■ Les représentants des instances publiques et para-publiques en charge du développement de la politique PFI, quelque soit leur fonction ou leur mode d’intervention, se retrouvent sur un constat de même nature : dans les premiers temps, les priorités se sont concentrées sur les aspects financiers et juridiques, négli- geant les aspects qualitatifs et l’importance du « design ». Les évaluations faites reconnaissent aujourd’hui la néces- sité d’un rééquilibrage des préoccupations.
• La CABE, ou Partnerships for Schools (PfS)49,
organismes œuvrant auprès des ministères et des collectivités locales sur la préparation de leurs projets, vivent au plus près du terrain les difficultés liées à la reconnaissance, puis au maintien des exigences de qualité de conception par rapport au poids des autres composantes :
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Le gouvernement attache désormais une grande importance à la conception, parce que maintenant que les PFI ont acquis une certaine maturité, la grande complexité qui existait au début, et empêchait de se concen- trer sur les questions de conception, a disparu au fur et à mesure que les aspects financiers, juridiques se sont standardisés.CABE - DCMS
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Les évaluations se sont concentrées jusqu’ici sur les aspects financiers. L’aspect qualitatif a été un peu laissé en marge. Ça ne veut pas dire pour autant qu’il n’y a pas eu des choses positives et de toutes façons les choses s’améliorent. Une partie de notre rôle c’est de se concentrer sur l’aspect qualité et on envi- sage de mettre en place des mesures pour se concentrer sur la qualité.M. Brind, PfS
• Leur travail insistant est aujourd’hui reconnu par les instances en charge du pilotage de la politique au niveau central, comme nous l’explique notre interlocuteur du PUK :
Dans les débuts de la PFI, c’est vrai qu’on a commis l’erreur de ne pas intégrer la conception autant qu’on aurait dû le faire. Les associations d’architectes, des organisations comme la CABE, ont eu tout à fait raison de nous le reprocher. Notre système d’incitation – parce qu’au fond c’est essentiellement de cela qu’il s’agit – n’a pas été structuré correctement puisque ça n’incor- pore pas le meilleur design. Et c’est vrai que les premiers projets de PFI, c’était un peu comme des boîtes, des clapiers, c’était fonctionnel, d’un bon rapport qualité/prix, mais moche ! C’est une politique qui a été renversée. Grâce à une collaboration avec la CABE et d’autres organisations, le Trésor prend aujourd’hui en compte la conception dans le processus de PFI… Dans le cadre de l’évaluation d’un projet, avant qu’on puisse le proposer au marché, la conception a un rôle beaucoup plus important.
E. Farquharson, PUK
•Ce qui confirme les analyses réunies par le HM Treasury
quelques temps auparavant. En effet, dans son rapport “PFI – Meeting the Investment Challenge” (juillet 2003), le HM Treasury explique et expose l’approche du Gouver- nement pour réussir les projets et atteindre l’objectif de la « best value for money ». Le « good design » est un des moyens mis en avant :
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Conception et PFILa bonne conception des bâtiments publics est une priorité pour le Gouvernement, aussi faut-il, lors de l’évaluation des offres en PFI, examiner de très près la qualité de la concep- tion des options présentées. Les autorités char- gées de la dévolution des marchés doivent faire ressortir les avantages qu'offre la PFI en termes de conception et de coût global, en faisant en sorte de sélectionner les offres après évaluation complète de leur qualité, incluant les mérites de leur conception.
Box 8.1, HM Treasury
Le rapport renvoie ainsi aux recommandations de la CABE et de l’OGC, et aux expériences menées par la DfES en matière scolaire (voir plus bas, les « exemplar designs »). En complément, le HM Treasury développe et met à jour régulièrement plusieurs notes techniques (PFI – Treasury
Taskforce Technical Notes), dont l’une d’elles, « How to achieve Design Quality in PFI Project », aborde particuliè- rement la place de la conception.
Dans la présentation de cette note, on trouve une affirmation : « Good design is at the heart of PFI becau- se it adds value in the following ways… », et une expli- cation de son impact :
→ sur la fonctionnalité, en optimisant le service, son coût et la productivité des utilisateurs,
→ sur la réduction des coûts globaux sur l’ensemble de la durée de vie,
→ sur l’amélioration du service.
• Les autorités de contrôle et d’évaluation des politiquespubliques avaient déjà attiré l’attention sur cet aspect criticable dans les premières opérations livrées.
➝ Ainsi,l’Audit Commission, dans les conclusions de son rapport de janvier 2003 sur les écoles50, dressait une
évaluation sévère de la qualité des écoles PFI étudiées, et constatait une qualité de conception inférieure aux autres et aux normes de best practice. Des recommandations étaient formulées pour développer le savoir-faire de la maîtrise d’ouvrage (les LEA – autorités locales - en l’occurrence), porter l’attention sur le critère de la qualité plutôt que sur celui du prix, et donner un réel choix de procédures aux collectivités publiques, en sortant les PFI de leur monopole.
