Le secrétariat par intérim de la Convention des Carpates

Organisation et fonctions: le double mandat du bureau de Vienne

En 2011, le personnel du bureau de Vienne était composé de neuf personnes travaillant pour la plupart à plein temps, mais engagées sur des mandats et contrats variés. Sur les neuf membres présents, cinq étaient engagés sur des contrats à durée indéterminée, dont deux sur le budget du secrétariat, un sur celui du PNUE, deux enfin, envoyés par l’Académie européenne de Bolzano (EURAC) qui a détaché depuis 2009 deux de ses membres à Vienne pour assister le secrétariat. Les quatre autres postes se répartissaient entre stagiaires et consultants engagés périodiquement sur des contrats à durée déterminée. Il s’agit donc d’un secrétariat relativement petit au vu de la diversité de ses mandats, mais dont la taille correspond à celui de la Convention Alpine.

Du fait du nombre réduit d’employés, l’organisation du bureau est assez simple. Les deux membres travaillant sous la direction de l’Académie européenne de Bolzano partagent le même bureau et sont en relation étroite avec le secrétaire général. Une consultante complète leur bureau, en grande partie dédié à la mise en place et la coordination de projets en lien avec la convention (voir chapitre suivant). Ils assistent également le secrétaire général pour mener les négociations lors de conférences et groupes de travail spécifiques à certains protocoles. Tous officient sous la coordination directe du secrétaire général, appointé par le PNUE-BRE et qui représente le Secrétariat par intérim de la Convention des Carpates (SICC) à l’extérieur lors des conférences et rendez-vous stratégiques sur les montagnes. Un responsable adjoint de programme est spécifiquement chargé de la région du sud-est européen et de l’initiative environnement et sécurité qui s’y rapporte géographiquement. Les quatre stagiaires et consultants sont affectés à des projets ou thématiques spécifiques: ils aident à l’organisation des conférences et des groupes de travail, ainsi qu’à la logistique générale du secrétariat.

La nationalité des membres du secrétariat reflète l’influence des pays alpins dans le processus des Carpates. Le secrétaire général est autrichien, comme la majeure partie du personnel engagé localement. Le responsable

de programme est italien et a travaillé pour EURAC et le Ministère italien de l’environnement avant d’être engagé par le secrétariat. Les deux membres de la cellule EURAC sont autrichien pour le premier et italien pour le second. La consultante engagée spécifiquement au montage de projets complète la présence italienne au SICC. Seuls certains stagiaires et consultants proviennent parfois de la région. Une des stagiaires était ainsi bulgare et une consultante roumaine. La langue de travail commune est l’anglais: lors de mon observation au siège du secrétariat, seul un membre du SICC parlait une langue des Carpates. Il s’agissait d’une consultante engagée sur des projets particuliers et vivant à Vienne depuis plusieurs années. Les Parties ne doivent donc pas être formellement représentées au sein du SICC, ce qui peut renforcer l’impression que le secrétariat est éloigné des intérêts particuliers de la région de projet. Un acteur national engagé dans le processus des Carpates depuis les premières négociations m’a ainsi confié que la présence ou l’absence d’employé(e)s en provenance de la région des Carpates influait directement sur l’efficacité de celui-ci:

My observation from those 10 years is that the performance of the ISCC [Interim Secretariat of the Carpathian Convention], especially in the Carpathian-related is-sues, depends on the ISCC staff composition: the more Carpathian nationalities’

representatives, aware of the Carpathian reality, able to communicate in ian languages…, and in general more personally motivated to act for the Carpath-ians than people of other, “Western”, nationalities, were present at the Vienna Inter-national Center – the better was the ISCC performance in the Carpathians¹¹¹.

De ce point de vue, le déplacement du siège du secrétariat au sein des Carpates évoqué plus bas dans ce chapitre pourrait contribuer à une meilleure intégration régionale du secrétariat.

