Sécurité financière pour l’enfance et système d’aide au recouvrement et

3.4.3.1 Situation visée

Tous les enfants dont les parents sont séparés peuvent compter sur le système de sécurité financière pour l’enfance, sous la forme d’une contribution minimale d’entretien et d’une contribution de garde.

La sécurité financière pour l’enfance couvre les répercussions matérielles d’une séparation ou d’un divorce, que les parents soient aptes à payer ou non et qu’ils remplissent leurs obligations d’entretien ou non. Le premier volet de la sécurité financière pour l’enfance prend la forme d’une CONTRIBUTION D’ENTRETIEN MINIMALE POUR L’ENFANT ; le montant est défini en fonction des besoins financiers fonda-mentaux de l’enfant (y compris sa part de loyer). La rente d’orphelin simple de l’AVS sert de grandeur de référence.

Le deuxième volet de la sécurité financière pour l’enfance prend la forme d’une CONTRIBUTION DE GARDE et compense pour moitié la possibilité réduite qu’ont les parents d’effectuer un travail lucratif en raison de responsabilités de care et/ou les frais d’accueil extrafamilial. Cette contribution de garde tient compte du fait que les personnes qui assument des responsabilités de care ont des coûts d’acquisition du revenu supérieurs, qu’elles subissent des pertes de gain et que leur carrière profes-sionnelle s’en trouve freinée. Si des parents séparés se partagent effectivement de manière égale le travail de garde des enfants, en particulier durant les périodes de la semaine qui sont cruciales du point de vue de compatibilité entre travail et famille, leurs parts de travail de care figurent dans les calculs sous la forme de prestations en nature et les parents ne se doivent pas de contribution de garde réciproquement⁴⁹

Si le parent tenu de payer est incapable de verser une partie ou la totalité la contribution minimale d’entretien pour l’enfant définie par la loi ainsi que la contribution de garde qui est à sa charge, l’État couvre la part manquante via l’aide au recouvrement et l’avance de pensions alimentaires ; l’État as-sure ainsi la sécurité financière pour l’enfance de chaque enfant

.

50

Les pensions alimentaires sont calculées de manière à ce que le parent tenu de les payer conserve le minimum vital. Cette précaution permet d’éviter d’entrer dans l’engrenage de l’endettement, qui peut mener à une dépendance de l’aide sociale pendant de nombreuses années. Le coût supplémentaire de cette mesure correspond dans une large mesure aux coûts de l’aide sociale versée autrefois aux familles monoparentales. Dans le système prévu, l’aide sociale n’est activée que si les parents sont incapables de couvrir leur minimum vital par leurs propres moyens.

. La même règle vaut pour les en-fants de père inconnu. Ce droit est indépendant du lieu de domicile, ce qui facilite la mise en œuvre et assure l’harmonisation au plan national. Par ailleurs, l’avance sur contributions d’entretien couvre la sécurité financière pour l’enfance minimale, sans examen des besoins, si les pensions alimentaires dues n’ont pas été versées. Enfin, l’État dispose d’un service professionnel d’encaissement des pen-sions alimentaires.

49 L’octroi d’une contribution de garde qui viendrait s’ajouter à la contribution minimale d’entretien d’un montant égal à la rente d’orphelin maximale simple privilégierait les enfants de parents séparés par rapport aux orphelins. Cette inégalité est partielle-ment compensée par la possibilité qu’ont les orphelins aux revenus modestes de demander des prestations complépartielle-mentaires.

Le cas échéant, les orphelins perçoivent aussi une rente versée par la caisse de pension ou par une assurance-vie privée.

50 Il s’agit notamment d’envisager le cas où le parent tenu de verser une pension alimentaire est à la fois incapable de payer et refuse de participer à la garde des enfants.

Dès que tous les cantons auront introduit des prestations complémentaires pour familles, on pourra envisager d’intégrer la sécurité financière pour l’enfance dans cette prestation. Tant que des systèmes de prestations différents coexistent, les délimitations et la coordination entre les prestations complé-mentaires pour familles et l’aide au recouvrement et l’avance de pensions alicomplé-mentaires devront être conçues avec soin.