➝ De son côté, le National Audit Office (NAO) dont le rôle est de faire des audits de performance financière, c’est-à-dire d’analyser si les objectifs fixés par le gouvernement à chaque ministère ont été atteints grâce aux crédits alloués, reste plus prudent sur les résultats obtenus, et s’interroge sur les bons leviers pour maîtriser la qualité « à vie » :
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Dans ce bâtiment la plupart de nos col- lègues (500 sur 700) font aussi de l’audit finan- cier mais il y a une proportion importante d’entre nous (entre 150 à 200) qui fait des audits de performance (value for money). Pour les PPP, on est 10.…Pour ce qui est de la performance (value for money), il y a 3 choses qui nous intéressent : l’économie qu’on interprète généralement comme les coûts - mais pas nécessairement les coûts les plus bas ; le rendement – (effi-
50. Voir notre précédent rapport de Novembre 2003
ciency) c'est-à-dire le processus qui est adop- té, le rapport entre les investissements et les résultats produits ; et l’efficacité – (effective- ness). On parle maintenant non plus de pro- duits, mais de résultats. En d’autres termes, ce que le ministère visait avec tel programme de dépenses a-t-il été atteint ?
NAO
Dans le processus PPP/PFI, en théorie, la répartition des risques avec le preneur privé devrait garantir la qualité du bâtiment. Le NAO cherchera à vérifier dans la réalité l’impact de cette politique sur la qualité. En particulier, l’impact des changements liés au regroupement de plu- sieurs petites opérations en une seule, au développement de la standardisation, et au choix des critères économiques (cf. « l’offre économiquement la plus avantageuse »).
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Tout le monde est d’accord : un bâti- ment bien conçu c’est important, et en théo- rie le PPP devrait permettre d’obtenir du bon design puisqu’il y a ce mécanisme de transfert de risques, la responsabilité passant au contrac- tant. Notre rôle, c’est d’envisager les compli- cations dans ce scénario que tout le monde accepte désormais. On étudie ce qui change : dans les PPP, il y a une tendance au regroupe- ment de projets et ça crée des changements puisque ça crée des pressions vers la standar- disation. Pour le moment – et c’est très impor- tant – il n’y a pas de preuves tangibles démontrant que la théorie des PPP aboutit bien aux résultats visés.D. Crabtree, NAO
Ces observations doivent permettre aussi de mieux cerner les bons leviers de la « valeur à vie », traduits dans et par le « design ».
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Tout est parti de l’observation que la construction, ça n’est pas construire au plus bas coût. La valeur, ça vient aussi d’un bon design, de quelque chose qui va accélérer la guérison des patients, qui va aider à la réhabili- tation des prisonniers… ça a un impact sur la qualité de vie.Ce dont il s’agit c’est de la valeur à vie (…). Le rapport identifie plusieurs leviers de la valeur, et essaye d’expliquer ce qu’on entend par le bon design « à vie ».
Ces leviers sont au nombre de 6 :
- l’impact sur la prestation des services : le personnel est-il heureux dans ce nouveau bâtiment et va-t-il souhaiter continuer à y travailler ou va-t-il vouloir partir plus vite à la retraite… ;
- les coûts à vie, sur les 30 ans (ou quelle que soit la durée du projet), ces coûts sont-ils minimi- sés (ou optimisés)… ;
- quel est l’impact sur l’environnement, sur la communauté…
Et puis des choses plus basiques : - le projet a-il été terminé à temps ;
- dans le respect du cahier des charges et du budget ;
- et satisfait-il ce qui était prévu dans le contrat ?
D. Crabtree, NAO
■Les professionnels, de leur côté,
ressentent favorablement cette évolution dans les orientations des institutions du niveau central ; bien reçue car attendue, ils vont pouvoir, désormais, développer leurs arguments pour une meilleure pratique, ainsi que nous l’explique le vice-président du RIBA :
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On s’est aperçu que quelque chose qui était économique au départ pouvait se révéler très coûteux à long terme.Ça joue en faveur des architectes, et on s’aperçoit que lorsqu’on exige de la qualité on arrive parfois à gagner l’argument : quand on construit quelque chose qui va être souple, qui va durer… ça vous permettra de rentrer dans vos frais à long terme. Au début, c’est vrai que les PFI procédaient d’un sens étroit de l’économie, et puis progressive- ment on a gagné la bataille sur le front du design.
R. Saxon, RIBA - BDP
Cependant, le constat de l’importance de la qualité de la conception étant fait, peut-on s’entendre sur les moyens de la maîtriser tout au long du développement du processus d’études et de réalisation, sans risquer de l’affaiblir ?