L'un des enseignements apportés par ces quelques années de pratique de la politique PFI, est que le secteur privé manifeste un intérêt moindre que prévu à ces nouveaux marchés. Du moins cet intérêt est-il fluctuant, selon le plan de charge des entreprises concernées, et inégal d'un volet à l'autre des contrats. Les praticiens notent en particulier une forte différence entre ce qui est de l'ordre du "soft facility management" et l'ensemble des autres missions. Les clients publics rencontrent des manifestations d'intérêt pour les fonctions de conception, de réalisation et de hard facility management (entretien du chauffage, climatisation, plomberie, courants faibles,…) mais beaucoup moins pour les services de soft facility management comme l'accueil, le standard, la sécurité, le nettoyage, la restauration,… Ces derniers étant, de plus, difficiles à spécifier en termes de cahier des charges, les dernières mesures gouverne- mentales tendent à accentuer la réflexion sur l'opportunité d'inclure les "soft services" dans les contrats PFI et, parallèlement, à mieux protéger les personnels de facility management qui passeraient du statut de salariés du secteur public à celui de salariés du consortium privé, à l'occasion d'une opération PFI18.
Les soft services devraient donc régresser tant en nombre qu'en importance dans les contrats PFI. Mais demeure la question cruciale de la concurrence pour les autres missions incluses dans ces contrats ; le secteur public a fait l'expérience d'offres pour lesquelles la réponse du privé a été insuffisante, engendrant un mauvais rapport qualité/prix. Il s'organise maintenant de façon à tester le marché avant de lancer une offre et à organiser son offre par rapport aux réalités du marché. Les programmes Building Schools for the Future et LIFT sont de bonnes illustrations de cette nouvelle attitude (voir plus loin).
■Concurrence et opérateurs :
Le milieu des entreprises susceptibles de s'intéresser à ces marchés et capables de les assumer est très limité depuis l'origine et, si l'on en croit certains de nos interlocuteurs, est en voie de diminution.
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Le nombre d’entreprises qui actuellement peuvent jouer le jeu tel qu’il se présente estlimité. Il faut beaucoup d’argent, il faut avoir les reins solides pour pouvoir s’offrir 2 ans de procédures compétitives, avec le risque de tout perdre si ça n’est pas vous qui remportez le morceau. Au début, ils pensaient qu’ils auraient 6 soumissionnaires en piste, puis 3, 2 et main- tenant c’est souvent 1. Ils doivent aujourd’hui admettre qu’ils ont bien de la chance quand leur projet intéresse 2 ou 3 entreprises. Seules les plus grosses entreprises peuvent se permettre ce petit jeu. Le revers de la médaille, c’est que le secteur de la construction est très content de cette situation. Ils ne le diront jamais à voix haute, mais ainsi les entreprises dominantes restent dominantes et la porte est fermée aux nouveaux entrants.
R. Saxon, RIBA-BDP
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On commence à connaître les équipes gagnantes : il y en a moins de 10. On sait dès le départ qui c’est.R. Saxon, RIBA-BDP
Du côté des entreprises, la situation oligopolistique des entre- prises qui se sont fait un nom sur les marchés PFI risque d'aller de pair, pour la collectivité publique, avec une relative perte de maîtrise des conditions de passation des marchés, tant sur les prix que sur les clauses elles-mêmes.
Depuis l'origine de la politique PFI, les profits excessifs que réalisent les entreprises dans des contrats PFI sont stigmatisés. On évoque des rendements de 13 à 15%19, ce
qui remet en question l'intérêt de la collectivité publique dans ces partenariats.
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Il y a moins d’hostilité qu’avant, mais les critiques des PFI demeurent. C’est moins une critique de la qualité de la conception que du processus : quel degré de participation du secteur privé est accept able dans les services publics. Mais aussi on commence à voir le niveau de bénéfices qu’engrange le secteur privé sur les premiers PFI. Et du coup, on s’interroge sur le rapport qualité/prix.N. Frentrop, DCMS
Et les mesures destinées à renforcer la transparence de l'information, qui en particulier mettront davantage
d'informations sur les PFI que précédemment à la disposition du public, pourraient bien, selon M. Lipson de 4Ps, relancer le débat public sur les PFI et plus spécifiquement les débats ayant trait au PSC (Public Sector Comparator) chez les universitaires et syndicalistes.
