Réseauter pour exister

Les activités de représentation ainsi que le développement et le maintien de réseaux politiques ou scientifiques constituent une grande partie des activités du secrétariat, notamment de son secrétaire général. J’ai montré qu’elles représentent une part importante de son budget. Le réseau de coopération autour de la chaîne des Carpates est vaste, bien qu’encore naissant et inclut des acteurs à des échelons politiques variés qu’ils soient publics ou privés, politiques, financiers, techniques ou scientifiques¹²⁶. Ensemble ils forment un agencement d’acteurs plus ou moins stabilisé qui dépasse largement le cadre de la région de projet elle-même. Une partie des acteurs de ce réseau a déjà été présentée dans les chapitres précédents, d’autres le seront dans les chapitres suivants. Il me semble cependant important à ce stade du manuscrit d’approfondir l’analyse de cet agencement des Carpates et d’entrer dans le fonctionnement détaillé des activités du secrétariat. Cette analyse se concentrera sur les acteurs humains et institutionnels de cet agencement. Cela ne signifie pas pour autant que la matérialité soit oubliée dans cet ouvrage. Les pratiques matérielles et discursives du secrétariat ont fait l’objet d’une attention spécifique qui transparaît dans les descriptions que j’en fais. Par ailleurs, certaines ressources matérielles spécifiques, comme les cartes, feront l’objet d’une attention particulière dans les chapitres suivants.

A vrai dire, l’agencement que je souhaite mettre en évidence dépasse le cadre des activités de la Convention pour trois raisons: en premier lieu, ce réseau d’acteurs ne se limite pas aux partenaires travaillant dans le cadre de la Convention (groupes de travail, projets), mais implique des institutions extérieures sur des objectifs plus larges que le fonctionnement institutionnel de la Convention, comme la défense des intérêts des régions de montagne au niveau mondial et européen (par exemple au travers du partenariat sur la montagne) ou la promotion d’une stratégie macro-régionale (en collaboration avec l’AEM). Il s’agit en réalité de multiples

126 Nous différencions la relation «technique» de la relation «scientifique» par la mobi-lisation de compétences techniques spécifiques, généralement cartographiques ou bureaucratiques.

réseaux. Deuxièmement, l’agencement a été en partie mis en place par les collaborateurs du bureau de Vienne. Dans certains cas, comme pour le réseau scientifique Science for the Carpathians (S4C), c’est le bureau de Vienne qui a lancé les impulsions nécessaires à sa création¹²⁷. Dans d’autres cas, comme pour la réalisation de l’évaluation environnementale de la région (Carpathian Environment Outlook), c’est directement le réseau du PNUE qui a été mobilisé. Enfin, il n’entre pas dans le cadre de cet ouvrage d’effectuer une revue large de tous les acteurs mobilisés dans ce processus d’éco-régionalisation¹²⁸. Cet ouvrage se concentre principalement sur les initiatives portées par les organisations transnationales sélectionnées, qui sont donc placées au centre de l’analyse.

Le périmètre spatial de la région des Carpates quelque soit sa déli-mitation, ne coïncide pas avec l’aire dans laquelle se déploie le réseau des Carpates. Certains acteurs agissent sur la région de projet tout en étant basés à l’extérieur de son cadrage spatial. Le réseau des Carpates est ainsi particulièrement externalisé, et ce depuis l’origine. Dans le contexte des Carpates, les principaux acteurs du projet débordent largement le périmètre régional et agissent sur/pour la région depuis une variété de localités situées à l’extérieur de celle-ci: le WWF-DCPO est par exemple basé à Vienne, le PNUE-BRE à Genève puis à Vienne également par son antenne pilotant le secrétariat et EURAC à Bolzano. Des institutions telles que la Commission européenne ou la Convention Alpine ont exercé et exercent encore une grande influence sur la Convention des Carpates depuis leurs sièges politiques à Bruxelles et à Innsbruck.

