Des tâtonnements pour trouver une structure efficace de coordination

72. Dans un premier temps, les questions furent traitées de manière autonome, ce qui aggrava les difficultés de coordination du Gouvernement (1). Finalement, un Secrétariat général à la présidence du Conseil fut créé en 1917 (2).

100 _{RF adm. publ. juillet-septembre 1997, p. 385.}

101 _{RIALS (S.), Administration et organisation 1910-1930, de l’organisation de la bataille à la bataille de l’organisation in}

L’administration française, Paris : Beauchesne 1977, 271 p.

1. Une impasse : traiter chaque sujet de manière autonome

73. Face aux multiples questions qui se sont rapidement posées au Gouvernement, la première réaction d’Aristide Briand, alors Président du Conseil103_{, a été de créer}

des organes spécialisés pour chacune des questions et de traiter ainsi au fur et à mesure les questions soulevées. Ces organes, à dominante administrative, furent appelés Comités, Commissariats, ou hauts Commissariats.

Rapidement, la multiplication de ces organes a engendré des difficultés supplémentaires et n’a fait que repousser le problème : il fallait à nouveau coordonner l’action de ces différents organes coordinateurs ce qui était d’autant plus difficile que ceux-ci étaient autonomes et disposaient de prérogatives importantes et variables.

Ce phénomène de « tuyaux d’orgue » est parfaitement décrit par René Mennesson : « Briand (…), constitue tout d’abord un comité de guerre, puis plus tard un comité économique devant grouper chacun des ministres spécialement intéressés, soit à la guerre, soit aux questions économiques. Cette double innovation, loin d’assurer l’unité gouvernementale, devait, par la création de nouvelles cloisons étanches, accentuer encore l’anarchie d’avant-guerre et rendre plus difficile la collaboration entre ministres »104_.

2. Une avancée importante : la création d’un secrétaire général administratif auprès du Président du Conseil

74. Au regard de ces difficultés, des réflexions sont menées sous le ministère Ribot105 _{et la première création du secrétariat général à la présidence du Conseil}

prend la forme d’un Secrétariat administratif à la présidence du Conseil, chargé d’aider le Président du Conseil à prendre les décisions, compte tenu de la masse de questions qui l’assaillent.

103 _{29 oct. 1915 – 17 mars 1917.}

104 _{MENNESSON (R.), op. cit., pp. 113-114.} 105 _{20 mars 1917 – 12 septembre 1917.}

Paul Dubois justifie cette création par la volonté du Président du Conseil de ne pas dépendre de la seule expertise technique des ministres de son Gouvernement, c’est-à-dire de leurs services, pour trancher, mais bien de bénéficier d’une expertise impartiale, à son service : « M. Ribot tenait à se faire une opinion qui ne résultât pas uniquement de ses échanges de vues avec les ministres intéressés ; il jugea donc utile, pour son examen préalable des affaires, d’avoir à sa disposition et sous son autorité immédiate, des collaborateurs susceptibles de lui réunir les éléments de ses dossiers personnels. »106_.

Ribot choisit d’ailleurs comme secrétaire administratif à la présidence du Conseil le professeur de droit Louis-Germain Martin, qui aura une carrière politique dans les années 1930.

Comme le souligne parfaitement Paul Dubois, ce secrétaire général a des bases précaires, puisqu’il dépend de la volonté du Président du Conseil de le maintenir ou non.

Dès 1917, avec l’accord de Ribot, Louis Marin dépose une proposition de loi visant à pérenniser le secrétaire général administratif. Toutefois, la proposition de loi ne sera pas examinée et sera redéposée en 1919.

Painlevé, qui succède à Ribot, institue lui aussi un secrétaire général de la présidence du Conseil. Le fait que cette structure ait été maintenue et pourvue alors que le Gouvernement fut très rapidement renversé, au bout de deux mois107_{, montre}

bien l’importance accordée à la création de cette structure par Painlevé. Il y appelle d’ailleurs Émile Borel, mathématicien de renom, comme lui, et à l’époque directeur adjoint de l’École Normale Supérieure, également directeur des services techniques du ministère de la guerre.

75. Le Secrétariat général est institué par un décret du 15 septembre 1917108 mais dans l’esprit de Painlevé, la structure ne doit durer que le temps de la guerre. L’organisme est alors structuré en deux sections : la première doit « réunir et classer les travaux et études élaborées par les différents ministères et les documents de toute

106 _{DUBOIS (P.), L’organisation des services de la Présidence du Conseil, RDP, 1919, p. 78.} 107 _{12 septembre 1917 - 13 novembre 1917.}

nature pouvant intéresser l’action gouvernementale » ; la seconde a pour mission d’« étudier les questions actuelles d’ordre administratif ou juridique ».

Néanmoins, dès le décret du 15 septembre 1917, la fonction de coordination est envisagée, bien que vaguement définie : « il est institué à la présidence du Conseil en vue de coordonner l’action gouvernementale un Secrétariat général chargé de centraliser les renseignements, documents, études et travaux qui sont demandés dans ce but par le Président du Conseil aux divers départements ministériels »109_.

76. En réalité, si une volonté de coordonner l’action du gouvernement se fait jour, il ne s’agit aucunement de coordonner une action politique ni de la suivre ; l’action principale du Secrétariat général est essentiellement documentaire, en liaison entre le Président du Conseil et ses ministres.

Clemenceau, qui succède à Painlevé, réorganise en profondeur la structure instaurée par ses deux prédécesseurs.

Ce n’est pas cette structure qui va avoir un rôle de coordination pendant la Première Guerre mondiale, mais un organe plus politique, créé par Clemenceau : un sous-secrétariat à la guerre, puis à la présidence du Conseil.

C. La création par Clemenceau d’un sous-secrétariat à