Rôle du Parlement en matière de défense

La thèse du déclin permanent du Parlement demeure l'interprétation principale concernant le rôle du Parlement dans l'élaboration des politiques au Royaume-Uni. C'est particulièrement le cas en ce qui concerne la politique de défense, qui est clairement dominée par l'exécutif. Certaines études mettent l'accent sur la faiblesse de Westminster vis-à-vis de Whitehall, de Downing Street concernant la formulation et la gestion de la politique de défense209. Les études comparatives présentées dans la première partie de ce rapport ont par ailleurs confirmé que le Parlement britannique est l'un des moins puissants et influents au regard des politiques de défense en Europe.

William Hopkinson ironise sur les motivations des membres du Parlement questionnant le gouvernement à propos des problèmes de défense, et des questions parlementaires qui ne font pas grand chose pour mettre le gouvernement face à ses responsabilités, mais font peser une lourde pression sur les ministres et leurs adjoints, pour se donner seulement le sentiment de leur propre importance"210_{. Les membres du Parlement sont souvent décrits comme}

étroits d'esprit et comme des politiciens obsédés par les intérêts égoïstes de leurs circonscriptions et dans l'impossibilité de participer à la formulation de la politique de défense ou de prendre part au débat de stratégie.211 _La

montée en puissance du Premier ministre et l'ascendant pris par le gouvernement sur le Parlement, ainsi que la faiblesse du débat public sur les questions de défense correspondent à trois facteurs principaux : la centralité de la prérogative royale, exercée par le Premier ministre et le Cabinet au nom du monarque, qui est bien acceptée et intériorisée par l'ensemble des acteurs dans le domaine des affaires étrangères et de la défense ; le large consensus sur les questions de sécurité nationale entre les élites politiques ; les exigences du secret, souvent invoquées abusivement par le pouvoir exécutif.

En l’absence de constitution écrite, la primauté de l’exécutif repose sur la « prérogative royale », l’ensemble des pouvoirs du Monarque qui peuvent être mis en œuvres sans un Act of Parliament. La prérogative royale est exercée en pratique par le Gouvernement et le Premier ministre. La conduite de la politique étrangère et de la politique de défense et leurs deux modes d’actions emblématiques que sont la signature des traités et l’emploi des forces armées sont au cœur de la Prérogative royale, sans que cela nécessite l’approbation du Parlement qui ne dispose d’aucun pouvoir budgétaire. Si bien qu'un parlementaire membre de la commission de la défense note que "le rôle du Parlement, tout comme celui de la commission de la défense en particulier est double : informer, embarrasser le gouvernement. C'est une influence négative sous forme de pouvoir d'embarrasser"212_.

Alors que Westminster est « la mère de tous les Parlements », dans la pratique le Parlement britannique est faible, en particulier dans le domaine de la défense. "Il n'y a pas de travail législatif en propre sur la défense. C'est très particulier par rapport aux questions économiques ou aux affaires sociales. Les questions de défense et militaires ne font pas partie du débat politique courant"213_{. "Et il faudrait qu'il y ait plus de débats sur la défense, assortis de votes}

surtout, pour des approbations des engagements de politiques". Plusieurs facteurs expliquent cette marginalisation

207 _{Entretien avec le Directeur du RUSI, expert auprès de la Commission de la Défense. A.W. BRADLEY & K.D. EWING, Constitutionnal and}

Administrative Law, op. cit. , p. 346 : les auteurs indiquent quant à eux que c'est plutôt l'affaire Westland de 1986 qui marquerait l'institutionnalisation

de la commission comme acteur déterminant dans la vie politique britannique. (Pour une présentation détaillée de l'affaire Westland, cf. BARNETT Hilaire, Constitutionnal and Administrative Law, Routledge Cavendish, 2009, 7th edition, p. 395).

208 _{Entretien avec le Directeur du RUSI, expert auprès de la Commission de la Défense.} 209

FREEDMAN L., The Politics of British Defense, 1979-1998, Basingstoke, Palgrave, 1999.

