Planejado pelo Governo Federal, o PRODETUR- NE foi criado a partir de 1991 sob estratégia da SUDENE e EMBRATUR, cuja previsão geral era formar linhas de investimentos concentrados e pontuais na região Nordeste para que o turismo conseguisse se firmar como um segmento econômico importante o que, até aquele momento, ainda não era. Seus objetivos principais abarcavam a necessidade de ampliar a visitação turística nos destinos, por meio da melhoria da recepção, induzir e incentivar aportes de recursos privados na modernização do parque hoteleiro e dos serviços agregados e, assim, gerar novas receitas e empregos no setor (BNB, 1995). A diretriz básica era aumentar o gasto turístico e o tempo de permanência do turista, em novas atrações e produtos não necessariamente em um único destino mas sim no Pólo Turístico regional de cada estado.
Tais i vesti e tos deve ia se alo ados os ga galos de i f aest utu a existentes, como nas rodovias estaduais e locais com o sentido de garantir maior e melhor acessibilidade ao turista, além da reforma e ampliação dos pontos de recepção (CRUZ, 2001). No seu início envolveu vários órgãos governamentais como SUDENE, BNB, EMBRATUR e CTI-NE e, e , passa a o po u dos p og a as do Ava ça B asil do Gove o Fede al, espo sável po i di a u a s ie de i vesti e tos regionais. Em 2000, o Brasil ocupava apenas a 26ª posição do turismo internacional e as ações visavam fortalecer o marketing para atrair principalmente atenção do mercado internacional. Mas os levantamentos iniciais indicavam que apenas promoção não seria suficiente para alcançar maior presença no mercado externo e sim a melhoria das condições físicas de acessibilidade ao território.
Na primeira versão, o PRODETUR-NE contava apenas com aportes governamentais gestionados pela SUDENE, CTI-NE e BNB, articulando para isso os estados e municípios como parceiros. O objetivo do PRODETUR-NE era atuar na concessão de crédito ao setor público na formação de condições propícias às atividades do turismo, nos segmentos de infraestrutura, meio ambiente, acessibilidade e capacitação institucional. Diz Cruz que,
A indução de investimento em infraestrutura turística constitui objetivo principal do Prodetur-NE e a estratégia adotada para alcançar esse fim é o provisionamento de infraestrutura básica e de serviços públicos. (...) Nesse sentido, o programa, concebido como u a políti a de tu is o, faz as vezes de u a políti a u a a CRU), 2001, p.111).
Ou melhor, na ausência de uma política urbana local que garantisse uma qualidade dos espaços de vivência nos destinos turísticos (não na cidade como um todo), o PRODETUR compreendeu que antes de um programa de turismo deveria reestruturar seletivamente o território por meio de projetos arquitetônicos e urbanísticos que tivessem efeitos na diretriz geral proposta. As obras passíveis de financiamento do Programa são as que envolvem saneamento básico (coleta de esgotos e abastecimento de água), coleta e tratamento adequado de resíudos sólidos (planos diretores de destinação de resíduos), apoio na elaboração de legislação e de planos de manejo para preservação de áreas ambientais, recuparação e melhoria viária (principais vias de aceso ao destino turístico), melhoria dos pontos de recepção (aeroportos e rodoviárias) além de investimentos em projetos urbanísticos em centros históricos, orlas marítimas, corredores culturais, etc.
O modelo de operação foi dimensionado para possuir maior autonomia do governo estadual junto aos municípios, definindo áreas de planejamento, obras e projetos prioritários, desde que atendidos os componentes e objetivos específicos do Programa. Entretanto, a falta de recursos públicos estaduais e municipais, além da ausência do capital privado, levou o Banco do Nordeste – agente financeiro do Programa – a firmar convênio de empréstimo financeiro com o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID em 1994, firmado pelo Contrato 841/OC/BR, empréstimos esses assinados em conjunto com os governos estaduais agentes excecutores das obras, licitações e subcontratos. Desenvolvia-se efetivamente o PRODETUR-NE I.
