas regionais
O PNRA defendeu a centralidade da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária dos latifúndios improdutivos, e propôs sua combinação com outros instrumentos disponíveis, tais como a arrecadação de terras públicas e devolutas, a aquisição de terras por meio do Decreto 433/1992, a regularização fundiária e uma maior utilização do crédito fundiário.
Entretanto, os dados mostram que durante o governo dos Presidentes Lula e Dilma, o número de desapropriações só reduziu, de modo que fica difícil explicar a centralidade dessa política, conforme defendido no PNRA (Gráfico 4).
169
Gráfico 4 Total de área desapropriada no Brasil, entre 1995 e 2013.
Fonte: INCRA36. Elaborado pelo autor.
Cabe aqui uma reflexão: será que as desapropriações deixaram de ser importantes ou os índices de produtividade fixados tornaram os imóveis imunes à desapropriação?
Tudo indica que, acima de tudo, as desapropriações deixaram de ser importantes para o governo. Para tanto, basta analisar os dados de 2009 do cadastro do INCRA para constatar que dos 106.421 imóveis classificados como grandes propriedades, apenas 54.262 foram considerados produtivos.
Ou seja, isso daria, somente para o ano de 2009, um saldo 168.869.935,23 hectares de terras que não atingiram os níveis de produtividade exigidos pelo INCRA, e que por isso deveriam ser destinadas ao programa de reforma agrária.
O II PNRA, conforme pode ser verificado na edição preparada para o Fórum Social Mundial de 2005, também assumiu maior compromisso com os projetos de assentamento. O Plano previa assentar 520.000 famílias de 2004 a 2007 (BRASIL, 2005, p. 20).
Segundo os dados oficiais, de 2004 a 2007 foram assentadas 412.653 famílias. Os números mostram que apesar do pico atingido em 2006, com o assentamento de 136.358 famílias, de lá pra cá esse número só fez reduzir, conforme pode ser observado no Gráfico 5.
36 Disponível em: http://www.incra.gov.br/sites/default/files/uploads/reforma-agraria/questao-agraria/
reforma-agraria/03-projetos.pdf Acesso em 21 Fev 2015. 0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000
170
Gráfico 5 Total de famílias assentadas no Brasil, entre 1995 e 2013.
Fonte: INCRA37. Elaborado pelo autor.
Conforme foi indicado no II PNRA, o tema da regularização fundiária também tem sido encarado como caminho para modificar a estrutura agrária brasileira, uma solução principalmente na Amazônia. Prova disso foi a edição da Lei Federal nº 11.952/2009 (conversão da Medida Provisória nº 458, de 10 de fevereiro de 2009), dispondo sobre a regularização fundiária de ocupações incidentes em terras da União situadas na Amazônia Legal, e a Lei Estadual nº 7.289/2009, no caso do Pará, dispondo sobre alienações, legitimação de ocupações e concessão de direito real de uso em terras públicas estaduais.
Dadas as limitações dessa pesquisa, não se dispõe de dados mais detalhados para analisar o impacto de política de regularização fundiária até então em curso. O ponto importante para esse trabalho é que o combate à grilagem e a regularização fundiária também dizem respeito à justiça distributiva, pois afetam diretamente a discussão relativa às políticas públicas e sua adequação.
Segundo levantamento realizado em Rodriguez (2012, p.464), apesar de o combate à grilagem e da regularização fundiária serem instrumentos importantes para a democratização do acesso a terra, a desapropriação continua sendo o principal instrumento da reforma agrária.
Na sequência dessa discussão, alguns autores identificam que a redução das desapropriações faz parte de um programa incentivado por organismos
37 Disponível em: http://www.incra.gov.br/sites/default/files/uploads/reforma-agraria/questao-agraria/
reforma-agraria/02-assentamentos.pdf Acesso em 21 Fev 2015. 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000
171 internacionais, para o ajuste estrutural das políticas públicas, baseado na diminuição da intervenção governamental e no aumento do papel do mercado na economia.
Pereira (2004, p. 73) destaca as críticas desenvolvidas por economistas do Banco Mundial, por exemplo, ao modelo de reforma agrária conduzido pelo Estado, para quem a redistribuição de terras implicaria mudança do padrão produtivo, criando ainda mais dificuldades para os objetivos sociais pretendidos com a execução desse tipo de política.
Essa mudança pode ser explicada, em grande parte, pelas consequências decorrentes do processo de desapropriação: aumento de conflitos fundiários, demanda por maior infraestrutura para possibilitar o assentamento dos trabalhadores e os custos de subdivisão das propriedades. Como reflexo, as áreas que estavam na iminência de serem desapropriadas, passaram a investir em cultivos altamente mecanizados, despovoando as fazendas e gerando desemprego.
