La concrétisation par le Secrétariat général du

Gouvernement des arbitrages politiques décidés en amont

180. Dans un second temps, à partir de l’objectif politique précédemment défini, le Secrétariat général du Gouvernement intervient pour organiser la coordination du travail gouvernemental. La coordination est donc un élément qui est maitrisé par le secrétaire général du Gouvernement, même si les éventuels arbitrages sont tranchés par le politique. André G. Delion peut affirmer « qu’en dehors de quelques grandes options que prennent seules les autorités politiques, la règle est d’associer

260 _{DELION (A.G.), Les conseils et comités interministériels, AJDA 1975, pp. 268-276, p. 268.}

261 _{LASVIGNES (S.), Le Secrétariat général du Gouvernement, Cahiers de la Fonction Publique, juillet-août 2006, pp. 11-}

14., p. 11.

intimement les hauts fonctionnaires à la coordination gouvernementale, notamment en leur confiant la préparation de cette coordination au cours de réunions interministérielles et en les invitant à participer aux comités interministériels eux- mêmes »263_.

Ces réunions d’arbitrage peuvent revêtir plusieurs formes. Dans son article précité, André G. Delion relève également la grande hétérogénéité des instances de coordination du travail gouvernemental. Par ailleurs, les termes employés, comités, conseils, réunions, sont parfois interchangeables.

181. La forme la plus commune des réunions est la réunion interministérielle. Il peut y avoir plusieurs types de réunions interministérielles, aussi bien sur les sujets abordés, préparation d’un projet de loi, rédaction d’ordonnances, relecture de textes après que le Conseil d’État a rendu son avis, préparation d’une communication du Gouvernement ; que dans le format de cette réunion, qui peut comprendre aussi bien quelques personnes ne représentant que deux ministères qu’une trentaine de personnes, représentant plusieurs ministères. Des membres des cabinets ministériels impliqués sont présents, ainsi que des hauts fonctionnaires des ministères directement concernés.

La conduite de la réunion interministérielle se fait sous l’autorité du chargé de mission compétent du Secrétariat général du Gouvernement ou de son adjoint et un membre du cabinet du Premier ministre, qui a la prééminence dans la conduite de la réunion. Parfois, la réunion est présidée par le secrétaire général du Gouvernement lui-même. Le chargé de mission compétent du Secrétariat général du Gouvernement rédige le compte rendu de la réunion.

Les relations entre le représentant du Secrétariat général du Gouvernement et du cabinet du Premier ministre sont essentielles ; le chargé de mission du Secrétariat général du Gouvernement occupe une place parfois variable, en fonction de l’implication du représentant du cabinet du Premier ministre. Le déroulement de la réunion est en partie fonction du bon degré de coopération existant entre le chargé de mission du Secrétariat général du Gouvernement et le représentant du cabinet du Premier ministre.

263 _{Op. cit., p. 270.}

La réunion est une phase essentielle de la coordination du travail gouvernemental, et c’est une instance de décision. Jean-Marc Sauvé précise qu’ « en toutes circonstances, les décisions qui relèvent de l’administration reviennent au secrétaire général du Gouvernement, et les questions qui relèvent du politique sont prises par le cabinet du Premier ministre »264_{. En tout état de cause, comme le}

rappelle Jean-Marc Sauvé, la décision finale revient au conseiller du Premier ministre, même si le secrétaire général du Gouvernement préside la réunion. Le conseiller a en un effet un mandat du Premier ministre et lorsqu’il ne l’a pas, la question est réservée, l’Élysée pouvant dans certains cas être également consulté préalablement265.

Lors de réunions intervenant sur un texte ayant fait l’objet d’un avis du Conseil d’État, Jean-Marc Sauvé précise que le Secrétariat général du Gouvernement est « l’allié objectif » du Conseil d’État, en cas de difficulté posée par l’avis. Toutefois, même si cela est rare, le secrétaire général du Gouvernement peut proposer de s’écarter de l’avis266.

Le déroulement des réunions n’a que très peu varié : ainsi, dans l’entretien précité, Jacques Fournier résume ainsi le cheminement : « La procédure est bien définie. Le dossier qui arrive à Matignon est suivi par le secrétaire général du Gouvernement et par le cabinet. Ils se connaissent et travaillent en harmonie. Le chargé de mission du Secrétariat général du Gouvernement rassemble la documentation, programme en accord avec le membre du cabinet les réunions, détermine la liste des ministères compétents en veillant à n’en oublier aucun, la réunion se tient, l’un - le membre du cabinet - préside, l’autre - le chargé de mission du Secrétariat général du Gouvernement - prend des notes. Le procès-verbal est rédigé par le chargé de mission du Secrétariat général du Gouvernement, envoyé aux cabinets des Ministres, et en cas d’approbation, le projet est imprimé sur papier bleu pour application. Partage clair de la procédure : sur le fond, c’est le membre du cabinet qui est compétent mais c’est le membre du Secrétariat général du Gouvernement qui fait remonter d’éventuels problèmes juridiques. Entre les deux il y

264 _{Entretien du 3 novembre 2014.}

265 _{Entretien du 3 novembre 2014.} 266 _{Entretien du 3 novembre 2014.}

a forcément des échanges et une certaine influence ; le pilotage politique se fait au niveau du cabinet du Premier ministre »267_.

