Premières mobilisations environnementales transnationales

Lorsque le WWF ouvre son bureau de programme Danube-Carpates en 1998 pour y lancer une année plus tard la «Carpathian Ecoregion Initia-tive» (CEI) qui initiera le premier processus de coopération environnemen-tale prenant comme objet la chaîne de montagne, de nombreuses initiatives environnementales transfrontalières existent déjà dans la région. Si l’an née 1998 marque un tournant dans ce processus d’éco-régionalisation, l’idée d’une coopération transnationale existait depuis plusieurs années. Je pro-pose de revenir sur ces premières initiatives qui ont posé les premiers jalons de la construction des Carpates comme région de projet environnemen tal³⁵.

A la suite de la chute du mur de Berlin en 1989 et celle progressive des régimes communistes, le développement de la coopération environne-mentale transfrontalière va en effet s’accélérer en Europe de l’est et les Car-pates vont progressivement devenir l’objet de politiques environne mentales coordonnées. La transition vers la démocratie au début des années 1990, va permettre à de nombreux mouvements environnementaux locaux de se constituer officiellement en association et de participer à l’élaboration des politiques publiques environnementales. L’ouverture des frontières nationales va également favoriser l’arrivée de nombreuses organisations transnationales environnementales gouvernementales et non gouverne-mentales, telles que l’UICN et le WWF qui vont encourager les initia-tives de coopération transnationale (Carmin et Hicks, 2002; Carmin et VanDeveer, 2004; Carmin et Fagan, 2010; Turnock, 2001). Par ailleurs, de nouvelles institutions politiques de visée régionale et de nouveaux méca-nismes de financement européens régionaux et internationaux vont être progressivement mis en place pour soutenir la transition économique et environnementale des ex pays communistes.

35 Il ne s’agit pas de constituer une liste exhaustive des initiatives environnementales ayant un lien de près ou de loin avec les Carpates. Il s’agit d’une sélection des initiatives environnementales ayant une visée transnationale ou tout du moins transfronta-lière ayant émergé pendant la période 1989-2001 en lien avec le processus d’éco-régionalisation des Carpates. Ces différentes initiatives sont notamment résumées dans la chronologie sélective de la coopération pan-Carpates présentée en annexe.

Initiatives européennes

En 1989 est ainsi créé la «Central European Initiative», un forum de co-opération intergouvernemental des pays de l’Europe de l’est et du centre.

Il a été créé sous l’impulsion des gouvernements autrichien, hongrois, italien et de l’ex-Yougoslavie³⁶ et comprend dix-huit membres en 2013.

Son but est à l’origine de favoriser l’intégration européenne de ces pays en encourageant les initiatives de coopération régionales et en développant des projets. Un fond de coopération alimenté par les pays membres et l’Union Européenne a été spécifiquement créé dans ce but. A la suite de la signature de la Convention des Carpates en 2003 et de son entrée en vigueur en 2006, l’initiative a défini comme une des priorités de son plan d’action 2007-2009 la coopération dans les régions de montagne et a apporté un appui financier au développement de la Convention, avec laquelle un protocole d’accord a été signé en 2006³⁷.

La plus importante cependant de ces institutions politiques, pour le processus d’éco-régionalisation des Carpates, est certainement le proces-sus «Environment for Europe» (EfE) lancé en 1991 par les Ministres euro-péens en charge de l’environnement au château Dobris, proche de Prague en République Tchèque actuelle (Tchécoslovaquie à cette période). Le pro-cessus EfE est un partenariat des Etats membres à la Commission éco-nomique des Nations Unies pour l’Europe (CEE), des institutions euro-péennes, d’organisations internationales et d’organisations non gouverne-mentales spécifiquement dédiées aux questions environnegouverne-mentales³⁸. Les projets du processus EfE ont été dans un premier temps soutenus finan-cièrement par le programme d’aide communautaire aux pays d’Europe centrale et orientale (Phare), qui constituait alors le principal instrument financier de la stratégie de préadhésion pour les pays d’Europe centrale candidats à l’adhésion à l’Union européenne, et mis en œuvre au travers de la mise en place du «Regional Environment Center for Central and Eastern Europe» (REC) en Hongrie pour promouvoir la coopération envi-ronnementale dans la région.