3.4.3.2 Situation de départ et état du débat

Lorsqu’un parent soumis à l’obligation de payer une contribution d’entretien n’honore pas son devoir, le parent qui a la garde de l’enfant peut DEMANDER À L’ÉTAT DE RECOUVRER LES PENSIONS ALIMENTAIRES

et, le cas échéant, de lui verser UNE AVANCE SUR PENSION ALIMENTAIRE ; à l’exception des cantons du Tessin et de Berne, cette disposition ne s’applique toutefois qu’en cas de besoin. Si le droit de l’enfant aux contributions d’entretien est inscrit dans le Code civil, la conception concrète de l’aide au recou-vrement des pensions alimentaires relève de la COMPÉTENCE DES CANTONS. De ce fait, les conditions d’obtention, le montant des contributions et leur durée varient selon les cantons et, par conséquent, une situation identique sera traitée de manière différente selon les cantons.

Dans les 24 cantons qui connaissent l’avance sur contributions d’entretien à titre de prestation dépen-dante du revenu, la limite de revenu se situe légèrement au-dessus du seuil qui donne droit à l’aide sociale ; dans quelques autres cantons, cette limite est beaucoup plus élevée. L’ÉVENTAIL DES

MONTANTS EST VASTE, tout comme les montants maximaux des contributions d’entretien à avancer, qui varient eux aussi fortement selon les cantons. Ces montants sont extrêmement faibles dans quelques cantons et ne couvrent de loin pas le coût effectif de l’entretien d’un enfant. Dans bon nombre d’autres cantons, la rente d’orphelin maximale simple sert de référence. L’avance sur contributions d’entretien

SE LIMITE EN GÉNÉRAL AUX PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS. Seuls les cantons romands et le canton de Zoug connaissent l’avance sur contributions d’entretien pour conjoint-e-s.

Dans quelques cantons, le recours à l’avance sur contributions d’entretien peut aboutir à la

PAUPÉRISATION si le parent qui a la garde des enfants augmente son revenu. Pour réagir à cette situa-tion, certains cantons ont prévu une disposition qui entraîne la suppression totale de la prestation en cas de dépassement d’un certain niveau de revenu⁵¹

Certains autres cantons connaissent le système des avances sur contributions d’entretien, mais cel-les-ci sont limitées dans le temps et prévues uniquement à titre transitoire, jusqu’à la stabilisation de la situation financière.Une famille risque donc de dépendre de l’aide sociale lorsqu’elle arrive en fin de droit. De plus, les cantons ne considèrent pas tous les frais d’accueil extrafamilial et extrascolaire comme des coûts d’acquisition du revenu dans leur calcul de l’avance sur contributions d’entretien.

Dans ce cas, le parent qui a la garde des enfants se trouve face à une incitation négative à exercer une activité lucrative et par conséquent à une incitation indirecte à assumer personnellement la totalité du travail de care.

. Si la limite inférieure n’est dépassée que de peu, le revenu disponible effectif peut être nettement inférieur au revenu incluant l’avance. Pour les bénéficiaires de prestations, il n’est souvent pas rentable d’accroître leur revenu car les franchises sur les revenus, courantes dans le contexte de l’aide sociale et dans celui des prestations complémentai-res pour familles, manquent dans bon nombre de législations cantonales ou alors elles sont extrême-ment faibles.

51 Il s’agit des cantons qui ne connaissent pas d’avance « partielle ».

Les différences entre les cantons se manifestent également au niveau de l’âge maximal qui donne droit à une avance sur contributions d’entretien : alors que certains d’entre eux fixent l’âge limite à 18 ans révolus, respectivement à la fin de la première formation, d’autres vont jusqu’à 20 ou 25 ans dans tous les cas⁵²

LA RÉPARTITION INÉGALE DU DÉFICIT EN CAS DE DIVORCE et la faiblesse voire l’absence de pension ali-mentaire qui en découle (cf. 3.1.2) ne sont pas sans effet sur le système d’avance sur contributions d’entretien. Ces avances ne peuvent en effet être versées que si elles sont inscrites dans le jugement du divorce ou dans la convention de séparation, même si les montants convenus sont largement infé-rieurs aux montants maximaux avancés par les cantons. Il arrive donc fréquemment que LES BESOINS DES ENFANTS NE PUISSENT PAS ÊTRE COUVERTS PAR L’AVANCE SUR CONTRIBUTIONS D’ENTRETIEN

