La recherche d’un espace conjoint de discussion sur la question migratoire à l’échelle mondiale a suscité l’élaboration de consultations, la formation de groupes de travail et la création de forums de discussion.
Dans un pr emier temps, l’Assemblée générale des Nations unies a co nsidéré pertinente la réalisation d’une conférence mondiale sur les migrations internationales. C’est pourquoi, à l’occasion de la Conférence internationale sur la population et le développement de 1994, elle a o rganisé une consultation des Etats membres concernant l’utilité d’une telle conférence134. L’enquête n’a pas donné les résultats escomptés, très peu de pays ont répondu à la demande et la plupart ont émis un avis défavorable. Cette situation a mis en évidence l’existence de grandes disparités dans ce domaine et un manque de volonté politique pour traiter le sujet à l ’échelle globale135. Plus tard, en 2003, une nouvelle tentative de consultation a été lancée136, mais toujours sans les résultats et la participation nécessaire pour se lancer dans l’organisation d’une conférence mondiale sur les migrations.
Alors que l’initiative de la conférence ne semblait pas être bien accueillie par les pays membres, d’autres forums de discussion sont apparus.
La première structure de consultation interétatique, s’est tenue en 2001 en dehors du cadre des Nations unies, à la demande du gouvernement suisse et avec le soutien de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM). Il s’agit de l’Initiative de Berne, conçue comme un processus consultatif dans le but d’établir un cadre politique pour la gestion des migrations au niveau mondial. Elle fut organisée comme un ensemble de quatre sommets de niveau régional rassemblant des membres des
134 En application de la Résolution 49/127 de l’Assemblée générale du 19 Décembre 1994.
135 Rapport du Secrétaire général des Nations unies Assemblée générale. Migrations internationales et
développement y compris la question de la convocation d’une conférence des Nations unies sur les Migrations internationales et le développement qui aborderait les questions liées aux migrations. Cinquante sixième
Session, 3 juillet 2001. P.3.
Entre 1995 et 1999 seulement 78 pays avaient communiqué leur point de vue, et 110 n e se sont jamais prononcés. Quarante-sept pays se sont prononcés pour la convocation d’une conférence, cinq étaient partiellement d’accord et seuls vingt-six étaient contre.
gouvernements, des représentants des organisations internationales et des experts de toutes les régions. Ainsi, des réunions ont eu lieu en Hongrie, en Ethiopie, au Chili et en Chine137.A l’issue de ces sommets, l’Agenda international pour la gestion des migrations a été publié en 2004. Ce document, loin d’être le fruit d’un consensus entre tous les participants, constitue davantage un « échange ouvert »138, c’est à dire
un recueil de préoccupations, de points de vue et de conceptions sur le sujet migratoire, constatés au cours de l’Initiative. Cet agenda, très détaillé, rend compte des disparités existantes quant aux conceptions, propos et perspectives des Etats vis à vis de la gestion migratoire et des migrants en tant que personnes.
En deuxième lieu, en 2003, le Secrétaire général des Nations unies a crée une commission constituée de 19 experts indépendants originaires de toutes les régions. La Commission mondiale sur les migrations internationales (CMMI) a été créée dans l’espoir d’établir un cadre global qui apporte des réponses aux questions liées au phénomène migratoire. Elle a existé jusqu’en décembre de 2005, lorsqu’elle a rendu son rapport final au Secrétaire général des Nations unies.
Son objectif était d’inclure les migrations dans l’agenda mondial, de promouvoir le débat entre tous les acteurs et analyser les dynamiques qui se créent autour du phénomène migratoire. Afin de rédiger un rapport final, les experts ont organisé des séances de consultations régionales à Manille (Philippines), au Caire (Egypte), à Budapest (Hongrie), au Cap (Afrique du Sud) et dans la ville de Mexico (Mexique), ainsi que des ateliers thématiques avec des groupes de pays intéressés139.
