Avant la Première Guerre mondiale : une pensée marquée par une vision positiviste et quasi-industrielle du

travail gouvernemental

114. Avant la Première Guerre mondiale, de pair avec l’augmentation des interventions de l’État, les études et les ouvrages d’hommes politiques et de constitutionnalistes ou de spécialistes de science politique se sont multipliés.

À la veille de 1914, une partie de la doctrine réclame déjà la mise en place d’un véritable chef du gouvernement. Henri Chardon, à cet égard, mais aussi Léon

160 _{MENNESSON (R.), op. cit., p. 16 et suiv.}

Blum, tous les deux membres du Conseil d’État et marqués l’un et l’autre par une conception positiviste et scientifique de l’organisation pratique de l’État - de l’administration en somme - raisonnent par analogie avec les entreprises et l’industrie161_{. Les références à l’entreprise, ou à l’industrie et les comparaisons sont}

permanentes dans l’œuvre de Chardon mais aussi dans les écrits de Léon Blum. Rapidement, l’idée s’impose d’un chef, d’un « patron », doté de services permanents. Henri Chardon, ainsi que Léon Blum critiquent à l’envi le gouvernement sans chef, sans cohérence de la IIIème _République.

a. Une vision technocratique du travail gouvernemental par Henri Chardon

115. L’analyse d’Henri Chardon est particulièrement élaborée ; sa vision scientifique d’une administration hiérarchisée et organisée l’amène à proposer de doter rapidement la présidence du Conseil des outils nécessaires : « Donnons-lui les instruments permanents de travail nécessaires ; un service d’administration générale ; un service de législation ; un service de presse , un service de statistique générale et rattachons à la présidence du Conseil le Conseil d’État (…) »162_{. Ce qui}

conduit Chardon à suggérer le schéma novateur d’un Président du Conseil sans portefeuille : « Quel que soit le nombre des ministres, dans une organisation rationnelle, le Président du Conseil ne doit pas assumer la gestion spéciale d’un ministère. Il doit être le véritable chef du gouvernement ; il doit diriger effectivement tout le gouvernement, surveiller constamment la gestion des différents ministres, se tenir prêt à conférer à tout instant sur chaque affaire, avec chacun d’eux ; contrôler leur action, mettre de l’unité dans leurs vues et faire prévaloir au besoin les siennes sur les leurs »163_.

Cette pensée intéressante et riche est frappée de stérilité par sa vision d’une « élite administrative permanente », qui serait chargée « d’élaborer et de diriger la

161 _{Les références à l’entreprise, ou à l’industrie et les comparaisons sont permanentes dans l’œuvre de Chardon mais aussi}

dans les écrits de Léon Blum.

162 _{CHARDON (H.), L’organisation d’une démocratie – les deux forces Le nombre – l’élite. Libraire académique Perrin et C}ie

Paris 1921, p. 99.

politique intérieure et extérieure », le pouvoir politique n’étant chargé que de contrôler celle-ci, après coup : « (…) la politique intérieure et extérieure, celle de tous les services publics, doit être contrôlée par les politiciens ; mais elle doit être élaborée et dirigée, sous le contrôle des politiciens, élus du nombre, par une élite permanente qui seule, en toute matière, peut, après avoir acquis et prouvé sa compétence, suivre, avec un désintéressement et un dévouement absolus, les longs desseins nécessaires à la grandeur de la nation. »164_{. Or, une telle élite permanente}

existe bien mais sans légitimité démocratique à se substituer aux élus et aux électeurs. Dès lors, pour Chardon, l’instabilité politique n’est plus finalement un inconvénient, au contraire : « On se plaint de la mobilité des politiques et des ministres ; cinquante ministres en cinquante ans, comment les affaires publiques seraient-elles bien gérées ! Assurément c’est de la folie, si les ministres sont des administrateurs ; cela n’a plus grand inconvénient si les ministres ne sont que des contrôleurs. La mobilité et le renouvellement fréquent du contrôle peuvent devenir au contraire des raisons d’activité pour l’administration »165_{, l’instabilité du contrôleur étant compensée par}

la stabilité de « l’élite permanente ». Cette notion de permanence d’une élite administrative est présente tout au long de l’analyse de Chardon : « La nécessité de chefs permanents, responsables de la direction de l’entreprise est certaine »166, « ce sont les fonctionnaires permanents qui doivent être responsables devant les ministres de la gestion de ces services [publics] et les ministres ne peuvent être responsables que du contrôle qu’ils exercent sur les fonctionnaires permanents »167_.

