Les logiques d’institutionnalisation d’une elite du Welfare ? William Genieys (CEPEL)
1. Description et identification de l’élite du Welfare.
1.2. Trajectoires et ressources sectorielles particulières.
L’analyse des trajectoires politico-administratives permet de repérer au sein de celles-ci un groupe plus restreint formant une élite sectorielle, singularisée par le cumul de plusieurs types de ressources (administrative, politique, d'expertise, relationnelle et réputationnelle) et une durée importante dans le secteur (supérieure à trois ans). Pour sélectionner les
188 On pourrait adapter la notion d’epistemic communities issue de la sociologie des réseaux à la sociologie
des élites. Dans cette perspective, elle ne renverrait pas à un réseau mais à un groupe d’élite présentant quatre traits caractéristiques : 1/ une série de croyances normatives partagées, entraînant la même logique d’action basée sur des valeurs à chacun des membres du groupe d’élite ; 2/ des croyances causales partagées, découlant de leur analyse des pratiques au centre des problèmes de leur domaine d’activité et qui forment la base pour l’élucidation des liens multiples entre leurs actions et leurs buts poursuivis ; 3/ des notions validantes partagés, c’est-à-dire des critères définis entre eux pour évaluer et soupeser le savoir expert dans leur domaine ; 4/ un mode opératoire commun , c’est-à-dire des pratiques communes. Pour la définition originale du concept se référer, P. Haas, “ Introduction : Epistemic Communities and International Policy Co-ordination ”, International Organization, 49 (1) 1992, p.3.
trajectoires types de cette élite, nous sommes partis de l’observation du moment d’arrivée à des positions importantes dans le secteur, qu’elles soient de type institutionnel (directeurs d’administration ou de caisse et conseillers techniques) ou encore plus informelles comme la participation à une prise de décision importante189. C’est donc à partir d’une démarche diachronique et en utilisant les sources dont nous disposions (BQ, CV personnel et entretiens) que nous avons reconstruit le parcours de ces acteurs dans le secteur. Par ailleurs, la prise en compte des périodes d’entrée dans la carrière au sein de ce secteur montre qu’il existe au sein de l’élite du Welfare trois générations majeures : celle des élites qui ont accédé à des postes avant l’alternance de 1981 et qui font figure de grands anciens ; celle qui intègrent les sommets de la structure du pouvoir après le changement de majorité politique avec l’arrivée de François Mitterrand à la Présidence de la République et qui constitue en quelque sorte la génération 81 ; et enfin celle qui sont entrées lors de la succession d’alternances politiques que connaît le régime de la V° République et après que se soit opéré un “ tournant néo-libéral ” dans les politiques du secteur : les gestionnaires du
social. Bien entendu, cette façon d’appréhender la réalité des trajectoires sectorielles de
l’élite du Welfare passe par la construction de trois types que nous allons illustrer à partir d’exemples empiriques retenues.
1.2.1. La trajectoire des “ grands anciens ”.
L’analyse du premier type de trajectoires de l’élite du Welfare montre qu’aujourd’hui encore, le secteur subit l’influence d’acteurs ayant commencé leur carrière dans les années soixante dix190. Ils ont obtenu leur poste à responsabilité dans le secteur avant 1981. Généralement plutôt à droite, proche de la démocratie chrétienne, ils prônent de façon générale la défense par l’Etat du système de santé. Leur influence sur le processus même de transformation du secteur et sur l’institutionnalisation d’une élite du Welfare est de premier ordre. En effet, ils ont permis d’une part au secteur de se doter “ de ses lettres de
189 Pour une application de cette méthode d’analyse de la trajectoire des élites à un autre contexte politique,
on peut se référer à W. Genieys, “ Les élites périphériques espagnoles face au changement de régime ”,
Revue française de science politique, vol. 46, n°4 août 1996, pp. 650-680.
190 Pour le type de trajectoire grands anciens, nous pouvons citer les noms suivants : Lenoir*, Marmot*,
Fragonard*, Choussat, Lagrave, Coudreau. Bien entendu, il ne s’agit pas pour nous de personnaliser à outrance l’analyse, voire de “ panthéoniser ” nos élites, mais de donner des indications biographiques cohérentes sur ses serviteurs de l’Etat. L’étoile (*) signifie qu’un entretien a été réalisé avec l’acteur en question.
noblesses ” et d’autre part, ils ont formé ou influencé directement ou indirectement leurs successeurs.