Parallèlement à la création de la Commission globale, un groupe interne de l’ONU a été crée avec l’objectif de rassembler des représentants de ses institutions afin de contribuer à la compréhension globale du phénomène migratoire. C’est ainsi que le
137 Les consultations régionales ont été précédées d’un recueil des normes juridiques internationales et des
déclarations des sommets et d’autres processus consultatifs en la matière.
138 Office fédéral des migrations ODM, OIM, Agenda international pour la gestion des migrations: perceptions
communes et pratiques efficaces s’inscrivant dans une approche d’ensemble planifiée et équilibrée de la gestion des migrations. Berne, 16- 17 décembre 2004. P. 79. Disponible dans: http://imprasc.net:29572/FOROSYDEBATES/Documents/4%20Iniciativa%20Berna/33.pdf
139 Entre 1998 et 2005 a fonctionné le Programme international pour les politiques migratoires. Il s’agissait
d’un programme de collaboration inter-agences entre le Fonds des Nations unies pour la population (FNUAP), l’Institut des Nations unies pour la formation et la recherche (UNITAR), l’OIM, l’OIT, le HCR et le HCDH. Le programme cherchait à encourager la mise en place de politiques publiques liées aux migrations dans les régions en voie de développement. Sous son égide, des réunions dans plusieurs régions du monde ont été organisées.
Groupe de Genève est apparu en avril 2003 avec la participation de l’Organisation internationale du travail (OIT), du Haut commissariat des Nations unies aux droits de l’homme (HCDH), du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) et de l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC).
Pendant trois ans, le Groupe de Genève a accompli la mission d’échanger des informations, d’identifier des points sensibles et de promouvoir le débat sur le sujet migratoire avec une dimension incluant les questions liées aux droits de l’homme des migrants, la protection des demandeurs d’asile ainsi que d’autres victimes de violations des droits de l’homme.
En 2006, à la demande de la Commission mondiale sur la migration internationale (CMMI), le Secrétaire général a incité les membres du Groupe de Genève à accueillir d’autres membres et à élargir son mandat. Il a alors été renommé Groupe mondial sur les migrations. Au groupe initial s’est joint le Département des Affaires économiques et sociales, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et la Banque mondiale. En 2012, seize membres, dont quinze appartenant au système des Nations unies et à l’OIM, participaient à cette instance. Ses membres se réunissent de façon régulière, organisent des sommets, et publient des études et des rapports140 qui
servent de guide aux autres espaces de discussion du phénomène migratoire.
Ses apports lors d’évènements tels que la Conférence Mondiale sur les migrations et le développement offrent une vision des droits de l’homme des migrants plus complexe que celle traditionnellement présente dans les traités internationaux du fait de sa composition diverse et pluridisciplinaire. En effet, ce groupe réunit non seulement des experts et des représentants des organismes travaillant sur les liens entre le phénomène migratoire et le développement, mais aussi des membres étudiant les migrations et les droits de l’homme. Ainsi, en présentant une vision plus large du
140 Le GMM présente des déclarations à chaque échéance du Forum mondiale sur les migrations et le
développement. Par ailleurs il a présenté des rapports telles que : Migrations Internationales et droits de homme présenté dans le cadre du 60ème anniversaire de la Déclaration Universelle des droits de l’homme. Octobre
2008 ; Mainstreaming migration into development planning. A handbook for policy makers and practitioners. OIM 2010.
phénomène, il est considéré comme jouant un rôle majeur dans la formulation des conclusions et recommandations141.
L’institutionnalisation du Groupe mondial sert sans doute à combler un besoin de coordination existant parmi les multiples instances, dépendances et bureaux qui traitent le sujet migratoire de façon parfois totalement désarticulée et répond à la question posée par le Secrétaire général : « comment réfléchir à un seul espace ? »142.