■La gestion du contrat :
Trois aspects de la gestion des contrats PFI sur la durée mettent le projecteur sur les profits réalisés par les parte- naires privés des PFI :
• les gains de refinancement
Très rapidement, les organismes publics en charge de la politique PFI se sont rendu compte que le secteur privé réalisait des gains importants en renégociant ses taux d'em- prunt à la baisse au moment où l'essentiel du risque (le risque de construction) était dépassé. L'Office of Government Commerce a tout d'abord suggéré, sans obligation, aux partenaires privés des PFI de faire connaître leurs gains de refinancement et de les partager équitablement avec la collectivité publique engagée avec eux dans le contrat PFI. C'est désormais considéré comme une "bonne pratique" et figure parmi les clauses des contrats-standard.
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En matière de refinancement, les pre- miers contrats ne disaient rien. Certains refinancements qui ont été nécessaires pour deux prisons et un hôpital se sont révélés astronomiques, le secteur privé a engrangé d’énormes bénéfices sans que ça profite du tout au secteur public. Ça n’a pas du tout été bon pour l’image des PFI. Tout cela a changé et le SoPC (contrat-standard) contient une exi- gence de 50/50 pour le partage des avantages entre les deux parties.M. Lipson, 4Ps
Récemment, le National Audit Office a fait paraître une étude sur le manque de transparence du second marché PFI, révélant que 40% des contrats PFI avaient été d'ores et déjà refinancés, sans que l'on puisse évaluer les gains des investisseurs20.
Actuellement, le HM Treasury réfléchit à des modalités de cautionnement public des emprunts privés contractés pour des opérations PFI, cautionnement qui pourrait réduire les taux d'intérêt à supporter par le SPV et, indirectement, par la collectivité publique.
• les reventes de parts
Les contrats PFI donnent lieu à un marché, assez lucratif semble-t-il, de revente de parts et d'actions au profit du SPV.
• la part des revenus additionnels
Le montage d'une opération en PFI donne la possibilité au SPV d'accroître la rentabilité de l'opération ou de se rétribuer partiellement en apportant des éléments supplémentaires de programme par rapport à la demande émanant de la collectivité publique. Certains trouvent positif que le consortium puisse réaliser des parkings, des boutiques ou une opération de logements ou de bureaux sur une partie du terrain, ou bien encore que le consortium trouve des moyens de rentabiliser les équipements fournis à la collectivité si cela allège la charge financière du client public.
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Dans les contrats PFI, il y aura par exemple l’équipement d’un terrain de sport qui pourra être loué pendant le week-end, et du coup, on a des installations de meilleure qualité parce qu’elles sont mieux rentabilisées. Dans tout ce que le secteur privé réalise, l’élément fort, c’est le respect des coûts et du temps. La qualité, c’est autre chose.M. Brind, PfS
Mais commence aussi à se poser la question de la stabili- té de ce type de revenus dans le temps. Et des comman- ditaires comme le ministère de la Culture (DCMS) sont attentifs à ne pas laisser les SPV accorder une trop grande part à ces revenus commerciaux dans le financement de l'opération de manière à garantir l'équilibre financier à long terme.
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La difficulté c’est de gérer le risque en regard des revenus provenant des autres utilisations (boutiques, restaurants et autres). Il y a quelques temps j’ai travaillé sur un projet de partenariat public/privé pour le British Museum. Il s’agissait de créer un centre d’étude dans le quartier de Bloomsbury pour rapprocher davantage les collections ethno- graphiques et le public. Une partie du projet devait se traduire par un hôtel plus différentes boutiques et restaurants,… Le projet a échoué du fait de l’incertitude concernant le flux de revenus commerciaux.R. Stratton-Smith, DCMS
20. Voir Bulletin Européen du Moniteur n° 766, 8 mai 2006.