Chardon réduit au fond le ministre à la tâche de son inspection générale alors qu’il doit faire en sorte que la politique définie par le gouvernement se traduise en actions grâce à l’activité des services qu’il a sous ses ordres, contrôlés par le corps de l’inspection générale interne.

116. Toutefois, l’idée d’une « force administrative permanente »168 n’est pas sans rappeler la permanence du Secrétariat général du Gouvernement, bien sûr, mais également du personnel, des directeurs ou des chargés de mission restant en fonctions souvent pendant plusieurs années.

164 _{Op. cit., p 25.}

165 _{Op. cit., p 22.} 166 _{Op. cit., p 35.} 167 _{Op. cit., p 16.}

b. Une vision rationnelle par Léon Blum

117. Léon Blum, l’auteur d’abord anonyme des Lettres sur la réforme gouvernementale parues en 1918, et à nouveau publiées en 1936, sous son nom, appelle également de ses vœux la mise en place d’un véritable chef du gouvernement, doté de moyens réels, selon une vision scientifique de l’organisation du travail gouvernemental : « il faut un chef de gouvernement comme il faut un chef d’industrie »169_.

Mais l’approche de Léon Blum est différente de celle d’Henri Chardon. Ils ont la même conception rationnelle de l’administration, comparée à l’entreprise privée et nécessitant la présence d’un chef. Mais Léon Blum sauvegarde la place du politique et sa formule, « Gouverner c’est administrer dans le sens d’une politique », résume parfaitement le lien entre politique et administration. Cette conception est beaucoup plus proche de la réalité.

Léon Blum peut dès lors se singulariser par une étude approfondie de la Présidence du Conseil en général, et de ce qui préfigure le Secrétariat général du Gouvernement : des services permanents placés auprès du Président du Conseil. Il constate en effet que règne une grande désorganisation au sommet de l’État ; il parle de « tronçons épars d’action »170 _{du gouvernement.}

Après avoir établi ce diagnostic lucide, Léon Blum concentre son analyse sur la structure qui devrait assurer la coordination dans le gouvernement. La conception qu’il en a est très moderne et préfigure largement le Secrétariat général du Gouvernement d’aujourd’hui : « Ce bureau [des affaires générales] devra réunir l’ensemble des services statistiques, dispersés aujourd’hui dans une foule de ministères, alors que les chiffres n’instruisent que par la confrontation et

168 _{Op. cit., p. 17.}

169 _{BLUM (L.), La réforme gouvernementale, op. cit., p. 15. Par ailleurs, René MENNESSON, fait lui-aussi la comparaison}

avec une société anonyme, pour s’étonner par exemple que les procès-verbaux des décisions et des réunions ne soient pas mieux conservés ; d’ailleurs, il cite abondamment Léon Blum.

l’interprétation ; il devra grouper les services juridiques et de législation comparée»171_{. Léon Blum insiste beaucoup sur la fonction de coordination du travail}

gouvernemental que doit remplir ce bureau auprès des ministres, sous le contrôle du Président du Conseil.

118. Ces apports, parmi d’autres, se distinguent par le caractère élaboré des conceptions qui sont développées, et surtout par leur précocité.

En 1921 pour Chardon, en 1918 pour Léon Blum, le diagnostic est posé avec beaucoup de justesse, d’où la solution : unité de commandement, assurée par un Président du Conseil sans portefeuille spécifique, mais non sans moyens en personnel de très haute qualité, son rôle étant de gouverner, de coordonner l’action de « ses » ministres. Léon Blum a une pensée concrète et bien affinée. Pour lui, seul un organisme permanent, neutre, restreint, rattaché directement à la Présidence du Conseil et chargé d’aider le Président du Conseil à assurer la coordination du travail gouvernemental, c’est-à-dire la traduction dans les faits d’une politique déterminée, permettra au Président du Conseil et au Gouvernement d’agir efficacement.

Cet intérêt de Léon Blum pour les questions d’organisation, ou d’articulation entre le politique et l’administration se retrouve dans sa préface à l’ouvrage de James Burnham, L’ère des organisateurs, publié en 1947172.

119. Au fur et à mesure, la IIIème République dérive vers un gouvernement d’assemblée qui prive progressivement l’exécutif de tout moyen d’action ; loin d’appliquer les préconisations de Chardon ou de Blum, le système ne se rationnalise pas et perd au contraire en efficacité sans que le secrétaire général de la Présidence du Conseil parvienne à remplir sa mission d’organe permanent de coordination et d’impulsion.

171 _{BLUM (L.), op. cit., p. 61.}

2. Dans les années 1930 : le constat de l’urgence d’un