Com a entrada do BID no Programa, as regras de controle e funcionamento – embora visualizadas pelo Ministério do Turismo e Embratur – deixaram de pertencer ao Governo Federal. O BID possui Regulamentos Operacionais (ROs) que fixam regras internas básicas a qualquer concessão de empréstimo, evidentemente atendendo a legislação nacional. Esse fator de negociação direta com o agente executor financeiro - BNB – e os estados, a partir de 1994, constitui uma chancela a um comportamento de
competitividade entre os estados e municípios no sentido de atender aos ROs e, assim, garantirem maior aporte de recursos disponíveis. Como os ROs colocam normas gerais, caberia aos estados se diferenciarem no seu trabalho técnico, político e institucional de atrair outros parceiros ou gerenciar de modo eficiente as obras no sentido de avançar nos trâmites do BID. Esse fator, em certo sentido, pode ser entendido como u a gue a de luga es po ali e ta u a o petitividade te do o BID o o avaliador dos bons resultados, ou algo como accountability.
Mas mesmo com o aporte do BID, o PRODETUR NE-I apresentava problemas de agilidade e concessão de empréstimos aos estados, tendo a necessidade de ajustes a partir de 1996, além da participação do BNDES em alguns casos como garantidor da contrapartida pública (PERAZZA; TUAZON, 2002, p.4)
Os valores investidos (Tabela 08) não foram iguais para todos os estados, o que se justifica pelos diferentes estágios do turismo estadual (vide as experiências anteriores), assim como pelos componentes do Programa, isto é, desenvolvimento institucional, obras múltiplas em infra-estrutura básica e serviços públicos, melhoramento de aeroportos e estudos e projetos). Outra justificativa para a diferença de recursos deve-se ao modelo de sol e praia adotado, privilegiando estados com maior extensão litorânea como Bahia e Ceará (tabela 07).
Os investimentos seguiram uma alocação por pólos de desenvolvimento turístico, basicamente concentrado ao redor das capitais e metrópoles principais, ou em destinos interioranos já consolidados (Figura 09). Tais pólos necessitavam estar conectados por uma rede viária minimamente compatível com a intensificação do fluxo turístico terrestre, assim como articuladas em pontos de recepção e distribuição do fluxo aéreo (o que envolvia a ampliação e modernização dos aeroportos das capitais nordestinas).
Tabela 07 - Nordeste: extensão litorânea
ESTADO EXTENSÃO DO LITORAL (Km) % em relação ao Nordeste Alagoas 230 6,48 Bahia 1.150 32,38 Ceara 578 16,27
Maranhão 640 18,02 Paraiba 138 3,89 Pernambuco 187 5,26 Piaui 66 1,86 R. Grande do Norte 400 11,26 Sergipe 163 4,59 Total 3.552 100
Fonte: elaboração própria com dados de cartografia do IBGE.
Os objetivos iniciais do PRODETUR/NE I foram39:
Fortalecer os órgãos estaduais e municipais de promoção do turismo, criando um ambiente propício à recepção de novos investimentos;
Melhorar a coleta e tratamento de resíduos sólidos, água servida, esgoto, além de recuperar áreas ambientais degradadas;
Criar ou melhorar as vias rodoviárias e aeroviárias, otimizando as linhas de conexão intra-regional e urbanas;
Focalizar os p odutos tu ísti os o o e t os hist i os, p aias, pa ues, aproveitando o binômio natureza-cultura.