On mentionnera ici comme exemple tout d’abord la trajectoire de René Lenoir qui à bien des égards incarne l’image du précurseur. En effet, il entre dans le secteur dans les années 1960, “ en plein dans les trente glorieuses ”, et découvre alors “ la croissance du budget social de la nation ”191. Auparavant, il effectue une scolarité à l’ENA au sein de la promotion Félix Eboué (1952-1954) qui l’amène à passer quatre ans dans l’administration coloniale et à accéder aux fonctions d’inspecteur des finances192. Ce n’est qu’à partir des
années 1970, après un passage en tant que directeur adjoint au cabinet de Michel Debré, qu’il accède à des responsabilités dans le secteur en devenant, en service détaché, directeur général de la famille, de la vieillesse et de l’action sociale au ministère de la Santé publique et de la Sécurité sociale. Dans un même temps, il occupe les fonctions de vice-président de la commission des prestations sociales pour le VI° Plan (1970-75). Dans la foulée, il accède aux plus hautes responsabilités dans le secteur en devenant, de 1974 à 1978, secrétaire d’Etat auprès de la ministre de la Santé (S. Veil) chargé de l’action sociale. Par la suite, il devient président de la commission de la protection sociale et de la famille pour le VIII° Plan. Enfin, après avoir participé directement au développement de l’enseignement du social au sein même de l’ENA, via la “ quinzaine sociale ” (cf. notre précédent développement), il occupe les fonctions de directeur de l’ENA (1988-1992). Aujourd’hui encore, il est, auprès de Jacques Chirac, le conseiller spécial du président sur les questions sociales. Parallèlement à cette activité et, conformément à un registre de valorisation sectorielle propre à l’élite du Welfare, il a rédigé un certain nombre d’ouvrages sur ces thématiques193.
Ensuite on peut évoquer la figure de “ grand ancien ” de Jean Choussat qui effectue une carrière entre le budget et le social (cf. supra présentation partielle de sa trajectoire). L’analyse de sa trajectoire montre son rôle de go between entre ces deux secteurs de l’activité étatique qui jusque dans les années quatre-vingt avaient des logiques de
191 Entretien ancien Secrétaire d’Etat. 192 Source fiche BQ René Lenoir.
193Les Exclus (Le Seuil, 1974), Les Cerisiers d’Ighil (Fayard, 1991), Le tiers monde peut se nourrir (Fayard,
fonctionnement fortement différenciées. Successivement nommé directeur général de la Santé et de la Sécurité sociale (25/07:80) puis directeur du Budget au ministère de l’Économie, des Finances et du Budget194
, il permet ainsi l’importation des techniques des finances dans le social (dotation globale de fonctionnement)195. Il favorise aussi une pratique qui se développe dans les années 1980, consistant à inciter les jeunes fonctionnaires qui commencent leur carrière dans le social à effectuer leur mobilité soit à la Direction Prévisionnelle soit à la sous direction du Budget qui a en charge les comptes sociaux. Son influence directe comme indirecte sur la génération de l’élite du Welfare qualifiée de gestionnaire du social semble forte.
Enfin, on peut prendre pour exemple des trajectoires de grands anciens issus d’un même grand corps, la Cour des comptes, comme celles de Jean Marmot et de Bertrand Fragonard. Le premier, dès sa sortie de l’ENA en 1963, intègre la Cour des comptes et se spécialise sur le social en effectuant un certain nombre de rapport sur ces questions196. En même temps qu’il franchit les étapes classiques de la carrière au sein de la Cour, il obtient des responsabilités comme celle de secrétaire général adjoint du conseil supérieur de la sécurité sociale et de la commission supérieure des allocations familiales et des organismes rattachés à leur secrétariat général. Cependant, ce n’est qu’après un détour par la défense nationale qu’il se trouve nommé en février 1981 à la direction de la Sécurité sociale, poste qu’il occupe jusqu’en 1983. Entre avril et novembre 1987, il est nommé rapporteur général des États généraux de la Sécurité sociale, et en juillet 1993, il est nommé président du comité du médicament. Son implication dans l’activité de la V° chambre de la Cour des comptes, notamment comme président de la commission des comptes de la Sécu, lui a permis d’amener au social un nombre important de “ jeunes ” conseillers (cf. supra nos développement sur la Cour).