Le bureau de Vienne assume une grande diversité de rôles la plu-part du temps très complémentaires. Son mandat de secrétariat est offi-cielle ment défini à l’article 15 de la Convention, qui établit deux des trois fonctions principales que Franck Biermann et Bernd Siebenhüner (2009) ont identifiées: une fonction administrative de soutien à la mise en œuvre du traité (organisation des conférences, élaboration de rap ports, sou-tien technique) et une fonction cognitive (recherche, com mu ni cation et information). L’article 15 établit également une fonction de représentation

111 Entretien GRID 7, décembre 2013.

(lien avec d’autres secrétariats, institutions internationales ou conventions).

Le secrétariat n’a donc pas a priori de fonction opérationnelle, bien que le soutien à la mise en œuvre du traité puisse prendre différentes formes.

Le mandat du secrétariat n’inclut pas non plus le lancement de projets d’envergure, bien que, je le montrerai dans le chapitre suivant, cela soit une fonction essentielle de ses activités. Ce mandat reste très général et correspond à la plupart de ceux des autres secrétariats de traité environnemental (Biermann et Siebenhüner, 2009), ainsi qu’à celui de la Convention Alpine, bien que le mandat de ce dernier soit défini bien plus en détail par une décision de la Conférence Alpine (VII/2).

En complément de ce mandat de SICC, le bureau de Vienne est également le référent montagne au sein du PNUE-BRE ainsi que son point de contact pour les pays d’Europe centrale et du sud est. A ce titre, il officie comme bureau régional pour le sud-est européen de l’initiative internationale environnement et sécurité (ENVSEC), un partenariat conclu par six organisations internationales – l’organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), le centre environnemental régional pour l’Europe centrale et de l’est (REC), la commission économique pour l’Europe (CEE-ONU), l’organisation du traité de l’Atlantique Nord (NATO), le PNUE et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) – qui lie protection de l’environnement et prévention des conflits par la promotion de la coopération régionale dans des zones à risques. Enfin, le bureau de Vienne est également le centre de référence environnemental du partenariat global pour la montagne et assure également la liaison pour le PNUE avec les organisations internationales basées à Vienne. Le bureau de Vienne poursuit donc un agenda plus large que celui de la Convention, couplant un engagement thématique (la montagne) et géographique (les Carpates et le sud-est européen) pour le PNUE, qui autorise une forte complémentarité dans ses actions.

Malgré la complémentarité de ces mandats, le statut du bureau du PNUE à Vienne-SICC¹¹² qui doit à la fois prendre en compte la volonté des

112 Nous utiliserons la dénomination ‹SICC› pour référer strictement à l’organe en charge des activités de secrétariat de la Convention des Carpates, alors que la dénomination ‹bureau de Vienne› sera utilisé dans un sens plus large en référence aux autres mandats, souvent complémentaires, dont ce bureau a la responsabilité en parallèle à celui de SICC.

Parties, les intérêts de la Convention et ceux du PNUE n’est pas sans créer de tensions. Bien qu’indépendant et au service des Parties, le secrétariat est d’ailleurs souvent perçu comme une unité du PNUE par certaines orga-nisations non gouvernementales actives dans la région¹¹³. Formellement pourtant, si le bureau de Vienne est bien un bureau détaché (‹outposted office›) du PNUE-BRE et entretient une relation constante avec celui-ci, le SICC ne répond au niveau de ses activités que de la Conférence des Parties.

Au niveau financier, le PNUE ne participe pas au fonctionnement du secrétariat. Seul un poste d’assistante administrative est mis à disposition.

Si le secrétaire général a bien été appointé par le PNUE, il est cependant payé sur le budget du secrétariat et pas sur les projets obtenus. Comme le confirme un responsable du PNUE-BRE, «il faut faire très attention à ne pas mélanger les financements […] donc la réponse à la question c’est une réponse de gestion¹¹⁴». Cette réponse de gestion dans la plupart des conventions administrées par le PNUE prend la forme d’un fond en fiducie qui permet d’éviter le mélange des financements et de garantir l’indépendance financière du secrétariat dans la gestion de la Convention.