A partir de 1995 os estados do Rio Grande do Norte, Bahia e Sergipe, seguidos pelo Ceará, Pernambuco e pelo município de Maceió em 1996 aderiram ao Programa, assinando documentação que assegurava o cumprimento do termos expressos nos Regulamentos Operacionais. Paraíba e Maranhão também aderiram em 1997, Piauí em 1999 e Alagoas em 2002. O Regulamento Operacional do BID exigia o reforço em alguns itens que se tornaram vitais ao sucesso do PRODETUR, como os aeroportos que passaram de 11,7% inicialmente do investimento para 32,8% (com acréscimos dos aeroportos de Lençóis, Recife e Salvador). Em conjunto, tais investimentos reforçaram a importância das áreas litorâneas não apenas na capital dos estados mas também na zona de praia contígua às principais rodovias (Estruturante/CE, BR 101, RN-063, SE- 100, BA-001) e nas estradas de acesso local, melhoradas para permitir maior fluxo de visitação aos núcleos costeiros. No caso do Rio Grande do Norte e Ceará, os
investimentos ocorreram mais concentradamente na região metropolitana entorno das capitais, enquanto que na Bahia e Pernambuco a maioria dos investimentos do PRODETUR I ocorreu fora das metrópoles (Figura 11).
Figura 10 - Nordeste. Pólos de desenvolvimento turístico
Fonte: base cartográfica do IBGE e BNB,2005 Nota: elaboração do autor
Tabela 08 - Nordeste: recursos aplicados no PRODETUR-NE I
ESTADO INVESTIDO
(milhões U$)
INVESTIDO (milhões U$)
BID LOCAL TOTAL % do total
Alagoas 27,61 14,75 42,36 6,77 Bahia 139,0 75,50 214,5 34,27 Ceara 88,33 53,42 141,75 22,65 Maranhão 26,59 14,34 40,93 6,54 Paraiba 19,99 12,78 32,77 5,24 Pernambuco 30,76 11,21 41,97 6,70
Piaui 8,84 12,27 21,11 3,37
R. Grande do Norte 22,33 15,90 38,23 6,11
Sergipe 32,60 18,15 50,75 8,11
TOTAL 396,60 229,36 625,96 100,00
Fonte: Relatório Final do BNB, 2005.
Em relação a distribuição dos recursos por componente, observa-se na figura 11 a concentração em infraestrutura nas redes de saneamento, sistema viário e aeroportos. Somando os recursos investidos pelo BID e pelos governos locais, o componente Aeroportos respondeu por 35,7% do total, seguido por redes de saneamento com 25,80%, sistema viário com 22,75%, recuperação do patrimônio histórico com 7,30%, desenvolvimento institucional com 3,48%, proteção ambiental com 3,24% e estudos e projetos com 1,67%.
Consta do Relatório de Avaliação final do BID40 que em 2001 os recursos já haviam viabilizado 877 km de vias asfaltadas e permitido que, em 1999, cerca de 3,02 milhões de passageiros desembarcassem nos novos aeroportos (reformados e ampliados) de Natal, Fortaleza, Aracajú, Porto Seguro e Lençóis. O Relatório de Análise do BID (WHITING; FARIA, 2001), ao desagregar a série histórica de fluxo turístico em dois períodos, antes e depois de 1997, sendo que o segundo período coincide com a época do PRODETUR, verifica um crescimento do fluxo de turistas no primeiro período de 4% ao ano e, após 1997, o crescimento anual observado é de 12%.
Figura 11- Estados do RN, CE, BA e PE. Investimentos do Prodetur I (1995-2000) Fonte: base cartográfica do IBGE e BNB 2005
Figura 12 - PRODETUR NE-1. Valores (em milhões de US$) aplicados, por componente
Fonte: Relatório Final do Programa (BNB, 2005)
Na Bahia, o PRODETUR-NE I privilegiou alguns projetos como a restauração de igrejas históricas (como a Igreja do Bonfim em Salvador), quadras edificadas no entorno do Pelourinho (Salvador), drenagem e pavimentação em Porto Seguro (litoral sul), melhoramento e pavimentação das rodovias BA 001 e BA 275, redes de água em S.C. Cabrália e Porto Seguro, aeroporto em Lençóis, Rodovia Ilheus-Itacaré, entre outros (Quadro 01). Em 2003 o governo da Bahia elaborou o Plano Estratégico de Turismo da Bahia de forma a complementar as ações do PRODETUR I. Propõe um zoneamento turístico em 11 áreas, destacando-se no litoral os municípios de Jandaíra, Conde, Esplanada, Lauro de Freitas, Entre Rios e Mata de São João. O governo da Bahia investiu, até 2005, US$ 1,1 bilhão sendo US$ 250 milhões apenas do PRODETUR e com previsão de se alcançar US$ 3,3 bilhões até 2020.