36 <http://www.cei.int/>, consulté le 19 août 2013.

37 Voir chapitre suivant.

38 <http://www.unece.org/env/efe/welcome.html>, consulté le 8 avril 2014.

A la suite de la signature de la Convention des Carpates en 2003, c’est avec le REC et le Ministère italien de l’environnement et du territoire, puis dès 2004 avec EURAC, que le bureau de Vienne du PNUE signera un accord pour soutenir la mise en place de la Convention dans le cadre d’un partenariat Alpes-Carpates. Le projet terminé en 2008 donnera lieu à trois publications destinées aux gouvernements de la région: un rapport sur les délimitations possibles de l’étendue spatiale de la Convention, un guide de mise en œuvre revenant sur les différents articles du traité et une évaluation comparative des situations législatives et administratives dans les différents pays en lien avec l’application du traité.

Le processus EfE établit également un cadre de discussion et de coo-pération internationale pour la protection de l’environnement qui réunit les Ministres de l’environnement de manière régulière. Il constitue ainsi un événement important dans l’agenda, un jalon, pour toutes les initia-tives de coopération environnementales transnationales dans la région.

Entre 1991, date de la première conférence à Dobris et 2003, date de la signature de la Convention, cinq conférences EfE se sont succédé, soit en moyenne une tous les deux voire trois ans.

Ainsi, en 1993 un plan d’action environnemental pour l’Europe Cen-trale et de l’Est a été mis en place lors de la deuxième conférence du pro-cessus à Lucerne en Suisse. En 1995, lors de la troisième conférence à Sofia une stratégie européenne pour la diversité biologique et paysagère sou-mise par le Conseil de l’Europe a été adoptée comme cadre de référence pour la préservation de la diversité biologique et paysagère³⁹ et pour la mise en œuvre de la Convention sur la diversité biologique adoptée en 1992 au premier sommet de la terre à Rio. Un des principaux objectifs de la stratégie est l’établissement d’un réseau écologique paneuropéen dans les dix ans, en partie basé sur des initiatives existantes telles que les ré-seaux d’espaces protégés «EMERALD» établis en 1989 dans le cadre de la Convention de Berne relative à la conservation sauvage et du milieu natu-rel de l’Europe de 1979 et «Natura 2000» établi en 1992 par la directive

39 Déclaration des Ministres de l’environnement de pays de la région de la Commis-sion économique des Nations Unies (CEE), Un environnement pour l’Europe, Sofia, 25 octobre 1995. Disponible sur internet: <http://www.unece.org/fileadmin/DAM/

env/efe/history%20of%20EfE/SofiaF.pdf> et consulté le 8 avril 2014.

habitats du Conseil de l’Europe et la stratégie des parcs pour la vie de l’UICN développée pour l’Europe en 1994, qui identifie spécifiquement l’Europe Centrale et de l’Est comme priorité d’action.

Pour la quatrième conférence organisée en juin 1998 à Aarhus au Da-nemark, la Déclaration de Cracovie soutenant le besoin d’une coopération régionale autour des montagnes des Carpates a été formellement envoyée à tous les Etats membres du processus. La déclaration de Cracovie formu-lée par le Centre Européen pour la Conservation de la Nature, en coopéra-tion avec l’UICN et l’institut polonais de Conservacoopéra-tion de la Nature, lors de la conférence internationale «The Green Backbone of Central and Eas-tern Europe» en février 1998, souligne «les opportunités historiques qui existent en Europe centrale et de l’est pour protéger le patrimoine naturel restant» (Nowicki, 1998, p. 258) et appelle à la mise en œuvre d’un réseau écologique paneuropéen dans la région. La conférence de Cracovie iden-tifie explicitement les régions du bassin du Danube et des montagnes des Carpates comme possible terrain de coopération (Nowicki, 1998, p. 260).

Enfin, la cinquième conférence du processus EfE organisée à Kiev en mai 2003 constituera une échéance importante lors des négociations vers une Convention des Carpates qui sera finalement signée lors de la conférence.