Mon observation au bureau de Vienne montre que le développement et la structuration d’un large réseau ‹des Carpates› sont des objectifs pour suivis par le secrétariat piloté par le PNUE et que l’on qualifierait volontiers de vital à sa stabilisation ainsi qu’à l’institutionnalisation de

127 Voir le chapitre 8 sur la constitution d’un réseau scientifique régional.

128 Le réseau développé par le bureau de Vienne n’est ainsi pas l’unique réseau opérant sur l’ensemble des Carpates. Le réseau des espaces protégés (CNPA) est par exemple un réseau en soi couvrant l’ensemble de la région et ayant une structure propre distincte du réseau des Carpates développé par le secrétariat. Mais c’est le choix effectué dans ce travail de se concentrer sur le fonctionnement de la Convention des Carpates, qui a formellement donné naissance à une région des Carpates tel que stipulé à l’article 1 du traité.

la région de projet. Le réseautage participe en effet à la fois (1) de la re-con naissance externe et interne de la Convention auprès des autorités politiques nationales, des collectivités locales et régionales, ainsi que des institutions internationales; (2) du fonctionnement institutionnel du traité et de sa mise en œuvre effective; (3) de son financement. Le réseautage du bureau de Vienne participe également à (4) la stabilisation du PNUE comme acteur clé de la Convention des Carpates et plus largement de la régionalisation environnementale en zone de montagne.

Le réseautage du bureau de Vienne

Le réseautage est donc une activité importante du Bureau de Vienne et beaucoup de temps et de moyens lui sont consacrés, comme je l’ai montré précédemment. À titre d’illustration, près de 20% du budget 2012-2014 est prévu pour des activités de coopération, avec d’autres institutions inter-nationales ou avec des organisations non gouvernementales, notam ment dans le cadre de protocoles d’entente et de collaboration (‹memoran dum of understanding› et ‹memorandum of cooperation›). Ce pourcentage important (le double, à titre de comparaison, de celui dévolu par la Convention Alpine à ce poste en 2009 et 2010) confirme l’importance pour une convention régionale relativement récente de développer des partenariats et structurer un réseau, à la fois pour faciliter la mise en œuvre de la Convention et pour faire exister la région dans un système régional plus large. Les premières années de la Convention, ce poste a pu ainsi représenter près de 35% des dépenses budgétaires totales (en 2008 par exemple). 10% du budget est également prévu pour l’organisation de conférences et de réunions et 5% du budget couvre les frais de transport.

Au final, si l’on inclut les conférences organisées dans le cadre du fonctionnement de la Convention qui sont également des possibilités de rencontres et de tisser des liens pour le secrétariat, c’est près de 35% du budget 2012-2014 qui est consacré à des activités pouvant être assimilées en tout ou en partie à des activités de mise en réseau.

Il est difficile de représenter ce que cela signifie en termes d’activités quotidiennes car l’agenda du secrétaire général se planifie généralement de semaine en semaine, voire de jour en jour, mais plus rarement de mois

en mois. Il m’a donc été difficile de quantifier cette activité, même lors de mes quatre mois d’observation. En prenant comme indicateur les conférences et réunions qui ont soit été organisées par le secrétariat, soit dans lesquelles il a été invité où dans lesquelles il est intervenu, on peut cependant obtenir quelques informations utiles sur l’importance de ces activités de réseautage. J’ai ainsi pu obtenir le rapport d’activité 2009 du bureau de Vienne destiné au PNUE-BRE¹²⁹ qui révèle quelques informations intéressantes. En 2009, selon mes calculs, le secrétariat rapporte avoir participé à vingt-huit conférences, séminaires ou réunions, soit plus de deux par mois. Huit étaient organisées dans le cadre du fonctionnement institutionnel de la Convention (réunions des groupes de travail, du comité de mise en œuvre ou du réseau d’espaces protégés par exemple). L’année 2009 n’était pourtant pas censée être une année chargée puisque se situant juste après la deuxième Conférence des Parties et deux années avant la suivante (les années précédant les Conférences des Parties sont généralement chargées en réunions).