. En général, pour des raisons juridiques, l’enfant doit demander lui-même l’avance sur contributions d’entretien une fois qu’il/elle a atteint la majorité. Dans la pratique, cette disposition a pour effet que certains enfants, ne voulant pas intenter une action en justice contre un parent, renon-cent à faire valoir leur droit. D’autres, ayant terminé une première formation, perdent le droit d’obtenir une avance parce qu’ils ont dépassé la limite d’âge fixée par le canton. Par conséquent, faute de pou-voir compter sur une bourse leur assurant un minimum vital, certain-e-s écourteront leur formation ou choisiront une formation peu coûteuse, courte et à niveau de qualification faible.

53

Plusieurs interventions parlementaires actuellement en cours au niveau fédéral demandent une nou-velle réglementation des modalités actuelles d’aide au recouvrement et d’avance de pensions alimen-taires, respectivement une harmonisation :

. Dans ces cas, la seule solution pour les familles monoparentales touchées consiste à recourir à l’AIDE SOCIALE. Quant au parent qui a la charge principale des enfants, la loi lui réserve un droit à l’aide au recouvrement des contributions d’entretien qui lui sont dues, quel que soit le niveau de ses revenus.

Selon les cantons, un service professionnel ou une autorité de milice est chargé de recouvrer les contributions d’entretien dues. Le NIVEAU QUANTITATIF ET QUALITATIF DES PRESTATIONS EN RAPPORT AVEC L’AIDE AU RECOUVREMENT varie donc considérablement selon les cantons, comme le montre le rapport intitulé « Harmonisation de l’avance sur contributions d’entretien et de l’aide au recouvre-ment » (2011, 22). En d’autres termes, la situation des parents et des enfants qui ont droit à une contribution d’entretien varie selon les cantons pour ce qui est du soutien dont ils peuvent profiter pour faire valoir leur droit à une contribution d’entretien. Indirectement, les déficits au niveau de

l’encaissement des pensions alimentaires entraînent une discrimination supplémentaire des person-nes qui fournissent un travail de care alors que la couverture que leur offre la politique sociale est déjà mince du fait des restrictions qui pèsent sur leur insertion professionnelle.

● Le rapport « Harmonisation de l’avance sur contributions d’entretien et de l’aide au recouvrement » présenté par le Conseil fédéral en mai 2011 en réponse au postulat de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (CSSS-N) (06.3003) contient des recommanda-tions pour supprimer les insuffisances dans les systèmes d’avance sur contriburecommanda-tions d’entretien et souhaite obtenir une HARMONISATION INTERCANTONALE. Le rapport ne présente cependant pas de mo-dalités concrètes de mise en œuvre d’une telle harmonisation. Quant à la CDAS, elle est s’est

52 Le jugement de divorce ou la convention de séparation peut prévoir que l’obligation d’entretien des parents prend fin lorsque l’enfant a 18 ans révolus. Par conséquent, aucune avance ne pourra être demandée et l’enfant qui a droit à une contribution d’entretien devrait entreprendre une démarche en justice contre le parent en défaut de paiement. Les enfants renoncent sou-vent à ce pas pour des raisons émotionnelles. Les expert-e-s exigent que les enfants obtiennent les instruments nécessaires pour faire valoir leur droit.

53 À ce propos, il convient de suivre avec attention les changements intervenus dans la jurisprudence depuis l’introduction du nouveau droit du divorce : autrefois, le calcul de la pension alimentaire dépendait des besoins effectifs de l’enfant et le montant maximal de l’avance souvent de référence, au risque de ponctionner le parent soumis à l’obligation d’entretien au-delà du mini-mum vital ; aujourd’hui, en cas de déficit, les contributions d’entretien des enfants sont toujours plus faibles, voire nulles (Frei-vogel 2007, 5 et Rapport concernant le postulat Aide au recouvrement et avance de pensions alimentaires 2011, 28).

noncée clairement contre une harmonisation des avances sur contributions d’entretien DANS LE DROIT FÉDÉRAL. Pour ce qui est de l’aide au recouvrement, le Conseil fédéral est prêt à soumettre au Parle-ment des améliorations et des précisions dans le Code civil et le droit des assurances sociales per-mettant d’optimiser les dispositions existantes. La CDAS accueille favorablement l’intention du Conseil fédéral de mettre à profit la marge de manœuvre dont il dispose dans ce domaine (rapport « Harmoni-sation de l’avance sur contributions et de l’aide au recouvrement » 2011, 63).