BAHIA - Trata-se do principal destino turístico baiano, compreende além da capital Salvador, mais 19 municípios, a saber: Jandaíra, Conde, Esplanada, Entre Rios, Mata de São João, Camaçari, Lauro de Freitas, São Francisco do Conde, Madre de Deus, Santo Amaro, Cachoeira, São Félix, Saubara, Maragogipe, Nazaré, Jaguaripe, Itaparica, Vera Cruz e Salinas da Margarida.
A Área de Planejamento consiste dos seguintes municípios: Camaçari, Conde, Entre Rios, Itaparica, Jandaíra, Mata de São João, Salinas da Margarida, Salvador e Vera Cruz.
A messoregião engloba a zona dos coqueiros e a Baía de Todos os Santos, caracterizando-se pela extensão de praias virgens com a presença de muitos coqueirais e áreas intocadas, sendo 230 quilômetros de litoral, com 1.052 quilômetros quadrados de baía, 56 ilhas paradisíacas com destaque
0 50 100 150 200 250
para Itaparica (240 km²), Maré (16 Km²) e Frades (8 km²).
Dentre as principais características encontram-se ainda, a forte presença arquitetônica do período colonial, destacando-se as cidades históricas de Salvador com suas belíssimas igrejas e o significativo complexo Pelourinho, com rico patrimônio de sobrados e casarios dos séculos XVIII e XIX, além das cidades de Cachoeira e São Francisco do Conde.
O importante acervo histórico-cultural e natural reúne uma diversidade de oferta turística de alta qualidade que, a partir do trabalho que já vem sendo desempenhado pelos órgãos públicos e privados em conjunto com os diversos atores da cadeia produtiva do turismo, credencia a cidade de Salvador e seu entorno, como sendo a 4ª cidade mais visitada pelos turistas estrangeiros no ranking de 20001 , detendo 13,5% dos visitantes que se dirigiram para o País, ficando atrás somente do Rio de Janeiro (34,1%), São Paulo (19,7%) e Florianópolis (18,7%).
No tocante à infra-estrutura turística, cabe destaque para: o Aeroporto Internacional Dep. Luis Eduardo Magalhães, em Salvador com capacidade para receber aeronaves de grande porte; o Aeroporto da Ilha de Itaparica; Rodovias pavimentadas; centro de convenções e feiras em Salvador; Porto marítimo de passageiros; terminais ferry-bots; marinas; serviços de saneamento adequados (água potável, energia elétrica, telecomunicações, hospitais e unidades de saúde etc.), configurando o pólo como um forte destino gerador de oportunidades para a prática do turismo de sol e mar, cultural e de negócios e atração de investimentos privados.
Quadro 06 – Pólo Turístico na Bahia
Fonte: Banco do Nordeste do Brasil
No Ceará, investimentos na rodovia CE 085 (melhorando o acesso às praias), saneamento ambiental em Itapipoca e aeroporto Pinto Martins em Fortaleza se destacam, sendo que esse último aumentou sua capacidade de 900 mil passageiros/ano para 2,5 milhões de passageiros ano. Ocorreu também a construção e recuperação de 124 Km de vias estruturantes, 98 Km de vias de acesso e 33 Km de vias de percursos, ampliando a permeabilidade do fluxo viário pelas principais praias do litoral oeste do estado. Os municípios que não conseguiram ser beneficiados pelo PRODETUR I passaram também a reclamar por maiores investimentos do Governo Estadual que formatou outros Planos de Ação Turística para atendê-los. Nos relatórios de avaliação do PRODETUR I do BID, que avaliou os projetos nos estados em 2001 para o Ceará, a melhoria no viário interligando as praias de Paracatu, Paralpaba, Trairi e Itapipoca, indica problemas no atendimento de salvaguardas ambientais, com degradação de áreas de vegetação, aumento de velocidade nas vias sem a sinalização adequada, além de conflitos com comunidades indígenas.