194 Source fiche BQ Jean Choussat.
195 Un de ces condisciples note à ce propos : “ Je vais prendre l’exemple de quelqu’un qui a joué un rôle
infiniment plus important que moi dans la conduite de la politique sociale durant cette période, qui était un ami très proche, très cher, qui est un grand, un très grand serviteur de l’Etat, qui a joué un rôle déterminant, qui partageait sans doute un peu ma manière de voir, qui est mort malheureusement il y a quelques jours. Si Jean Choussat avait écrit ses mémoires, il aurait sans doute apporté une contribution déterminante à l’issue des lois économiques et sociales des vingt dernières années... ”, Entretien directeur Sécurité sociale.
Bertrand Fragonard quant à lui intègre la Cour des comptes en qualité d’auditeur en 1964. Après un bref passage dans l’industrie pétrolière, mais surtout suite à mai 68, moment à partir duquel, il ne souhaite plus “ continuer dans le capital international ” mais plutôt suivre sa fibre humaniste en “ jouant le versant libéral, socio-libéral ou encore social ” dans un secteur de l’activité étatique où cela était possible197
. Ainsi, de 1974 à 1979, il entre dans les cabinets ministériels où il occupe successivement les postes de chargé de mission auprès de René Lenoir, puis de directeur adjoint de cabinet de Simone Veil, ministre de la santé et de la famille198. Par la suite, il entame une véritable carrière au sein des sommets administratifs du secteur en occupant successivement : la direction de la CNAF (1980-1987), puis les fonctions de commissaire général au Plan (1987-1988), la direction de la Délégation interministérielle au RMI (1988-1996), et de la CNAMTS de 1997 à 1998. Sa trajectoire est intéressante dans la mesure où il est l’un des seuls qui à travers son action dans le secteur fait le lien entre les “ générations ” de l’élite du Welfare. De plus, la façon dont il a pu passer des politiques de la famille aux politiques sociales en général constitue un modèle du genre, et annonce aussi le type de trajectoire que suit son “ fils spirituel ” Gilles Johanet.
1.2.2 Les trajectoires de “ la génération 81 ”.
Il s’agit ici d’analyser les trajectoires des acteurs qui entrent dans le secteur suite à l’alternance de 1981199. Ils ont en commun le fait d’avoir été nommé pour incarner le
changement dans les politiques du secteur mais aussi sur des logiques d’affinités politiques plutôt de gauche. Cette génération incarne de façon explicite la question du changement dans les politiques sociales, car elle fut la première à affronter systématiquement les représentants des Finances autour de la question de la rationalisation des comptes sociaux. Les membres de la Cour des comptes ou encore de l’IGAS ont trouvé progressivement les ressources nécessaires pour s’émanciper de cette contrainte. C’est principalement parmi ces hauts fonctionnaires que l’on trouve ceux qui se sont assurés une longue carrière au sein des positions institutionnelles majeures du secteur. La trajectoire la plus représentative de la