Le Groupe est ainsi censé « jouer un rôle essentiel dans l’accroissement de l’utilité des décisions opérationnelles et stratégiques de la communauté internationale face aux défis et aux chances découlant du lien entre migration et développement »143. Il
s’agit d’une institution ayant joué un rôle clé dans l’effort d’aborder de manière intégrale le sujet migratoire, c’est à dire, non seulement en tenant compte des besoins de contrôle de la part des Etats, mais également en rendant visibles les besoins ponctuels des migrants en tant qu’êtres humains, titulaires des droits à portée universelle. Cette intégralité dans l’approche du Groupe vient en grande partie du fait qu’il compte parmi ses membres des institutions centrées sur les deux axes.
En troisième lieu, l’Assemblée générale des Nations unies, face aux difficultés rencontrées pour organiser une conférence mondiale a opté pour promouvoir un autre type de rassemblement, moins ambitieux mais très significatif. Il s’agit du Dialogue de haut niveau, premier espace de discussion réservée au thème des migrations à l’échelle mondiale et qui, à son tour, a inspiré la création du Forum mondial sur les migrations et le développement.
En effet, l’organisation du Dialogue de haut niveau marque une étape nouvelle dans la recherche de forums pour la gestion globale des migrations visant à surmonter les difficultés rencontrées par l’Assemblée générale dans la promotion d’une conférence
141 Assemblée générale des Nations unies, Résolution A 67/254, 67ème Session 2012. Les principales fonctions
de cet organe sont : encourager la ratification et la mise en œuvre d’instruments internationaux liés aux migrations ; encourager la sauvegarde des droits fondamentaux et des libertés des migrants et des membres de leurs familles ; promouvoir l’enquête, la poursuite et la sanction des crimes réalisés à l’encontre des migrants, ainsi que de la protection des victimes, indépendamment de leur statut migratoire ; favoriser la coopération entre les gouvernements et les membres de la société civile ; favoriser l’attention portée aux causes profondes de la migration forcée. Sixth meeting of the Global Forum on Migration and development (GFMD) GFMD 2012
Summit Meeting Port Louis, Maurice. 19 - 22 November 2012 p. 13.
142 Résolution A 60/871du 18 mai 2006. 143 idem
mondiale sur les migrations. Ainsi, les efforts de l’Assemblée générale se sont concentrés sur le rassemblement de représentants de haut niveau pour discuter du sujet migratoire et de ses liens avec le développement.
Le Dialogue de haut niveau qui s’est tenu en 2006 et dont la deuxième séance se déroulera en 2013, a été organisé afin d’une part, d’améliorer la coordination entre politiques migratoires et développement, et d’autre part d’engager un échange d’expériences et de connaissances entre pays. Le 14 e t 15 septembre 2006, des représentants de haut niveau se sont réunis au sein de l’Assemblée générale des Nations unies en réponse à l ’appel lancé par le Secrétaire général. Un long travail préparatoire basé sur des études préliminaires et sur la consultation d’experts a précédé cette rencontre qui a consisté en quatre séances plénières et quatre tables rondes interactives. Le Dialogue de haut niveau a réuni les représentants de 127 Etats en qualité de membres, un E tat observateur, ainsi qu’une dizaine d’organisations participant de façon permanente aux sessions de l’Assemblée générale en qualité d’observateurs. D’autre part, de nombreux acteurs ont aussi participé dans le cadre de tables rondes: 162 représentants de haut niveau des Etats membres, fonctionnaires d’institutions spécialisées ou des fonds et programmes spécialisés des Nations unies, les secrétaires exécutifs de deux commissions régionales des Nations unies, le Directeur général de l’OIM, et les représentants de douze organisations non gouvernementales (ONG), de la société civile et d’organismes du secteur privé.144 L’objectif principal du dialogue était d’encourager le dialogue et l’échange mais plus spécifiquement d’établir les fondements de la coopération mondiale pour la gestion migratoire. Ainsi, pendant la séance d’ouverture le Secrétaire général des Nations unies a manifesté que:
« […] Nous commençons seulement à apprendre comment faire en sorte que les migrations facilitent plus systématiquement le développement. Chacun d’entre nous a entre les mains l’un des éléments de l’énigme que posent les migrations mais aucun
d’entre nous ne dispose de tous les éléments»145.