CEARÁ - Formada por 18 municípios (Acaraú, Amontada, Aquiraz, Barroquinha, Camocim, Caucaia, Chaval, Cruz, Fortaleza, Granja, Itapipoca, Itarema, Jijoca de Jericoacoara, Paracuru, Paraipaba, São Gonçalo do Amarante, Trairi e Viçosa do Ceará.) e com extensão litorânea de 191 Km.
de Jericoacoara, Paracuru, Paraipaba, São Gonçalo do Amarante e Trairi.
Os municípios que compõem o Pólo têm em comum a beleza de suas praias de dunas e coqueirais, além da riqueza do artesanato local, com os trabalhos de labirinto, renda de bilros, bordado, couro, palha, cerâmica, madeira, redes, cestarias e trançados.
O aproveitamento do potencial turístico dessa messorregião pode ser expresso por investimentos em
resorts, hotéis, pousadas, parques de diversões, casas de espetáculos, esportes e equipamentos
náuticos e atividades ligadas à produção de artesanato às manifestações folclóricas locais.
A ligação dessa faixa, onde se encontra o complexo portuário do Pecém e a futura refinaria de petróleo do Estado, com o Aeroporto Internacional Pinto Martins, em Fortaleza, potencializa os trabalhos desenvolvidos no Pólo, possibilitando um maior intercâmbio com os mercados emissores estrangeiros. Quadro 07 – Pólo Turístico na Ceará – Fortaleza e litoral
Fonte: Banco do Nordeste do Brasil
Para Pernambuco, estava previsto no PRODETUR I a integração com o Pólo Costa Dourada em Alagoas, ampliando assim sua área de promoção litorânea de 187 km para 417 km. Devido a problemas de entendimento entre os pólos, essa estratégia não avançou em Alagoas, resultando em intervenções restritas ao litoral pernambucano em projetos como a via litorânea Guadalupe (para apoio do Centro Turístico de Guadalupe), patrimônio histórico em Recife (Torre Malakoff), terminal marítimo em Recife, rede de saneamento em Recife, entre outros. Foi estabelecido um conflito na viabilização do projeto Costa Dourada – reduzido ao projeto Centro Turístico de Guadalupe – em parte pela concentração de investimentos para implantação da infra-estrutura necessária a um centro de turismo que, como tal, se vislumbrava como promissora fonte de riqueza e desenvolvimento, e de outro lado, a necessidade de preservação da natureza nos padrões compatíveis com o de uma APA. A via litorânea de Guadalupe (nos municípios de Sirinhaém, e Tamandaré), foi implantada para apoio do Centro Turístico de Guadalupe, incluindo no mesmo sistema a Via Litorânea dos Carneiros e o acesso ao município de Tamandaré. Em Whiting e Faria (2001, p.32) vê-se que no caso de Pernambuco o setor hoteleiro não investiu na área proposta pelo Programa, preferindo outros municípios próximos da Região Metropolitana. Mas na região viabilizada pelo programa, o setor de venda de loteamentos teve aumento expressivo, causando ainda mais impacto ambiental. Surgiram novos empreendimentos imobiliários, com diminuição da área rural e aumento da expansão urbana, dinamizando um mercado de terras, abertura de novas
ruas, construção de casas e casas regulares – inclusive na zona destinada apenas para hotéis; o imobiliário chegou antes do setor organizado do turismo convencional.
Visitou-se o projeto da Via Litorânea dos Carneiros também. Um trecho do projeto completou-se, mas fica com problemas de erosão dos taludes. Os outros trechos ficam paralisados por protestos da comunidade e a falta da renovação da Licença de Instalação. Segundo a informação do BID, a CPRH está preparando um Plano de Controle Ambiental agora para as obras. (WHITING; FARIA, 2001, p.36).