197 Entretien directeur de la CNAF. 198 Source fiche BQ Bernard Fragonard.
génération 81 est certainement celle de Gilles Johanet. En effet, ce dernier complète un cursus classique de brillant énarque qui se dirige à la sortie de l’école vers la Cour des comptes (1977), par un investissement dans la recherche. Ainsi, il rappelle volontiers que “ ses liens privilégiés avec l’INED sont liés à ses études. A mon intérêt pour la démographie que j’ai développé lors d’un DEA... La démographie est un révélateur de l’évolution des sociétés, fascinant. Et puis je fais des lectures, des livres de Sauvy surtout, remarquable… Ce sont des lectures fascinantes ”200
. Fort de ce background et mis en avant par ses pairs, il se retrouve très brièvement en juillet 1981 directeur de cabinet de Georgina Dufoix201. Par la suite, il exerce les fonctions de chargé de mission auprès du Premier ministre (3e gouvernement Pierre Mauroy) et en 1984 occupe le même type de fonction auprès de Georgina Dufoix. Il mène de front une activité importante au sein des instances de réflexion du Parti Socialiste qui l’amène en 1989 au poste de secrétaire général du groupe des experts du PS. De février 1989 à octobre 1993, il est directeur de la CNAMTS. Après avoir pris un petit peu de recul consacré entre autre à la rédaction d’un ouvrage sur la Sécurité sociale202. La reconnaissance erga omnes de ses compétences incite Martine Aubry à le nommer en juillet 1998 à nouveau directeur de la CNAMTS. Sa trajectoire montre tant par les ressources qu’il mobilise (partisane et compétences) que l’on peut en tant qu’élite du
Welfare se doter d’une autorité qui traduit une certaine autonomie par rapport au politique.
Le dernier plan (le “ plan Johanet ”) qu’il vient de proposer au Ministre en constitue un exemple très actuel203.
199 Pour le type de trajectoire génération 81 nous pouvons citer les nom suivant : G. Johanet*, Ch. Rollet*, F.
Mercereau*, Y. Moreau*, M-L. Pitois-Pujade, J de Kervasdoué*, M. Girard, R. Ruellan*, P. Gauthier*, B. Brunhes, J-C. Naouri, G. Moreau, M. Thierry.
200 Entretien directeur CNAMTS.
201 Un de ses proches collègues se rappelle avoir proposé son nom car “ c’était l’alternance et il fallait
marquer le coup ”. Ce dernier plutôt au centre droit déclare avoir refusé ce poste tout en y proposant quelqu’un. Entretien directeur CNAF.
202 G. Johanet, Comptes et mécomptes de la protection sociale, Paris, PUF, 1985 ; G. Johanet, Dépenser sans compter, Paris, Santé de France, 1995 ; G. Johanet, Sécurité sociale. L’échec et le défi, Paris, Le Seuil,
1998.
203 Le “ plan Johanet ” porte sur les dépenses remboursés par l’ensemble des régimes d’assurance-maladie. Il
a été proposé au ministre le 15 mars 1999 par le directeur de la CNAMTS. Il comporte 22 mesures qui constituent un plan stratégique destiné à dégager à terme 62 milliards de francs d’économie par an tout en améliorant la qualité du système de soins. Un journaliste écrit à ce propos : “ Il y avait jusqu’à présent les partisans et les adversaires du plan Juppé. Il y aura les adeptes et les détracteurs du plan Johanet ”, in Le
Dans un registre relativement proche, on peut mentionner la trajectoire de Jean de Kervasdoué (cf. supra). En effet, ce dernier après un passage éphémère au sein du cabinet du Premier ministre accède à la fonction de directeur de Hôpitaux. Il assume cette responsabilité jusqu’en 1986. Tout en se reconvertissant dans le consulting en santé, il s’investit au sein du Plan en participant en tant que président du groupe de travail “ Santé ” - Commission “ Santé Protection Sociale ” du X° Plan et aussi en faisant partie de la Commission du Plan “ Santé 2010 ”. Son autorité intellectuelle dans le secteur provient notamment du fait qu’il s’est efforcé d’importer la sociologie des organisations américaine appliquée au secteur de la Santé204. Dans une telle perspective, la question de l’adaptation des politiques sociales à la contrainte budgétaire est quelque chose qui va de soi.