144 Assemblée Générale Résolution A 61/515 Soixante et unième session, Mondialisation et interdépendance :
migration internationales et développement. 13 octobre 2006
Afin de poursuivre le processus de discussion à l’échelle mondiale, les participants ont prévu la réalisation d’un nouveau dialogue en 2013146. Ils ont également décidé de former un forum mondial sur les migrations, comme une instance d’échange et de coopération en dehors du cadre des Nations unies.
Par ailleurs, pour assurer la mise en œuvre des recommandations du Dialogue de haut niveau, dont les conclusions n’ont pas de caractère contraignant, des rapports de suivi ont été élaborés par le Secrétariat général de l’ONU à l a demande de l’Assemblée générale. Ainsi, en 2008, le rapport 63/265 a rendu compte des avancements en la matière. Afin de préparer le terrain pour le Dialogue de 2013, des éléments de discussion ont été proposés lors du rapport rendu par le Secrétaire général en 2012.147
En 2011 déjà, un débat informel avait servi d’espace de discussion pour les éléments déterminants du futur dialogue148. Ainsi, le Dialogue se présente comme une occasion
de reprendre les sujets abordés lors de la séance précédente, enrichis de nouveaux éléments tels que l’impact de la crise économique sur la circulation des personnes; les changements environnementaux et les résultats tirés des processus régionaux de consultation sur le sujet migratoire.
A la demande de l’Assemblée générale, le Secrétaire général a proposé des sujets de discussion et une structure pour le débat qui a finalement été adopté par l’Assemblée. La session du Dialogue de haut niveau organisée en 2013 réunira des représentants étatiques, des membres d’autres organismes des Nations unies et de l’OIM. Il n’y aura pas de participation importante de la société civile pour des raisons de « sécurité et d’espace pour accueillir le forum »149.
Pour la préparation de cette deuxième session du D ialogue de haut niveau, des séances préalables ont été organisées dans le courant de l’année 2013 afin de discuter des besoins ponctuels de certaines régions face au phénomène migratoire. Ainsi entre le 29 et le 31 mai 2013, les membres du Groupe de travail thématique sur les
146 Il a été convoqué par la résolution de l’Assemblée général 67/219 du 21 décembre 2012. 147 Assemblée générale, Résolution 67/254, du 3 août 2012.
148 Assemblée générale, Résolution 65/944 du 12 septembre 2011. 149 Assemblée générale, Résolution 67/254, idem.
migrations internationales en Asie-Pacifique se sont rassemblés150. Cette nouvelle séance du Dialogue marquera sans doute le travail du Représentant de l’Assemblée générale pour les années à venir et servira d’occasion pour consulter les représentants étatiques sur leur volonté de convoquer une Conférence mondiale sur les migrations et le développement dont les tentatives de convocation ont échoué dans le passé. En troisième lieu, comme conséquence du Dialogue de haut niveau, a été constitué en 2006 le Forum mondial sur la migration et le développement. Ce dernier fait écho aux voix levées depuis des années au sein des Nations unies, notamment l’appel lancé par les conclusions du Dialogue de haut niveau pour créer un espace ouvert aux Etats membres et aux observateurs du système onusien pour discuter, de façon exclusive, des relations entre migrations et développement mais en dehors du cadre de l’ONU.
Inspirés des processus régionaux, il s’agit d’un espace de délibération, non-contraignant et officieux qui promeut des approches constructives entre ses membres autour du s ujet migratoire sous la perspective de ses apports au développement. Le dialogue, la coopération, l’échange y sont encouragés et il e st dépourvu d’une vision politique, son objectif principal étant de démontrer le potentiel de l’apport des migrants et des migrations pour le développement. Dans ce sens, les déclarations et discussions qui en découlent n’invitent pas à une prise de position politique de la part des Etats.