● Une autre motion, déposée par la conseillère nationale socialiste Anita Thanei (09.3846), demande des règles et des normes minimales pour toute la Suisse pour régir l'aide au recouvrement et l'avance de pensions alimentaires en vue de garantir le versement des contributions d'entretien. Entre-temps, le Conseil fédéral a recommandé le rejet de ce postulat, se référant au rapport « Harmonisation de l’avance sur contributions d’entretien et de l’aide au recouvrement » (2011). L’intervention n’a pas encore été traitée par le plénum.

● Une proposition de minorité formulée dans le cadre de l’initiative parlementaire Hochreutener (07.419), qui porte sur un article constitutionnel prévoyant une politique étendue en faveur de la famil-le, demande d’inscrire dans la Constitution une compétence de la Confédération en matière d’aide au recouvrement et d’avance de pensions alimentaires (cf. 3.1.1).

● Enfin, une initiative du canton de Zurich (09.301) demande elle aussi de créer les bases légales permettant d'harmoniser l’avance et le recouvrement des pensions alimentaires. Cet objet est en cours de traitement par les commissions des affaires juridiques des deux Chambres.

3.4.3.3 Champs et possibilités d’action

L’AIDE AU RECOUVREMENT ET L’AVANCE DE PENSIONS ALIMENTAIRES ainsi que le droit relatif aux contribu-tions d’entretien figurent à l’agenda politique à la fois de la Confédération et des cantons, compte tenu de L’APPLICATION PEU SATISFAISANTE DES DISPOSITIONS EN VIGUEUR et ainsi que de la PAUVRETÉ qu’elles provoquent parmi les enfants de parents séparés ou divorcés et parmi les conjoints en charge des enfants. La RÉVISION EN COURS DES DISPOSITIONS SUR L’AUTORITÉ PARENTALE en vue d’instaurer la gé-néralisation de la responsabilité parentale conjointe demande l’application de ce principe aussi pour ce qui concerne la RESPONSABILITÉ FINANCIÈRE CONJOINTE, le ralentissement de la carrière du parent qui a la charge principale des enfants et les frais de garde. Au moment de déterminer les contributions d’entretien, ces aspects doivent nécessairement être pris en compte.

LA SITUATION RÉELLE EN TERMES DE PRISE EN CHARGE DES ENFANTS et les possibilités et restrictions qui en découlent au niveau des possibilités de générer un revenu professionnel doivent SYSTÉMATIQUE

-MENT ÊTRE PRIS EN COMPTE dans le jugement de divorce ou dans la convention de séparation. Le par-tage de la prise en charge des enfants par les parents et les conséquences qui en découlent au plan financier devraient se traduire par une contribution de garde dans le jugement de divorce ou dans la convention de séparation, que les enfants soient gardés par les parents ou à l’extérieur. De même, le parent principalement en charge des enfants devrait être tenu par la loi de verser effectivement à une institution de prévoyance vieillesse la part de la contribution d’entretien prévue à cet effet.

L’actualité politique de la RECONFIGURATION DU RÉGIME DE L’AUTORITÉ PARENTALE ainsi que le rapport de la Confédération sur l’avance et le recouvrement des pensions alimentaires ouvrent la voie à une réforme fondamentale de la LÉGISLATION SUR LE DEVOIR D’ENTRETIEN et à un remaniement des systè-mes d’AIDE AU RECOUVREMENT ET D’AVANCE DE PENSIONS ALIMENTAIRES dans ce contexte. La motion 11.3316 de la Commission des affaires juridiques du Conseil national (CAJ-N) récemment adoptée − qui demande que, dans une première étape, l’autorité parentale conjointe devienne la règle et que, dans une deuxième phase seulement, on procède à une révision de la législation sur le devoir

d’entretien et sur la garde des enfants lorsque les parents sont non mariés, respectivement séparés ou divorcés − n’y change rien. La situation actuelle est telle qu’elle permet d’envisager un changement radical de système. On pourrait par exemple envisager une sécurité financière pour l’enfance généra-lisée sur le modèle suédois⁵⁴