Initiatives nationales et régionales

En parallèle à ce processus intergouvernemental, de nombreuses initia-tives visant à développer la coopération environnementale transnationale autour des montagnes des Carpates sont lancées au niveau national et régional. En 1990 déjà, «Ecological Bricks for Our Common House in Eu-rope» un partenariat de près de 40 organisations non gouvernementales locales et régionales soutenues par WWF Autriche attire l’attention sur 23 aires territoriales, dont une partie se situent sur le massif montagneux, en vue de développer des projets de coopération environnementales transfrontalière sur l’ancien rideau de fer. On peut considérer ce projet comme l’origine de l’initiative «the Green Belt Initiative» lancée en 2002 par l’agence fédérale allemande de conservation de la nature, l’ONG les Amis de la Terre, en partenariat avec l’UICN. Une année plus tard, la pre-mière réserve de biosphère tripartite dans l’Est des montagnes des Car-pates entre la Slovaquie, la Pologne et l’Ukraine en 1991 voit le jour avec le

financement du Fond pour l’Environnement Mondial (UNESCO, 2003).

La réserve de biosphère des Carpates de l’Est sera par la suite sélectionnée comme projet pilote de la «Carpathian Ecoregion Initiative» (CEI) lancée par le WWF en 1999 (UNESCO, 2003, p. 36). Plusieurs autres réserves de biosphère transfrontalières seront également mises en place au début des années nonante⁴⁰.

En 1991 également, voit le jour une des premières organisations non gouvernementales qui s’intéresse aux Carpates et dépasse le cadre local.

L’ACANAP «Association of Carpathian National Parks and Protected Areas» fondée par un scientifique slovaque, ancien directeur du parc national des Tatras (Niewiadomski, 2010). Le but de l’association tel que défini dans ses statuts est de rassembler les administrations des parcs na-tionaux, des réserves naturelles et des aires protégées intéressées «à déve-lopper sur les principes de l’intérêt commun la protection de la nature des montagnes des Carpates» (cité par Niewiadomski, 2010, p. 18). Il s’agit de la première tentative d’établir un réseau institutionnel de coopération entre espaces protégés dans les Carpates, douze ans avant la constitution du Réseau d’Espaces Protégés des Carpates⁴¹ dans le cadre de la Conven-tion des Carpates en 2003. Un des objectifs principaux poursuivi par ACANAP était de promouvoir l’échange d’information et la communi-cation autour de la protection de la nature dans les Carpates. L’associa-tion a organisé plusieurs conférences, mis en place un bulletin d’infor-mation, «Carpathi», et publié la première étude sur les espaces protégés prenant comme objet la chaine de montagne dans son ensemble en 1999⁴² (Niewiadomski, 2010, p. 18). Si ACANAP est reconnu par certains acteurs comme une des «grassroots initiative⁴³» de la coopération régionale envi-ronnementale autour du massif des Carpates, l’initiative s’est cependant arrêtée prématurément à la fin des années 1990 faute de financements.

40 Les réserves de biosphère de Kronose/Karkonosze en 1992 entre la République tchèque et la Pologne et celle des Tatras en 1993 entre la Pologne et la Slovaquie notamment. Le plus ancien espace protégé transfrontalier dans la région date ce-pendant de 1932 déjà, à la frontière polonaise et slovaque (Turnock, 2002).

41 Carpathian Network of Protected Areas (CNPA).

42 Voloscuk, I., (ed.) (1999), National Parks and Biosphere Reserves in Carpathians: The Last Nature Paradises. ACANAP. Tatranska Lomnica.

43 GRID 7, Décembre 2013.

Une des explications selon Zbigniew Niewiadomski (2010) est à chercher d’une part, du côté du statut légal d’ACANAP comme organisation non gouvernementale qui aurait empêché tout financement gouvernemental et, d’autre part, de l’absence de financement européen de type Interreg disponible à cette période.

A la suite de ces initiatives pionnières, les initiatives de coopération environnementale transnationale dans la région des Carpates vont se mul-tiplier dans les années nonante. En 1993, c’est la création de l’eurorégion des Carpates, sur le modèle des eurorégions européennes de l’Ouest⁴⁴. L’eurorégion des Carpates regroupe des autorités locales de Hongrie, de Pologne, de Roumanie, de Slovaquie et d’Ukraine, soit cinq des sept si-gnataires de la Convention des Carpates, en vue de favoriser la coopéra-tion transfrontalière entre les différentes localités, également sur le plan environnemental. L’impact de l’Eurorégion est semble-t-il resté limité (UNESCO, 2003). Toutefois, dans les années 2010 et avec le développe-ment de la Convention des Carpates, l’eurorégion des Carpates semble avoir trouvé un second souffle autour d’un engagement au côté de la Convention en faveur d’une stratégie macro-régionale pour les Carpates et de la création d’un programme de coopération territoriale spécifique aux Carpates dans le programme de financement territorial européen à l’horizon 2020⁴⁵.