Les vingt réunions et conférences restantes se sont donc déroulées hors du cadre de fonctionnement de la Convention, soulignant l’importance de ce travail de réseautage pour le bureau de Vienne. Elles se répartissent entre des activités du bureau de Vienne autour de la montagne (Conférences autour des problématiques montagne, réunions autour de la diffusion du modèle Carpates vers le Caucase ou les Balkans), des mandats spécifiques au PNUE (Journée environnementale de l’environnement), des réunions à Bruxelles sur des thématiques variées, mais en lien avec la montagne ou les Carpates (Parlement et Commission Européenne), ainsi que des réunions en relation avec des partenariats du secrétariat avec d’autres institu tions (Convention sur la diversité biologique, Convention de Ramsar, Convention Alpine).

La courbe totale des conférences et réunions ne semble pas près de faiblir. A titre d’exemple, rien que pour l’année 2013, année de prépara-tion avant la quatrième Conférence des Parties, le nombre de réunions programmées en lien direct avec les organes de la Convention s’élève à dix-huit (douze pour l’année 2012), en grande partie en raison du

129 UNEP Vienna – Interim Secretariat of the Carpathian Convention, Activities 2009, rapport obtenu lors de mon stage d’observation.

développement des groupes de travail et de la rédaction de nouveaux protocoles. Malheureusement, il ne m’a pas été possible d’obtenir une quantification du nombre de conférences et réunions hors du cadre de fonctionnement de la Convention, ce qui m’aurait permis d’évaluer si le nombre important constaté en 2009 était particulier ou reflète une activité régulière du bureau de Vienne hors du cadre de la Convention.

Les données pour ces activités ne sont pas indiquées sur le site de la Convention mais figurent dans les rapports d’activités du bureau, que je n’ai malheureusement pas pu obtenir sur l’intranet du secrétariat.

Ces activités de réseautage du bureau de Vienne, on le voit, sont importantes et prennent différentes formes, reflétant le double mandat institutionnel et thématique de ce bureau (secrétariat par intérim de la Convention et bureau thématique du PNUE pour la montagne). Les partenaires impliqués dans ce réseau des Carpates ont ainsi des profils mais aussi des statuts variés. Il s’agit autant d’organisations internationales que d’institutions scientifiques ou techniques, des conventions internationales, des réseaux de parcs nationaux, des institutions politiques nationales ou régionales ou des organisations non gouvernementales.

Pour chaque institution les liens que tisse le secrétariat peuvent prendre différentes formes. Ils peuvent être formalisés (dans le cadre d’accords de coopération) ou rester informels; l’objet de la relation peut également varier: politique, scientifique, technique ou financier, sans qu’aucun de ces types n’en exclue un autre. Ainsi, la relation avec les institutions européennes peut à la fois être d’ordre politique lorsqu’il s’agit de développer une stratégie macro-régionale ou de renforcer les relations entre l’Union et la Convention ou d’ordre financier lorsqu’il s’agit de développer des projets dans le cadre des appels à projets de la Commission.

La relation peut également être d’ordre financier et politique avec la même institution, lorsque le secrétariat par intérim fait pression au niveau de la Commission pour le développement d’un Espace Carpatique dans les prochains programmes de financement territorial européen. De même, l’Association Européenne des Élus de Montagne (AEM) peut être à la fois un partenaire technique et politique du secrétariat, lorsqu’il soutient le lobbying du secrétariat pour une stratégie macro-régionale des Carpates et lorsqu’une de ses consultantes rédige en partie un plan d’action pour la région sur mandat du secrétariat. Finalement, le réseau que construit

le secrétariat peut être de nature interne (entre des partenaires dans le cadre du fonctionnement de la Convention, lors de projets, de groupes de travail ou avec les gouvernements) ou externe, tourné vers l’extérieur (entre la Convention et des institutions extérieures à celle-ci, comme la Convention Alpine par exemple).