Ce système ne rendrait PAS SUPERFLUE L’AVANCE SUR CONTRIBUTIONS D’ENTRETIEN en cas de non-paiement du parent soumis à l’obligation d’entretien. Il s’agit tout au plus d’examiner la possibilité de ne plus rendre cette avance dépendante des besoins. Dans le cadre d’une réforme, on peut aussi envisager la PROFESSIONNALISATION DU RECOUVREMENT DES PENSIONS ALIMENTAIRES, telle qu’elle est décrite dans le rapport de la Confédération « Harmonisation de l’avance sur contributions d’entretien et de l’aide au recouvrement » (2011). La réforme proposée du système des pensions alimentaires dans la législation fédérale aurait des répercussions financières pour la Confédération, mais elles seraient partiellement compensées par une diminution des charges de l’aide sociale et permettraient de prévenir la pauvreté. Il faudrait coordonner le système ainsi esquissé avec les prestations complé-mentaires pour familles. Enfin, la question de l’égalité de traitement dans les deux systèmes devra encore faire l’objet de délibérations détaillées.

décrit plus haut (cf. 3.1.2). Une telle sécurité financière pour l’enfance garantie, qui inclut une contribution de garde, permettrait de couvrir d’une part les frais de consomma-tion minimaux des enfants et d’autre part les frais de care induits par les enfants.

DANS L’IMMÉDIAT et sans qu’une réforme fondamentale de la législation relative au devoir d'entretien ainsi qu’à l’aide au recouvrement et à l’avance de pensions alimentaires, il convient pour le moins de mettre fin aux dysfonctionnements observés dans le domaine de l’avance des pensions alimentaires et de l’aide au recouvrement. Compte tenu des grandes disparités de pratique entre les cantons, une harmonisation au plan national s’impose. Un ancrage direct dans la législation fédérale serait le plus équitable ; une loi-cadre fédérale ou un concordat ne peuvent éliminer que de manière limitée les disparités entre les cantons.

Des mesures immédiates pourraient consister en une série de décisions concernant les PARAMÈTRES À HARMONISER. Il convient notamment de susciter une meilleure prise en compte du bien-être de l’enfant, et indirectement de celui du parent qui en a la charge. Pour déterminer le montant maximal de l’avance de pensions alimentaires destinées aux enfants, on se référera avant tout aux besoins de l’enfant qui a droit à un entretien. La rente simple d’orphelin maximale, appliquée aujourd’hui par 15 cantons, pourrait très bien servir de référence au niveau national.

Parallèlement, il s’agit de relancer le débat sur L’AVANCE DE PENSIONS ALIMENTAIRES INDÉPENDAMMENT DU REVENU ; il s’agit de la solution la plus équitable pour les enfants et elle ne contient pas d’incitations négatives à acquérir un revenu pour le parent qui a la charge de l’enfant. Le maintien d’un système d’avances de pensions alimentaires dépendant du revenu exige que l’on entreprenne des démarches complexes pour éliminer de toute urgence les EFFETS DE SEUIL provoqués par les dispositions existan-tes. Il s’agit de mettre en place une prestation qui rende l’acquisition d’un revenu rentable financière-ment, tout en permettant au parent qui a la charge de l’enfant de trouver un arrangement favorable pour concilier travail et famille. Cela suppose notamment que le calcul des avances prenne en compte des franchises sur le revenu et que les frais d’accueil des enfants puissent, moyennant des modalités appropriées, être reconnus comme des coûts d’acquisition du revenu⁵⁵

54 Le système suédois en bref : http://ec.europa.eu/civiljustice/maintenance_claim/maintenance_claim_swe_fr.htm.

54 Le système suédois en bref : http://ec.europa.eu/civiljustice/maintenance_claim/maintenance_claim_swe_fr.htm.