Dans les faits cependant, cette tension entre les secrétariats et l’agence internationale qui les administre dépasse la simple question de la gestion des financements. Il existe un vrai questionnement de fond des secrétaires généraux sur leur relation avec le programme des Nations Unies pour l’environnement et leur insertion dans le programme de travail de l’organisation. Du point de vue de certains secrétariats, la conduite des conventions est une compétence exclusive des COP et ne peut de ce fait être soumis au siège de l’agence qui l’administre:

Sometimes it’s not really understood. They [UNEP Nairobi] are not supposed to question why I am working now on small railways in the Carpathians. No, this is not their business. Not the business of the UNEP governing council, not the busi-ness of the UNEP quality assurance section. Basically, I was told ‘you are an integral part of the program’, but I told them ‘in the case of the Carpathians our program of work is done by the Carpathian Convention Conference of the Parties and not by you’. And this was a very hard argument for them to swallow¹¹⁵.

113 Entretien informel non enregistré avec un membre d’une ONG environnementale internationale active dans la région.

114 Entretien PNUE 1, mars 2011.

115 Entretien PNUE 2, mars 2011.

Cette volonté d’autonomie dans la conduite de leurs projets semble selon les dires du SICC¹¹⁶ largement partagée par les autres secrétariats admi-nistrés par le PNUE, comme celui de la Convention sur la Diversité Biolo-gique par exemple. Dans le cas des Carpates, elle ne s’accompagne cepen-dant pas d’une volonté d’indépendance par rapport au programme des Nations Unies. Au contraire, le SICC est conscient des avantages qu’il tire du PNUE en termes de réseau, de professionnalisme et de visibilité sur la scène internationale. La critique porte sur la relation entre les deux insti-tutions mais le lien affectif des membres du SICC avec le PNUE reste fort:

I am UNEP, I am proud to be UNEP, I am defending UNEP, but it has to be under-stood that in reality the Carpathian Convention is an international organization which requested UNEP to service [so] you have to service the secretariat and not the other way around¹¹⁷.

La localisation du secrétariat

La question de l’emplacement du secrétariat permanent de la Convention des Carpates est presque aussi épineuse que les questions relatives à son champ d’application. Elle n’est d’ailleurs toujours pas résolue, plus de dix ans après l’adoption du traité et sept ans après son entrée en vigueur. La décision de l’établissement du secrétariat permanent devait être établie à l’entrée en vigueur du traité, soit à la première COP en 2006, conformément à l’article 15 paragraphe 1 de la Convention. A la suite de la signature du traité en 2003 à Kiev, les Etats Parties ont ainsi mandaté le PNUE, pour l’administration d’un secrétariat par intérim afin d’organiser la première Conférence des Parties (COP1) en 2006 (UNEP/CC/COP1/17). Durant cet intérim le secrétariat a été financé par le soutien volontaire des Parties au traité, pour un montant annuel total de 150’000 dollars.

C’est le secrétariat par intérim de la Convention des Carpates qui a été chargé du processus de sélection des villes prêtes à accueillir le nouveau

116 Il est entendu que ces informations proviennent d’échanges informels avec les membres du secrétariat et qu’il ne s’agit point d’une position officielle de celui-ci.

C’est afin de respecter l’anonymat de ces personnes que j’utilise l’acronyme SICC comme s’il s’agissait d’une personne en particulier.

