La rente de qualité territoriale

A análise da medida política que institucionaliza o CNECV permite-nos tipificar dois momentos estruturais distintos no redesenho institucional do CNECV: o primeiro momento acontece em 2009, através do Novo Regime Jurídico do CNECV,

consagrado na lei 24/2009, de 29 de maio108_{. Este momento marca a passagem do}

Conselho da tutela da Presidência do Conselho de Ministros para a tutela da

Assembleia da República109_{. O Presidente do Conselho, em vez de designado pelo}

Primeiro-Ministro, passa a ser eleito pelos seus pares. Miguel Oliveira da Silva, foi o primeiro presidente eleito pelo CNECV. De acordo com o relato do presidente do 4º mandato, “tratou-se de uma questão meramente administrativa”, (Miguel Oliveira da Silva, entrevista 2016); já para Maria do Céu Patrão Neves “o Conselho fica assim mais independente, esta mudança teve esse intuito” (Patrão Neves, entrevista 2016). O segundo momento prende-se com sucessivas alterações no desenho institucional, com a entrada de novas ordens profissionais, a partir do 3º mandato, alterando a composição do Conselho; este momento é interpretado, do ponto de vista das políticas públicas, como pressão e alguma congregação de interesses corporativistas, para estes grupos garantirem presença nas tomadas de decisão e orientação da política pública.

A maioria das vezes, o que está na base do redesenho, mudança e reconfiguração das instituições, tem mais que ver com razões de natureza política e menos de natureza organizacional. Verifica-se desde 2003, uma congregação de esforços de várias naturezas, mas sobretudo corporativistas, no sentido de incorporar o Conselho. A Ordem dos Médicos e dos Advogados incorporam o Conselho desde início e nos 5 mandatos. A Comissão da Condição Feminina, fez parte da composição dos primeiros dois mandatos, sob a lei que cria o CNECV (14/90, de 9 de junho) e deixa de pertencer a partir do terceiro mandato. No terceiro mandato e com a (Lei 9/03, 13 de maio) entra a Ordem dos Biólogos. No quarto mandato e com a lei n.º

108 _{Este novo Regime Jurídico do CNECV já se refere ao Conselho como: “órgão consultivo}

independente que funciona junto da Assembleiada República” in artigo 2º da lei 24/2009, de 29 de maio.

109 _{Esta mudança já havia sido pedida em 2001, pelo então Presidente do CNECV, Prof. Luís Archer,}

através do Parecer 38, onde relata o funcionamento do CNECV entre 1991 e 2001: “O Conselho se passe a designar CONSELHO NACIONAL DE BIOÉTICA e funcione junto da Assembleia da

24/2009, de 29 de maio, entra a Ordem dos Enfermeiros; no quinto mandato, através da lei 19/15, 6 de março junta-se à composição do Conselho a ordem dos Farmacêuticos. “A Isto deve-se à pressão exercida pelas ordens” (Paula Martinho da Silva, entrevista 2015). A discussão em torno das entidades que designam os membros, sobretudo a presença na sua composição das Ordens Profissionais, é antiga, prevalente e não gera consenso. Porquê a presença de algumas ordens ligadas à saúde e não outras? Porque é que a Ordem dos Psicólogos não está presente? “A dinâmica de um Conselho depende mais de quem se escolhe do que propriamente de quem escolhe”. (Paula Martinho da Silva, Entrevista).

No que diz respeito ao poder decisório, os pareceres emitidos pelo CNECV, ainda que de natureza consultiva, constituem um recurso de poder; na medida em que dispõem da capacidade de influenciar, o comportamento político, os poderes políticos, instituições e mesmo a opinião pública. Os Conselhos Nacionais são cada vez mais, atores centrais na definição da trajetória das políticas de saúde e de investigação nos diversos Estados. (Apesar de em Portugal ainda não haver muito esta tradição de pedir pareceres como forma de apoio às políticas públicas como acontece em França, ver Fernanda Henriques).

4.12 A Trajetória Institucional

As instituições têm especificidades muito próprias quando se relacionam com a mudança. Apesar da sua resistência é possível fazer emergir momentos e razões explicativas à mudança e à redefinição das trajetórias nas instituições. Esta reflexão, com base na evidência, recolhida através de entrevistas semi-dirigidas, a atores pertencentes ou que pertenceram ao CNECV e com recurso à metodologia preconizada pelas políticas públicas de uma forma geral e pelo Institucionalismo Histórico de uma forma particular, pretende estruturar, uma visão global da instituição, no sentido de analisar as dinâmicas de mudança e/ou de permanência de determinados assuntos ao longo das 3 décadas e 5 mandatos.

O CNECV surge já numa altura e num contexto de início do processo de

institucionalização110 _{da Bioética em Portugal e até mesmo na Europa. “O arranque}

inicial foi rodeado de muita expetativa e muita cautela” (Henriques, 2014)., “No início não sabíamos o que fazer”, (Michel Renaud, entrevista 2016). “Nos primeiros tempos do Conselho Nacional português, reinou uma certa hesitação, quanto à compreensão do estilo, éticos e não jurídico, dos pareceres, assim como a redação dos pareceres em função dos seus destinatários”, (Michel Renaud, entrevista 2016). Estamos numa altura em que já existem atores com sensibilidade específica que a própria temática exige, todos eles oriundos do Centro de Estudos de Bioética em Coimbra.

É inevitável o recurso aos vários mandatos do CNECV, no sentido de analisar a sua trajetória. Não é nossa intenção caraterizar, comparar o desempenho dos mandatos; mas sim compreender as dinâmicas de mudança, que a cada momento se constituíram fundamentais e estruturantes na reconfiguração da trajetória institucional do CNECV.