44 «Les eurorégions peuvent être considérées comme des entités territoriales trans-frontalières dont l’objectif est de créer un espace intégré à travers des politiques spé-cifiques d’aménagement du territoire dans divers secteurs: économie locale, réseaux sociaux, activités culturelles, institutions scolaires, réseaux de transport, protection et conservation environnementale» (Tabarly, 2007). Le conseil de l’Europe a donné sa validité juridique européenne aux eurorégions en 1980. La structure des euro-régions varie selon leur fonctionnement et leur structure juridique. Selon la clas-sification proposée par Perkmann et Sum (2002), l’eurorégion des Carpates a une intensité de coopération plutôt faible sur une aire géographique large et doit être ainsi plutôt considérée comme une communauté de travail, c’est-à-dire plus proche des forums de partage d’expériences, avec des projets concrets limités. L’eurorégion des Carpates n’a pas eu de personnalité juridique formelle jusque dans les années 2000 (l’eurorégion a été formellement établie en Pologne en 2001, en Ukraine en 2007 et en Slovaquie en 2009, les parties roumaines et hongroises n’avaient toutefois pas encore de personnalité juridique en 2013).

45 The Carpathian Euroregion Development Strategy “Carpathian Horizon 2020”, Working Document, January 2013.

Le développement des organisations environnementales non gouvernementales

En 1995, l’Initiative pour la Protection des Grands Mammifères en Eu-rope⁴⁶ initiée par le WWF et soutenue financièrement par le WWF Pays-Bas et WWF international met en place un réseau ouvert d’organisations non gouvernementales, d’institutions nationales et d’experts en faveur de la conservation de la population de cinq espèces emblématiques et de leurs habitats⁴⁷. C’est au travers de cette initiative que WWF s’est pro-gressivement intéressé aux Carpates et a établi son programme pour le Danube-Carpates en 1999 (Turnock, 2001). Les Carpates ont en effet été rapidement identifiées, au même titre que les Alpes, comme une région clé pour la conservation des grands mammifères⁴⁸. A la suite d’un projet pilote dans la partie roumaine des Carpates («The Carpathian Large Car-nivore Project»), une évaluation de la situation des espèces importantes a été préparée par le WWF pour les Carpates en 1999 dans le cadre de la

«Carpathian Ecoregion Initiative».

De nouvelles organisations environnementales non gouvernemen-tales de visée régionale voient également le jour à cette période, soute-nues en partie par le partenariat environnemental pour l’Europe Centrale (EPCE)⁴⁹, un consortium fondé en 1991 par cinq fondations hongroise, polonaise, slovaque, tchèque et, depuis 2000, roumaine. Le consortium a pour objectif de soutenir le développement d’une société civile active dans la région en participant au financement d’organisations environnemen-tales non gouvernemenenvironnemen-tales, ainsi que des projets de conservation com-munautaires. Il s’agit d’une des principales sources de financement pour des petits projets de coopération environnementale en Europe Centrale

46 Large Carnivore Initiative (LCIE): <http://www.lcie.org/Home.aspx>, consulté le 8 avril 2014. L’initiative fait désormais partie de la commission pour la survie des espèces de l’UICN.

47 L’ours brun européen, le lynx d’Eurasie, le lynx ibérique, le loup et le glouton.

48 Conseil de l’Europe, 2001, Convention on the conservation of European wildlife and natural habitats, Presentation of the Large Carnivore Initiative for Europe (LCIE), dis-ponible en ligne: <http://www1.nina.no/lcie_new/pdf/634991397629909269_COE%

20LCIE%20presentation%202001.pdf>, consulté le 8 avril 2014.