117 Entretien PNUE 2, mars 2011.

secrétariat permanent et de l’établissement de critères de sélection. Deux possibilités ont été envisagées: un secrétariat basé dans un des Etats Parties à la Convention ou un secrétariat rattaché à une ou plusieurs agences internationales et basé au siège de celle(s)-ci. Un questionnaire portant sur le cadre légal du fonctionnement du secrétariat et de son personnel, des infrastructures proposées et des équipements du site en termes de visibilité et d’accessibilité notamment a été distribué aux Etats éventuellement intéressés. En vue de la COP1, trois candidatures ont été formellement déposées au SICC: Braşov en Roumanie, Banska Bystrica en Slovaquie et Chernivtsi en Ukraine. Aucun consensus¹¹⁸ n’a cependant été trouvé durant la COP1, les Etats signataires estimant la question

«prématurée¹¹⁹». Il semble que des considérations géopolitiques liées à la peur de voir un des pays dominer la Convention ont empêché la conclusion d’un accord sur la question:

For obvious reasons [the countries failed to agree on the administration and loca-tion of the secretariat]: the Carpathian Convention process has officially been initi-ated by Ukraine, but they are having not a single Secretariat in Kyiv, while Romania, which is harboring more than a half of the Carpathians, has the ambition to lead or take over… This is why Ukraine would never let Romania have the Secretariat, and the opposite is true¹²⁰.

Durant la conférence, les Etats signataires ont cependant affirmé leur volonté d’établir le secrétariat dans un pays signataire de la Convention et de trouver une solution à la COP2. Dans l’attente d’une telle décision, le secrétariat par intérim est basé à Vienne suite à une proposition de financement autrichien. Cette décision est motivée par des considé rations logistiques (présence d’autres organisations internationales et bonne ac-ces sibilité en termes de transport), et politique (Vienne peut être con sidé-rée comme un emplacement temporaire neutre externe à la région).

Vienne est le siège de nombreuses agences, organisations et com-missions internationales dont l’International Commission for the Pro-tection of the Danube River (ICPDR), qui est un partenaire important de la stratégie macro-régionale européenne pour le Danube et dont le

118 La décision doit être prise par consensus.

119 «not be ripe for a decision», UNEP/CC/COP1/17.

120 Entretien GRID 7, décembre 2013.

périmètre spatial englobe les montagnes des Carpates. Le secrétariat par intérim de la convention des Carpates et le secrétariat de l’ICPDR ont leurs bureaux à proximité, ce qui peut faciliter les échanges entre les deux institutions, quoique durant ma période d’observation il ne m’ait pas été donné de voir de tels échanges. Le SICC bénéficie ainsi, jusqu’à maintenant, d’un emplacement central géographiquement, bien relié au réseau euro péen de transport, proche des Carpates et des autres secrétariats internationaux.

La seconde Conférence des Parties à Bucarest en juin 2008 devait donc être l’occasion de prendre une décision sur le secrétariat permanent de la Convention. Pourtant, en dépit de l’actualisation détaillée des trois offres envoyées au SICC, aucun consensus n’a pu être atteint en amont et durant la COP2, notamment en raison d’une procédure d’attribution peu claire (Broggiato et Church, 2008, p. 271), repoussant une nouvelle fois toute prise de décision. Durant la conférence, la possibilité d’un secrétariat administré de façon permanente par le PNUE-BRE a été pour la première fois ouverte ment posée par les représentants du bureau régional européen de l’organisation.

Le processus a été quelque peu relancé avant la troisième Conférence des Parties avec la demande faite au secrétariat par la Slovaquie d’organiser une consultation informelle des Ministres sur le sujet durant la COP3 en 2011 à Bratislava. Cette troisième Conférence des Parties n’a cependant pas non plus abouti à une avancée significative. Les Etats ont pourtant une nouvelle fois affirmé l’urgence et la nécessité de trouver un compromis sur le sujet sans pour autant proposer de solutions pour y parvenir. Il semble que les enjeux géopolitiques soient trop importants pour arriver à un accord. Bien que cette situation ne puisse continuer de manière permanente, le statu quo actuel est préféré à une résolution difficile et forcément insatisfaisante pour les parties recalées.