O estudo de caso do CNECV, através dos seus mandatos e das narrativas dos nossos entrevistados, permite-nos fazer, à partida, uma clara divisão entre os primeiros dois mandatos e os restantes. “Foi por isso um dos primeiros objetivos do terceiro mandato inverter a etiqueta de “Católico e Conservador”, (Henriques, 2014). De seguida, destacaremos alguns assuntos que foram objeto de mudança ao longo da trajetória institucional:

O estabelecimento de consenso foi uma dimensão do Conselho que sofreu alterações ao longo dos diferentes mandatos. Os primeiros dois mandatos ficaram caracterizados pelo estabelecimento de consenso em todos os pareceres emitidos pelo Conselho. “Deste modo, após persistente e construtivo diálogo, todos os Pareceres e outros documentos emitidos durante os dois primeiros mandatos foram aprovados por consenso. A metodologia de votação foi a adotada pelos dois mandatos

subsequentes”111_{. A facilidade na constituição de consenso residia na partilha de}

ideologias e valores pela maioria dos membros do Conselho Nacional.

A obtenção de consenso foi diferente nos mandatos seguintes. “O Parecer, em geral muito mais breve, era discutido até à última vírgula, antes de ser submetido à aprovação de cada um. Apenas o quarto mandato (2009-2014) quis alterar este modo de trabalhar, falando de memorando e não de relatório, o que em meu entender,

marcou um recuo em relação ao passado, Michel Renaud in (Neves, 2016). O Presidente do 4º mandato (Miguel Oliveira da Silva) quando interrogado sobre se o consenso é uma matéria absolutamente fundamental na votação dos pareceres, refere que: “não, de maneira nenhuma, havia essa ideia inicialmente no Conselho Nacional de Ética, mas nem pensar nisso … não necessariamente, quando o consenso é possível sim; mas há sobretudo nos casos e causas ditas fraturantes, há sempre inevitavelmente votos de vencedor e vencido e declarações de voto e às vezes extensas declarações de voto, quase tão grandes como o parecer. Tive casos no CNECV “…olhe ironicamente sobre a maternidade de substituição, em que foi uma votação tangencial”. (Miguel Oliveira da Silva, entrevista, 2016, registo áudio: 14’55);

A questão do consenso, já abordada no capítulo de fundamentação teórica é importante neste contexto, por duas razões: A primeira, de teor genérico, diz respeito ao papel e importância que a institucionalização da Bioética veio trazer na organização da decisão e no estabelecimento de consensos em matérias de difícil consenso, como são os temas da Bioética. (Racional Choice, Advocacy Coalition Framework); e em segundo lugar porque o consenso assume diferentes importâncias em função das circunstâncias. O consenso assume maior importância e credibilidade para a entidade que o solicitou. Os pareceres de iniciativa CNECV, não são por norma, objeto de votação. Ainda a este respeito (Rui Nunes, entrevista) afirma-nos que “todos os nossos pareceres obtiveram unanimidade”. Relativamente ao consenso no CNECV “…no início era tudo mais pacífico”, (Patrão Neves, entrevista 2016). A metodologia de votação dos pareceres “passo a passo”.) (Michel Renaud, entrevista 2016)

Os temas da Bioética têm sido estruturantes e marcos fundamentais na trajetória institucional da Bioética em Portugal. Em Bioética existem questões emergentes e questões permanentes. O tema da procriação medicamente assistida (PMA), tem atravessado a história mundial da Bioética, tem sido dinâmica de agendamento e institucionalização. Este padrão aplica-se ao contexto português da Bioética. O tema da procriação medicamente assistida (PMA), tem constituído preocupação ao longo dos 5 mandatos. (i) esteve na origem da institucionalização do CNECV; (ii) o primeiro Projeto-Lei data de 1987, sendo objeto de veto presidencial, a lei é promulgada em 2006, no 3º mandato do CNECV. No 4º mandato, começa a

procriação medicamente assistida. A lei da gestação de substituição é promulgada no 5º mandato do CNECV, bem como a nova lei da PMA. (Miguel Oliveira da Silva, entrevista, 2016), neste momento o CNECV está empenhado em despoletar a discussão sobre a maternidade tardia …. (Miguel Oliveira da Silva, Entrevista, 2016).

A classificação dos pareceres pode-nos dar uma perspetiva do que é que constituiu preocupação Bioética em Portugal e até mesmo daquilo que tem sido o

agenda-setting da Bioética em Portugal. Como forma de conhecer esta realidade,

classificámos os 96 pareceres produzidos pelo CNECV entre 1990 e 2017. Na classificação dos pareceres foi tida em conta a classificação efetuada pelo próprio CNECV e disponibilizada no seu sítio da internet; e tivemos ainda em consideração a

classificação de temas da Bioética, utilizada na literatura internacional112_.

O tema dos transplantes e doação de órgãos, da investigação clínica, da ética forense, e o tema da genética, foram os que mais constituíram preocupação, de acordo com os pareceres emitidos pelo CNECV

A importância dos temas de início113 _{e fim de vida sempre constituíram}

importância no Conselho. No entanto, o tema da justa alocação de recurso escassos em saúde, é cada vez mais pertinente; “quando diz que se trata de um dos temas mais importantes na atualidade e que se fez explodir com a questão do racionamento / racionalização no parecer 64 (racionamento / racionalização). (Michel Renaud, entrevista, 2016)

112 _{Borry, P; Schotsmans P. 2006) (P Borry, P Schotsmans, K Dierickx, Empirical research in}

bioethical journals. A quantitative analysis, J Med Ethics 2006; 32:240– 245.

113 _{Apesar dos temas da procriação medicamente assistida, gestação de substituição, tecnologias}

Tabela 15 - 1º Mandato CNECV - Classificação e Solicitação dos Pareceres