La description par Marceau Long de la procédure est également très proche des développements précédents. Marceau Long insiste sur l’importance de la présence du Secrétariat général du Gouvernement : « la présence du secrétaire général du Gouvernement, du directeur ou d’un chargé de mission lors des réunions d’arbitrage, comités préparatoires à certains textes est absolument capitale. C’est ce qui permet au secrétaire général du Gouvernement de préparer les ordres du jour des conseils des ministres sous l’autorité du Premier ministre car la question est de savoir si les ministres sont vraiment prêts, si les choses sont prêtes à être examinées. Où en sont les textes ? Où en est-on des consultations préalables ? Les réunions entre administrations ? Les réunions avec les participants extérieurs ? Où en est-on de la rédaction du texte ? Quand sera-t-il en mesure d’être examiné par le Conseil d’État et avant lui par tous les organismes devant être consultés, car le Conseil d’État arrive en dernier, vérifiera d’abord que les organismes qui devaient être consultés l’ont été, car en l’absence de ces consultations, il y a vice de forme, avant de pouvoir dire au Premier ministre puis au Président de la République (ou le secrétaire général du Gouvernement qui le dit au secrétaire général de la Présidence de la République ) pour ce texte : il reste trois semaines, un mois »268_.

182. Serge Lasvignes compare même cette phase de la réunion interministérielle à une procédure de nature juridictionnelle : chacun des protagonistes, les ministres donc, fait valoir ses arguments, et la question est tranchée. L’analogie avec une procédure juridictionnelle est intéressante car elle souligne que le secrétaire général du Gouvernement comme le représentant du cabinet du Premier ministre se perçoivent comme des entités « neutres », indépendantes des acteurs en présence : « L’objet de la réunion sera fixé, les ministres parties prenantes seront convoqués afin que, un peu comme dans une procédure juridictionnelle, les diverses parties puissent être entendues »269_.

267 _{Entretien du 24 novembre 2009.}

268 _{Entretien du 24 avril 2010.} 269 _{LASVIGNES (S.), op. cit., p. 11.}

Cette forme a été modifiée depuis, en 2011, à l’initiative de Serge Lasvignes, afin de rendre plus lisibles les conclusions contenues dans les « bleus », en faisant disparaître cette forme quasi-juridictionnelle270_.

183. En 2006, Serge Lasvignes indique que 1 500 réunions interministérielles se tiennent par an. Dans son ouvrage précité, Jacques Fournier donne les chiffres suivants : 1 855 réunions interministérielles en 1982, 1 500 en 1983, 1 356 en 1984, 1 311 en 1985. Cette décroissance relative du nombre de réunions sous la première législature de gauche de la Vème _{République est intéressante ; elle marque et reflète le}

pic d’activité (et de textes préparés) au début de la VIIe _{législature.}

Si en 1975, André G. Delion constate que la fréquence de ces réunions tend à s’accroître, ce qui se justifie par l’augmentation progressive des questions à traiter, il ressort bien de ces chiffres qu’il n’y a pas une explosion du nombre de réunions interministérielles depuis les années 1980, le nombre de ces réunions étant plutôt cyclique, dépendant aussi bien des cycles politiques que de l’importance de certains textes, comme l’a souligné Thierry-Xavier Girardot271, actuel directeur du Secrétariat général du Gouvernement.

Jacques Fournier observe également que ces réunions ont un caractère cyclique et irrégulier : les années de début de législature, les années de changement de gouvernement, voire de remaniement, se caractérisent par une forte augmentation des réunions interministérielles.

184. Dès lors, doit être nuancée la critique formulée par le rapport Duport-Durieux en 2007272_{, qui constate dès l’introduction un « emballement pathologique, propre à}

la France » du nombre de réunions interministérielles en soulignant que d’une moyenne de 1 000 réunions interministérielles par an dans les années 1980, le système est passé à 1 500.

270 _{LASVIGNES (S.), Éditorial, Lettre d’actualité juridique des ministères financiers, n° 105, 8 septembre 2011, cité par}

DELAUNAY (B.), Chronique de l’administration, RF adm. publ., 2011, n° 140, pp. 817-839., p. 818.

271 _{Entretien du 3 mars 2014.}

272 _{DUPORT-DURIEUX, Rapport sur la coordination du travail interministériel, rapport conjoint Conseil d’État - Inspection}

E. La matérialisation de l’arbitrage rendu : la rédaction