Quelques signaux tendent cependant à montrer une évolution sur la question: à l’issue de la COP3, les Etats ont formellement demandé au SICC de mettre en place des critères transparents de sélection et d’organiser un groupe de travail afin d’avancer dans le processus (DECISION COP3/15).

Des visites des lieux ont enfin été organisées et une comparaison des budgets prévisionnels des trois propositions, incluant également le fonctionnement actuel du SICC et la possibilité de rapatrier le secrétariat à

Genève sous l’égide du PNUE-BRE a été discuté lors du comité de mise en œuvre de la Convention en 2012, ravivant un peu l’espoir d’une décision à la COP4 en 2014.

Administration et budget

Depuis les premiers rapports sur l’établissement d’un secrétariat per ma-nent avant la première Conférence des Parties en 2006, la question de son administration a été séparée de la question de son emplacement. Le PNUE-BRE a ainsi toujours laissé la porte ouverte à un secrétariat ad-ministré de façon permanente par son institution même s’il devait être déplacé dans un des Etats Parties¹²¹. C’est également ce qu’indique le rapport préparé par le SICC en vue de la COP1 sur l’établissement d’un secrétariat permanent, qui souligne qu’en règle générale dans la pratique internationale «la majorité des accords internationaux restent institu-tionnellement liés à une ou plusieurs agences internationales, spécialement celles qui ont soutenu le processus de négociation» (UNEP/CC/COP1/17, Point 21). C’est également le cas d’autres secrétariats internationaux (Con-ven tion sur la biodiversité, Protocole de Montréal) ou régionaux (Mer Caspienne) qui sont administrés par le Programme des Nations Unies pour l’Environnement.

Malgré le déménagement probable du secrétariat dans un pays des Carpates, la question de son administration par le PNUE reste donc ouverte et soutenue publiquement par le SICC:

While the choice for an independent Secretariat requires a decision on its location, a choice for UNEP to continue to administer the Secretariat of the Convention in Vienna can be made independently of the decision on its permanent location¹²².

Une proposition formelle dans ce sens a été soumise lors de la troisième Conférence des Parties à Bratislava en 2011.

En attendant une éventuelle administration permanente du secrétariat de la Convention des Carpates par le PNUE, un fond en fiducie (‘trust

121 Entretien non enregistré avec un ancien responsable du PNUE-BRE.

122 Secrétaire général du SICC, CCIC Report, 2010.

fund’) administré par le PNUE a été établi lors de la troisième COP en 2011. Le fond en fiducie est un instrument financier souvent utilisé dans les pays anglo-saxons qui permet à un administrateur de détenir et de gérer des fonds au profit d’une autre personne ou organisation selon les souhaits de ces derniers. Il s’agit d’une pratique relativement courante dans le cas de conventions internationales administrées par une ou plusieurs agences internationales, car le fond en fiducie permet de garantir l’indépendance des bénéficiaires (la COP et le secrétariat dans le cas présent) dans la gestion du budget de la convention par rapport à l’agence qui l’administre (le PNUE en l’occurrence). Dans ce cas, le rôle de l’agence internationale est principalement celui de trésorier et n’a pas de contrôle sur les projets financés dans le cadre du fond. La Conférence des Parties renforce ainsi son pouvoir sur la gestion du budget qu’elle alloue à la Convention.

Le montant total annuel des contributions au fond s’élève à environ 390’000 dollars sur la période 2012-2014, soit en guise de comparaison moins de la moitié du budget de la Convention Alpine. Les contributions volontaires des Parties s’élèvent elles à 195’000 dollars. Seule une partie du personnel du secrétariat est donc financée par la contribution des Parties,

Le montant total annuel des contributions au fond s’élève à environ 390’000 dollars sur la période 2012-2014, soit en guise de comparaison moins de la moitié du budget de la Convention Alpine. Les contributions volontaires des Parties s’élèvent elles à 195’000 dollars. Seule une partie du personnel du secrétariat est donc financée par la contribution des Parties,