La trajectoire de Christian Rollet aujourd’hui directeur de l’IGAS (depuis 1993) relève du même type de logique (publication de littérature grise sur le secteur avec toutefois un passage plus long dans les cabinets ministériels entre 1981 et 1986, avant de devenir directeur de l’École Nationale de la Santé Publique jusqu’en 1993. D’autres acteurs, comme par exemple les deux directeurs de la Sécurité sociale issus de la “ génération 81 ”, François Mercereau et Rolande Ruellan ont une approche plus concrète du changement d’orientation dans les politiques sectorielles. Le premier nommé, un énarque/IGAS, issu du groupe des experts PS d’avant 1981, effectue de nombreux passage dans les cabinets (Questiaux et Bérégovoy) avant de devenir directeur de la DSS, reconnaît à propos de sa génération : “ Nous n’avions pas l’impression d’être très politisés. Nous voulions être les hauts fonctionnaires socialistes... A partir de 1983, avec l’arrivée de Bérégovoy, on s’attache à la recherche de l’équilibre financier des comptes sociaux... Pour ma période, la principale innovation provient de l’importation des méthodes des spécialistes de la finance publique. Naouri et Filipi qui venaient du corps de l’inspection des finances n’y sont pas étrangers ”205.
204 Le CV que l’acteur nous a donné lors de notre entretien comporte la rubrique publications suivantes :
- J. de Kervasdoué, J. Kimberly, V. Rodwin, La santé rationnée, Paris, Economica, 1981.
- J. de Kervasdoué, J. Kimberly, V. Rodwin, The end of an illusion. The future of Health Policy in Western
Industrialized Nations, University of California Press, 1984.
- J. De Kervasdoué, La santé intouchable, Paris, ed. JC Lattès, 1996.
- Auteur de très nombreux articles. Editeur de la revue International Journal of Health Services, publié par l’Université John Hopkins - USA et de la revue Organization Studies.
Cette capacité d’adaptation au changement dans les pratiques sectorielles semble être la caractéristique majeure de cette génération de l’élite du Welfare qui a pu continuer son processus d’institutionnalisation au sein des sommet de l’Etat. A ce titre, la trajectoire de Marie-Laurence Pitois-Pujade est particulièrement significative. En effet, jeune énarque elle est affectée dès 1979 en tant qu’administrateur civil au ministère de la Santé et de la Sécurité sociale206. En 1982, elle entame une carrière dans les cabinets ministériels auprès de Pierre Bérégovoy, qu’elle suit au ministère de l’Économie et des Finances, puis à Matignon. Elle est nommée au titre de la mobilité dans ce ministère où elle effectue la suite de sa carrière malgré quelque retour en tant que “ fidèle ” dans les cabinets de Bérégovoy. Ainsi, elle se retrouve en 1992, conseiller auprès du Premier ministre en charge des questions sociales207. Sa double expérience lui permet d’avoir intégré une vision financière et gestionnaire du social qui constitue la marque de cette élite du Welfare.
1.2.3. Les “ gestionnaires du social ”.
Les trajectoires types des gestionnaires du social correspondent à celle des acteurs entrés dans la carrière sectorielle après 1988208. Elle se caractérise en général par une acceptation partagée de la contrainte financière sur les politiques sociales. Ces hauts fonctionnaires ont en commun leur filiation par rapport aux deux générations précédentes. Celle-ci se traduit par le développement d’inter-connaissance au sein des différents corps du secteur (Cour des comptes et IGAS) ou encore par un passage au sein du budget au titre de la mobilité. Si les générations précédentes avaient intégré la dimension financière dans leur approche des politiques sectorielles, cette dernière génération notamment grâce à une forte compétence
206 Source fiche BQ Marie-Laurence Pitois-Pujade.
207 On se doit ici de présenter la vision d’un conseiller technique qui l’a côtoyée au ministère. Pour lui, elle
apparaît comme quelqu’un qui “ a été conseiller de Pierre Bérégovoy des années durant ... Elle a fait toute sa carrière aux finances, et elle exprime bien, y compris dans la caricature, ce que peut être une politique de santé du point de vue des finances. Quand Richard Bouton allait la voir au cabinet de Béré pour lui dire : Marie-Laurence, alors les 5 francs d’augmentation pour la consultation du généraliste c’est bon ? ; Elle répond oui. Alors, lui stupéfait, dit ah bon ! C’est bon ? Oui, Oui, c’est bon. Donc il dit : eh bien, écoutez , je n’ai plus rien à vous réclamer. Alors, il s’en va, et sur le pas de la porte il dit : c’est 5 francs en plus ? Non, non, c’est 5 francs en moins, dit-elle en riant, cela voulait dire qu’elle était opposée la revalorisation