Le positionnement ambigu du Secrétariat général des affaires européennes

243. La genèse du Secrétariat général des affaires européennes est particulière : du fait de l’importance prise par le droit communautaire, le Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI), créé en 1947, initialement chargé d’administrer l’aide apportée par le plan Marshall, en coordonnant les actions des ministres dans ce but très spécifique, est devenu naturellement l’organe de coordination en matière de droit communautaire.

En 2005, il a pris le nom de Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), dénomination qui correspond mieux aux missions qu’il assume désormais. Le décret n° 2005-1283 du 17 octobre 2005 relatif au comité interministériel sur l’Europe et au secrétariat général des affaires européennes387 _{définit ses missions à}

l’article 2. De cet article, il ressort d’abord que le Secrétariat général des affaires européennes a notamment pour mission d’assurer « le suivi interministériel de la transposition des directives et des décisions-cadres », en liaison avec le Secrétariat général du Gouvernement, et « la mise en œuvre des procédures qui incombent au Gouvernement pour l’application de l’article 88-4 de la Constitution ».

Il en ressort aussi que le secrétaire général des affaires européennes n’est pas subordonné au secrétaire général du Gouvernement ; il assure ses missions conjointement, donc en le tenant informé, mais théoriquement à égalité avec lui.

244. Pour les autres missions qu’il assume, le secrétaire général des affaires européennes bénéficie d’une marge de manœuvre relativement large. Par exemple, « il veille à la mise en œuvre, par l’ensemble des départements ministériels, des engagements souscrits par le Gouvernement dans le cadre des institutions européennes, (…) Il coordonne, avec le ministre chargé des affaires européennes, le dispositif interministériel permettant l’information du Parlement européen sur les positions de négociations du Gouvernement ; (…) il coordonne le dispositif interministériel de suivi de la présence française au sein des institutions européennes ».

Lorsque la France a assuré la présidence du Conseil européen, avant que le traité de Lisbonne n’instaure une présidence stable du Conseil européen, avec une élection du Président du Conseil pour une durée de deux ans et demi, en lieu et place de la présidence rotative de six mois, le rôle du secrétaire général des affaires européennes a été en quelque sorte le rôle du Secrétariat général du Gouvernement décliné pour les questions européennes ; le Secrétariat général des affaires européennes a eu un rôle de coordination des contributions ministérielles pour organiser le semestre de la présidence française : « Sous l’impulsion présidentielle, l’élaboration du programme de travail semestriel de la présidence française de l’Union européenne est coordonnée par le Secrétariat général des affaires européennes à partir de contributions ministérielles. Le Premier ministre est chargé de mobiliser le Gouvernement. Sous l’autorité du Premier ministre et de son cabinet, le Secrétariat général des affaires européennes et la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne participent à l’élaboration du calendrier et recensent les sujets susceptibles de constituer des priorités du programme de la présidence française de l’Union européenne »388_.

Dans ce domaine, c’est le Président de la République qui a joué un rôle fondamental d’impulsion : « Il en ressort une répartition des compétences entre le

388 _{NABLI (B.), L’appareil d’État à l’épreuve de l’organisation de la Présidence française de l’Union européenne, Rev. fr.}

Président de la République et le chef du Gouvernement : au premier le pouvoir de décision, au second la fonction de mobilisation du gouvernement et de coordination politique »389_.

C’est bien seul le Secrétariat général des affaires européennes qui a donc organisé cette coordination, sous le contrôle du Premier ministre certes, mais dans l’orbite du Président de la République.

Avec l’importance prise par le droit communautaire, et notamment la place des directives communautaires dont le champ de compétence devient très large, le Secrétariat général des affaires européennes a vu ses compétences s’étendre naturellement. Le décret de 2005 consacre une sphère d’intervention très large, d’autant qu’à la lecture, il n’est pas évident que le secrétaire général du Gouvernement puisse toujours jouer un rôle prééminent d’arbitrage ou d’instruction. Par ailleurs, le SGAE coordonne l’action des différents points de vue des ministères afin de ne parler que d’une seule voix dans les instances européennes.

245. Dans cette coordination, le secrétaire général du Gouvernement n’intervient qu’à la marge. Pour Jacques Fournier, le Secrétariat général des affaires européennes organise la coordination à son niveau, mais il est subordonné au secrétaire général du Gouvernement qui tranche les questions en cas de conflit. Mais aujourd’hui, le Secrétariat général des affaires européennes tend à prendre une certaine autonomie, ce que regrette Jacques Fournier390_.

Le secrétaire général des affaires européennes remplit dans le domaine communautaire les fonctions assumées par le secrétaire général du Gouvernement dans l’ordre interne ; indépendamment, mais en liaison avec lui. C’est une structure complexe, comptant près de 200 personnes, réparties en 20 secteurs opérationnels, recouvrant toutes les sphères de compétence des ministères.

Il est notable de relever que ces effectifs sont supérieurs à ceux du Secrétariat général du Gouvernement. Les chefs des cellules au Secrétariat général des affaires européennes ont des grades élevés, comparables à ceux des chargés de mission du Secrétariat général du Gouvernement.

389 _{Eod. loc.}

Le Secrétariat général des affaires européennes est bien un organe de nature politique ; le secrétaire général est parfois le conseiller « Europe » du Président de la République, le plus souvent le conseiller technique « Europe » du Premier ministre.

Le secrétaire général des affaires européennes est une sorte de démembrement du cabinet du Premier ministre, en matière européenne ; il n’y a donc pas d’ambiguïté sur la nature politique du secrétariat général des affaires européennes, mais son positionnement politique pose question aujourd’hui.

2. Sa nécessaire subordination au Secrétariat général du