Le Forum réunit des experts dans le domaine et touche à plusieurs aspects du phénomène migratoire pour en discuter et tirer des conclusions. Des thèmes tels que la migration des travailleurs, la fuite de cerveaux, les migrations circulaires, la féminisation des migrations, l’envoi des fonds, l’intégration des migrants, le retour, le contrôle des frontières y font l’objet d’analyses, de discussions et de recommandations. Du point de vue administratif, il fonctionne avec les fonds de dons volontaires et est accueilli chaque année dans l’un des pays membres, chargé d’assurer la préparation de l’événement. Pour ce faire, le pays hôte organise des réunions préparatoires, des visites in situ et des documents préalables. Le Forum fonctionne, sous la forme de délibérations plénières et de tables rondes, en suivant un agenda fixe. Outre les Etats membres, y participent les « Amis du F orum », des
150 Economic and Social Council, Report of the Asian- Pacific Regional preparatory Meeting for the General
Assembly High level Dialogue on International Migrations and Development 2013. E/ESCAP/IMD/RPM/1, Bangkok,
organisations internationales qui se sont déclarées proches du Forum et y apportent leur soutien technique et économique. Ainsi, le Forum entretient des liens avec l’OIM, Le Groupe mondial sur la migration internationale, l’OIT, la CNUCED, la Banque mondiale, le HCDH, le HCR mais aussi des organismes régionaux, des ONG et des membres du secteur privé.
Les liens entre le Forum mondial et l’ONU sont importants. Nous avons déjà mentionné que l’ONU avait été à l ’initiative de sa création, notamment lors du Dialogue de haut niveau de 2005 mais aussi avec l’apport des rapports de la Commission mondiale sur les migrations internationales et du Secrétaire général des Nations unies. Bien qu’il ne s’agisse pas d’un forum propre aux Nations unies, un rapport annuel de ses activités est envoyé au président de l’Assemblé générale. De même, le Secrétaire général de assiste régulièrement à ses réunions et a prononcé le discours d’ouverture lors du premier Forum à Bruxelles. Le Représentant spécial du Secrétaire général pour les migrations internationales et le développement y participe également en tant qu’ami du F orum. Du fait de l’importante participation des membres, des représentants et consultants de l’ONU, il a été dit que bien qu’il ne fasse pas partie du système, il « repose sur l’expertise des entités des Nations unies »151.
Par ailleurs, la société civile, composée de membres d’ONG, d’organisations de migrants, de représentants du secteur privé, d’universitaires et de syndicats, a été invitée à participer au Forum, spécialement en 2010 au Mexique lorsque ses représentants ont pu délibérer de façon conjointe avec les autres membres au sein d’un « espace commun » qui a eu lieu lors de la séance plénière. A cette occasion, un public d’environ 800 personnes s’est rassemblé. Un panel conjoint s’est également formé pour débattre de « l’amélioration de la perception publique des migrants »152. En dehors de cette expérience, la présence de la société civile a
été plutôt irrégulière. Des représentants de la société civile peuvent faire l’objet de consultations préliminaires et délibérer séparément dans le cadre de la « journée de la société civile » où ils font part de leurs conclusions, sous la forme d’un rapport lors de la séance plénière. L’expérience de la délibération conjointe en réunion plénière ne s’est pas
151 FMMD. Rapport de la première réunion du Forum mondial sur la migration et le développement. Belgique du 9 au
11 juillet 2007. Bruylant Bruxelles 2008. 210p.P 39.
152 FMMD, Quatrième réunion du Forum mondial sur migration et développement : Partenariats pour la migration et le
reproduite qu’en 2008 lors que la société civile et les représentants étatiques ont travaillé dans le même espace. Par ailleurs, en 2010 une Plateforme pour les partenariats a été créée au sein du Forum. Il s’agit d’une structure visant à as surer la mise en œuvre de projets