PERNAMBUCO - O Pólo Costa dos Arrecifes contempla 15 municípios e o Arquipélago de Fernando de Noronha, beneficiando 3,1 milhões de pessoas, que correspondem à população residente. A Área de Planejamento consiste dos seguintes municípios: Cabo de Santo Agostinho, Goiana, Igarassu, Ilha de Itamaracá, Ipojuca, Itapissuma, Jaboatão dos Guararapes, Olinda, Paulista, Recife, Rio Formoso, Sirinhaém e Tamandaré, além do Arquipélago Fernando de Noronha.
A colocação da infra-estrutura abre os caminhos para a estruturação do Pólo de Turismo Costa dos Arrecifes. Uma iniciativa empresarial do Banco do Nordeste em parceria com o Governo Federal, Estadual, Prefeituras Municipais, iniciativa privada e a Sociedade em geral. A estruturação do Pólo terá início com a instalação do Conselho de Turismo, tendo como principais objetivos a integração de toda a cadeia produtiva da região, a potencialização das vocações locais e o planejamento integrado e sustentável da atividade turística.
No litoral norte deste Pólo, que possui cerca de 60km de extensão, encontra-se a Ilha de Itamaracá, que conta com diversos atrativos naturais e culturais e estrutura de apoio. No litoral sul, com 90 km de extensão, encontram-se algumas paisagens famosas como a internacional Porto de Galinhas, no município de Ipojuca e a Praia dos Carneiros, no município de Tamandaré, que recebeu importantes investimentos do PRODETUR/NE I, como rodovias, obras de saneamento, de meio ambiente e de desenvolvimento institucional. O ecoturismo também está representado no Pólo de Turismo Costa dos Arrecifes, pelo encantador Arquipélago de Fernando de Noronha, onde o Parque Nacional Marinho, que compreende uma área de 112 km de extensão, protege a fauna, a flora e a história local.
Quadro 08 – Pólo Turístico em Pernambuco. Fonte: Banco do Nordeste do Brasil.
No Rio Grande do Norte, os investimentos mais impactantes para o turismo foram os projetos de melhoramentos na praia de Ponta Negra (drenagem, saneamento e tratamento paisagístico), recuperação da rodovia RN 063 (interligando as praias do litoral sul da região metropolitana) e desenvolvimento institucional. A principal característica do investimento do PRODETUR I no RN foi a possibilidade de conectar (por vias) a Via Costeira (construído ainda nos anos de 1980) com o novo pólo turístico no litoral sul, envolvendo as praias de Pirangi, Búzios, Cotovelo e Tabatinga. Outra ênfase no investimento foi no aeroporto internacional Augusto Severo com quase 56,5% do valor total, perfazendo quase 80% em infraestrutura (aérea e viária). Em relação ao saneamento, os recursos foram concentrados na praia urbana de Ponta Negra (considerada principal cartão postal da cidade), além da urbanização da orla marítima. Esses dois projetos quando combinados geraram um forte boom imobiliário
no bairro de Ponta Negra e na região sul da cidade, com preços em euro e dólar, que se estendeu até 2006 (SILVA; BENTES SOBRINHA; CLEMENTINO,2007).
RIO GRANDE DO NORTE - P lo Costa das Du as O P lo Costa das Du as o te pla u i ípios, beneficiando mais de 1,1 milhão de pessoas, que correspondem à população residente. Abrange todo o litoral oriental e parte do litoral norte do Estado, estendendo-se por cerca de 200 km, costeando o Oceano Atlântico.
A Área de Planejamento consiste dos seguintes municípios: Arez, Baía Formosa, Canguaretama, Ceará- Mirim, Extremoz, Macaíba, Maxaranguape, Natal, Nísia Floresta, Parnamirim, Pedra Grande, São Gonçalo do Amarante, São José do Mipibu, São Miguel do Gostoso, Senador Georgino Avelino, Rio do Fogo, Tibau do Sul e Touros.
O fluxo turístico concentra-se principalmente na faixa litorânea ao sul da capital, com presença