Mes observations n’ont pas pu montrer que ces activités de réseautage s’effectuent selon une stratégie prédéfinie par le bureau; au contraire elles semblent s’établir en fonction de l’évolution des différents partenaires et l’apparition de nouvelles opportunités¹³⁰. Plusieurs priorités peuvent cependant être dégagées du travail de réseautage du bureau de Vienne depuis la mise en place de la Convention, qui seront illustrées au fil de ce chapitre¹³¹: le maintien du réseau constitutif de la région; le développement des relations avec l’Union Européenne qui exerce un rôle et une influence de plus en plus grands sur la Convention; la structuration d’un réseau scientifique régional et transnational¹³²; le développement des liens avec les collectivités régionales.

Le maintien du réseau constitutif de la Convention

Le réseau constitutif de la Convention des Carpates, correspond au réseau d’acteurs impliqués dès l’origine, plus ou moins activement dans la mise en place du traité et son développement. Ces acteurs ont été identifiés au fil de ce chapitre et du chapitre précédent, il me semble cependant utile de les rappeler brièvement ici afin de présenter ensemble tous les acteurs de ce processus qui reviendront de manière régulière au fil des chapitres suivants.

Les sept États des Carpates: Dans l’ordre alphabétique, la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque, la Roumanie, la Serbie, la Slovaquie et l’Ukraine. Ce sont les États signataires du traité, représentés par leurs Ministères respectifs en charge de l’environnement. L’Ukraine et la

130 Les chapitres sur les stratégies macro-régionales (7) et sur le développement de réseaux scientifiques (8) montrent bien cet aspect opportuniste du développement des activités de réseautage.

131 Ces cinq priorités ont été identifiées à partir de mes observations du fonctionne-ment du bureau de Vienne, ainsi que des entretiens menés avec ses membres.

132 Détaillé au chapitre 8.

Roumanie ont joué un rôle particulièrement décisif dans le processus de négociation.

Le Bureau régional pour l’Europe du PNUE (PNUE-BRE): Le rôle de l’organisation internationale a déjà maintes fois été mis en avant dans cet ouvrage. Il a été une des institutions motrices du processus qu’il continue largement de piloter depuis le bureau de Vienne.

Le Bureau de programme Danube-Carpates du WWF (WWF-DCPO): Basé à Vienne, WWF-DCPO reste encore un acteur clé de la région et a progressivement reconstitué un important réseau de partenaires depuis la démission des membres du bureau en 2002. Il collabore régulièrement avec le secrétariat, dans le cadre de projets ou de groupes de travail sur les thématiques liées à la biodiversité ou la foresterie principalement.

La Convention Alpine (CA): Le premier traité international de niveau régional autour d’une chaîne de montagne est considéré comme la ‹grande sœur› de la Convention des Carpates qui s’en est largement inspirée lors des négociations. Un mémorandum de coopération entre les deux conventions a par ailleurs été signé après la ratification de la Convention des Carpates en 2006.

Académie Européenne de Bolzano (EURAC): La coopération entre EURAC et le secrétariat est certainement une des plus abouties et la plus institutionnalisée avec l’ouverture d’un bureau technique EURAC au sein du bureau de Vienne en 2009 spécialisé dans le montage de projets¹³³. Soutenu par le Ministère italien de l’environnement et du territoire, l’institut de recherche a très tôt utilisé son expérience dans le contexte alpin et les compétences qu’il a pu y développer au service des Carpates.

Ministère italien de l’environnement et du territoire: Le Ministère italien a depuis le début soutenu logistiquement et financièrement le processus des Carpates. En 2002, c’est sous sa présidence qu’est signé le partenariat avec les Alpes et c’est encore lui qui a permis l’organisation des réunions préparatoires à Bolzano. Il a également financé un projet à hauteur de 400’000€, entre 2004 et 2008 afin de favoriser la mise en œuvre de la Convention (Support to the Implementation of the Carpathian Convention), qui a donné lieu à un certain nombre de publications développé par EURAC et le REC.

133 Voir chapitre 6.

Le gouvernement autrichien: Le Ministère autrichien en charge de l’environnement a également soutenu les négociations pour la Convention des Carpates et a organisé une des réunions préparatoires. Depuis 2004, le secrétariat par intérim est basé à Vienne et dispose d’un soutien logistique du gouvernement autrichien.

Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe (REC): L’organisation a été créée à la chute du mur afin d’assister les pays d’Europe centrale et de l’est dans leur transition au niveau environnemental. Ses objectifs ont évolué dans les années 2000 avec l’expansion de l’Union Euro péenne à l’Est, vers la transposition de l’acquis communautaire euro-péen au niveau environnemental des pays en voie d’accession. Le REC a soutenu le processus des Carpates entre 2002 et 2008 notamment dans le cadre du projet soutenu par le Ministère Italien. Il a notamment publié en collaboration avec EURAC le «Handbook on the Implementation of the Carpathian Convention», en anglais et dans les langues nationales de la Convention, ainsi que «A Heightened Perspective: Regional Assessment of the Policy, Legislative and Institutional Frameworks Implementing the Carpathian Convention» en 2007.

Daphne Institute of Applied Ecology: L’institut de recherché a été fondé en 1993 à Bratislava en Slovaquie. Il est rapidement passé d’un ins-titut centré sur la recherche en écologie appliquée à une organisation de conservation de la nature au sens large. L’institut Daphne, notamment par son directeur, a participé aux premiers travaux sur les Carpates dans le cadre de l’initiative écorégionale des Carpates (CEI) pilotée par le WWF au début des années 2000 et dont le secrétariat est désormais hébergé à l’institut Daphne. Un protocole d’entente (Memorandum of Understand-ing) a par ailleurs été signé par le directeur de l’institut au nom du CERI (le nouveau nom du CEI depuis son déménagement) avec le secrétariat par intérim à la suite de l’entrée en vigueur de la Convention. L’institut a en partie réalisé les premières cartes de la publication «The Status of the Carpathians» du WWF en 2001. L’institut a également participé aux premières réunions préparatoires de la Convention et continue à travailler avec le secrétariat au sein de projets spécifiques.

Institutions/ Interne/ Localisation Type Relation Relation

Relations Externe Institutions Formelle/ Pol./Scient./Fin

Informelle

États Interne Sept Pays Ministères Formelle Politique et Financière Carpates signataires (Traité)

PNUE BRE Externe Genève OI¹³⁴ Formelle Politique et Technique (COP) (GRID)

WWF-DCPO Externe Vienne ONGT¹³⁵ Informelle Politique et Scientifique (Projets)

Convention Externe Innsbruck Secrétariat Formelle Politique

Alpine (MoU¹³⁶)

EURAC Externe Bolzano Institut de Formelle Technique recherche (MoU)

Italie Externe Rome Ministère Formelle Politique et Financière Autriche Externe Vienne Ministère Formelle Politique et Financière REC Interne Hongrie ONGT Informelle Scientifique et technique

(Projets)

Daphné Interne Bratislava Institut de Informelle Scientifique et technique recherche (Projets)

Tableau 2: Réseau Constitutif de la Convention des Carpates – relations avec le SICC.

Un réseau au profil plutôt international et externe à la région

Le profil de ce réseau constitutif est particulier (tableau 2) et contraste avec celui de la Convention Alpine (voir Del Biaggio, 2013), qui comprenait des États plus forts et un réseau d’institutions régionales et locales plus dense. Dans le cas des Carpates, il s’agit d’un réseau d’institutions très internationalisé et basé principalement à l’extérieur de la région elle-même. Ainsi à l’exception des États signataires de la Convention, seul le REC, qui est tout de même une organisation transnationale fondée par des acteurs externes, et Daphne dont le rôle a été mineur, sont basés dans le

134 OI = Organisation Internationale.

135 ONGT = Organisation Non-Gouvernementale Transnationale.

136 MoU = Memorandum of Understanding.

cadre spatial de la région de projet. La majorité des acteurs ayant participé à la mise en place de la Convention est extérieure à la région de projet elle-même et provient très largement de pays alpins (Italie, Autriche et

cadre spatial de la région de projet. La majorité des acteurs ayant participé à la mise en place de la Convention est extérieure à la région de projet elle-même et provient très largement de pays alpins (Italie, Autriche et