49 Environmental Partnership for Central Europe (EPCE).

entre 1991 et 2002, soutenant près de 2’100 projets à hauteur de 10 mil-lions de dollars (Samec, 2002, p. 22). En 1997, EPCE a ainsi soutenu la déclaration de Cracovie et la constitution de «Carpathian Bridge», une fédération d’ONG entre l’Ukraine, la Slovaquie et la Pologne centrée sur la conservation de la biodiversité dans les Carpates.

L’année suivante, en 1998, la «Carpathian Heritage Society», une initiative polonaise soutenant la protection et la reconstruction du patri-moine naturel et culturel des montagnes des Carpates, voit également le jour (Niewiadomski, 2010). Enfin, en 1997 «Carpathian Unite» une dé-claration collective de parlementaires hongrois, polonais, roumains, slo-vaques et ukrainiens réunis à Varsovie appellent pour la première fois à une coopération pour la protection et le développement durable à l’échelle géographique des Carpates.

La reconnaissance des enjeux spécifiques des régions de montagne au niveau mondial

Le processus d’éco-régionalisation des Carpates s’enracine également dans la reconnaissance des enjeux spécifiques des régions de montagne au niveau mondial et régional, ainsi que dans le développement des pre-mières initiatives transnationales.

Après des décennies de discussion et de lobbying soutenu principa-lement par la Commission Internationale pour la Protection des Alpes (CIPRA) fondée dès 1952, la Convention internationale pour la protection des Alpes, communément appelée Convention Alpine (CA), est signé en novembre 1991 à Salzbourg par l’Allemagne, l’Autriche, la France, l’Italie, le Liechtenstein et l’Union Européenne, rejoints par la Slovénie en 1993 et Monaco en 1994. Il s’agit du premier traité international pour la protec-tion coordonnée d’un massif de montagne. La CA a ensuite été largement promue comme modèle en Europe et dans le monde (Debarbieux et Ru-daz, 2010). La rédaction de la Convention des Carpates a été ainsi directe-ment inspirée par le modèle alpin et d’autres projets régionaux similaires ont été lancés dans les Balkans ou au Caucase. La Convention Alpine a par ailleurs soutenu le processus des Carpates en organisant le partena-riat Alpes-Carpates pendant la Présidence italienne à la CA en 2002 et en

organisant une réunion de partage d’expérience entre experts des Alpes et des Carpates à Bolzano en juin 2002⁵⁰.

Une année après la signature de la CA, à la conférence des Nations Unies pour l’environnement et le développement en 1992 à Rio («Conférence de Rio»), les représentants des gouvernements, des organisations internatio-nales gouvernementales et non gouvernementales ont adopté l’Agenda 21, un plan d’action mondial en faveur du développement durable. Le cha-pitre 13 de l’Agenda 21 «Gestion des écosystèmes fragiles: mise en valeur durable des montagnes» est exclusivement centré sur les problématiques liées aux régions de montagne et montre pour la première fois une recon-naissance mondiale des besoins et spécificités des régions de montagne dans un document intergouvernemental. Ce chapitre marque également un changement important dans la manière de percevoir et concevoir les politiques de montagne, des approches sectorielles vers des approches inté-grées de développement durable (Debarbieux et Price, 2008; Rudaz, 2011).

A la suite de la conférence, des consultations intergouvernementales sur les politiques de développement durable en régions de montagne ont été organisées sur chaque continent. Les résultats de ces consultations ont été présentés à l’Assemblée des Nations-Unies lors d’une session spécifique sur la mise en œuvre des décisions de Rio en 1997. Le rapport européen⁵¹ a été en partie écrit par l’Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN) qui a également joué un rôle important dans la rédaction de la Convention Alpine en 1991. Le rapport soutient le développement d’une coopération internationale vers le développement durable en zone de montagne mentionnant explicitement les montagnes des Carpates comme terrain possible d’action. En 1995, plusieurs organisations non gouverne-mentales soutenues par l’administration fédérale de la co opération en Suisse et un petit groupe d’experts scientifiques (Debarbieux et Price, 2008) créent le Forum International sur la Montagne à Lima au Pérou.

Le Forum rassemble des organisations et des experts qui partagent un intérêt commun pour le développement durable en région de montagne.

Le Forum rassemble des organisations et des experts qui partagent un intérêt commun pour le développement durable en région de montagne.