Além disso, constatava-se na maioria dos casos que o Estado não prestava assistência técnica e capacitação adequadas para auxiliar os pequenos agricultores na tomada de decisões empresariais, além de haver grande dificuldade para concessão de crédito e acesso a mercados para comercialização dos produtos produzidos pelos pequenos agricultores.
Outra crítica contundente, direcionada ao caso brasileiro, é feita por Cardim
et. al. (1998), para quem os grandes proprietários de hoje, com exceção de algumas regiões, são os grandes grupos econômicos, que foram incentivados a adquirir terras subsidiadas e a desenvolver projetos agrícolas para alcançar vantagens tributárias, e que hoje, quando
desapropriamos uma grande propriedade e pagamos o preço justo, na verdade, estamos realizando a "especulação fundiária", viabilizada com recursos públicos, a época dos governos autoritários. Isso sem falar nas superavaliações, indenização de cobertura florística e outras escaninhos, porque passa, na Justiça, a superavaliação das desapropriações.
Tudo isso é verdade, e não há razão para discordar das críticas, conforme já vem sendo apontado por diversas pesquisas. Mais uma vez, problema que a questão traz é saber qual deve ser o nível de intervenção governamental nas políticas públicas de acesso a terra.
Esteves (2012) analisa que o principal efeito negativo dos ajustes estruturais realizados pelo governo foi o estímulo do mercado de terras em locais onde ele não existiria se fossem utilizadas as desapropriações, fazendo cumprir a função social da
172 propriedade; e a significativa redução do papel do Estado na questão agrária, do ponto de vista político e financeiro.
Entendemos que a incompetência do Estado na gestão do problema fundiário não deve justificar menor intervenção governamental se o assunto, de interesse nacional, toca em problema estrutural que está intimamente vinculado ao desenvolvimento rural a partir do enfoque territorial.
Considerando a tese defendida aqui, de que a propriedade rural, além de importância intrínseca, tem papel instrumental no desenvolvimento rural, pode-se afirmar que os problemas levantados anteriormente têm implicação direta na definição de políticas públicas que pretendam levar em consideração questões de justiça distributiva.
Para concluir este tópico, a discussão confirma que as políticas públicas até então adotadas não enfrentaram corretamente o problema da justiça distributiva no país.
Um livro editado pelo Banco Mundial (BINSWANGER-MKHIZE et. al., 2010) traz importante contribuição para os temas debatidos no presente trabalho, quando apresenta compreensão ampliada de alguns conceitos que são mal apreendidos em tempos em que discussões sobre liberdade e igualdade são vistas como algo do passado.
Os conceitos diferenciados são: 1) redistribuição de terras (land redistribution); 2) land tenure reform (não se traduziu para evitar conflito de interpretação); e 3) reforma agrária (land reform).
Por essa compreensão, a redistribuição de terras (land redistribution) constitui a política pública que pretende modificar a distribuição da propriedade da terra, na busca de transformar uma estrutura agrária composta basicamente por grandes imóveis, em uma estrutura em que predominem imóveis menores, num processo que pode ter seu curso a partir da intervenção pública em grandes áreas privadas (por todos os meios juridicamente admitidos), ou da destinação das terras públicas.
O segundo conceito (land tenure reform), está ligado aos programas destinados a modificar o quadro legal e institucional da gestão territorial, ou seja, a legislação que trata do direito de propriedade como um todo, e a forma como se dá a atuação e gestão do espaço rural pelos órgãos públicos.
Já a reforma agrária (land reform) representa um conceito mais amplo, que contempla tanto a possibilidade da redistribuição de terras como a modificação do
173 quadro legal e institucional da gestão territorial. Essa primeira compreensão (da redistribuição de terras) está parcialmente alinhada com o que estabelece o art. §º 1º do art. 1º do Estatuto da Terra, citado anteriormente.
Mas a reforma agrária também diz respeito à reforma da estrutura agrária, e deve ser pensada no âmbito de todos os fatores que influenciam a dinâmica agrária, abrangendo: condições bioclimáticas, socioeconômicas, circunstâncias sociais, culturais, sistemas políticos, densidade populacional, e a evolução tecnológica.
Talvez tenha chegado a hora de a sociedade fazer a discussão sobre o desenvolvimento rural a partir do questionamento sobre o atual quadro legal e institucional da gestão territorial do país (segundo conceito), para avaliar se é realmente necessário discutir a redistribuição de terras (primeiro conceito) como parte de uma reforma da estrutura agrária do Brasil (terceiro conceito).