210 _{HOPKINSON William, The Making of British Defence Policy, Londres, The Stationnery Office, 2000, p. 23.}

211 _{DORMAN Andrew, “Reorganising the Infantry: Drivers of Change and What This Tells US about the State of the Defence Debate Today”, British}

Journal of Political Science and International Relations, vol. 8, 2006, p. 500 ; HOPKINSON William, The Making of British Defence Policy,

Londres, The Stationnery Office, 2000. 212

Entretien un membre de la Commission sur la Défense.

du Parlement. Le principe majoritaire implique une solidarité très forte entre le gouvernement et le parti majoritaire dont les destinées électorales sont indissociables. La Commission de la défense, le Foreign Select Committee et le

Defence Select Committee ne sont pas en mesure de faire preuve d’une réelle indépendance. D'une part, ce qui

devrait être changé dans les rapports entre le Parlement en général et le secteur de la défense serait avant tout l'accès à l'information. D'autre part, comme on le verra, leurs membres sont nommés par les leaders du parti et leurs nombres déterminés par le poids du parti au sein de la Chambre des Communes. En outre, le consensus politique qui règne depuis la Seconde Guerre mondiale sur les orientations fondamentales de la politique de défense restreint de facto le rôle du Parlement et des Parlementaires. Les questions de défense ne sont pas politisées. Il y a des divisions, mais pas de motions substantielles sur lesquelles voter214.

Le rôle des Shadow Defence dans le travail parlementaire, le témoignage d'un Shadow Minister :

"Mon rôle de Shadow Defence Secretary est : 1/ de surveiller l'activité du gouvernement et de poser des questions difficiles, 2/ de proposer une politique alternative, 3/ de maintenir une critique de ce que le gouvernement est en train de faire. Par exemple, immédiatement et de manière continuelle, je suis les dossiers concernant les Gurkhas, le logement, la santé, les relations armées-nation, les conditions de vie des soldats.

Je me suis proposé pour le poste de Shadow Secretary. J'en ai parlé à mon leader de groupe parlementaire (Whip). En tant que Shadow Secretary, je m'efforce de poser beaucoup de questions, surtout concernant le matériel pour l'armée. Et par rapport aux dépenses pour le matériel. En tant que MP, j'ai beaucoup de troupes et d'industries dans ma circonscription. Des manufactures dans la capitale de ma circonscription, des troupes dans une base qui doit fermer, et une implantation de Royal Marines.

Notre parti n'a pas au sens strict de doctrine, nous avons ce qu'on pourrait appeler des "strandards". Nous sommes plutôt "internationalistes" en tant que parti ("interventionnistes"). Sur l'Irak, nous avons dit que c'était une intervention illégale. Mais nous reconnaissons qu'il faut sécuriser le pays. Ce que nous disons, c'est : mettre moins d'argent dans les poches des industries de défense. Nous sommes internationalistes et interventionnistes. Ce sont nos pricinpes-clefs (key principles). Les positions que nous défendons en tant que parti sont plutôt du bilatéralisme avec l'Europe que du multilatéralisme au sein de l'Europe.

Notre groupe parlementaire dispose de deux staffers particuliers : le staffer qui travaille directement pour moi, et le parti a un chercheur en particulier. Ensuite, nous sommes insérés dans un réseau informel de discussion et d'expertise. Je ne me décrirai pas moi-même comme un expert. Je suis plus "compétent" que la moyenne des MPs, car nous sommes au total 20 ou 30 à nous intéresser à ces questions. Mais expert en général, non. Pour les voyages sur le terrain : d'une part, le MoD n'aide pas les partis d'opposition. En plus, il ne montre que ce qu'il veut. Nous utilisons de l'expertise extérieure. Nous avons une équipe de conseillers, composée de militaires en retraite, sympathisants de notre cause. Ainsi que des industriels en retraite ou encore en activité. La part du temps que je consacre aux questions de défense est à peu près la suivante : 1/3 du temps sur la défense, la moitié pour ma circonscription, et 1/6e pour les questions diverses de la Chambre. Notre activité est surtout composée de lectures, de discussions et de visites.

C'est une opinion personnelle, mais c'est en fait le chaos au MoD. Ils utilisent le secret pour le cacher. Sur l'Afghanistan, l'Irak, c'est le chaos, il n'y a pas de stratégie, pas d'objectifs".

Les Oral questions on the Floor : l’exemple de la session 2004-2005

Les questions orales occupent une place centrale, et sans équivalent dans les autres systèmes parlementaires, dans les rapports entre l’exécutif et le législatif et dans la vie du Parlement britannique.

Le contexte politique de la législature :

En raison du volume de questions orales posées au ministre de la Défense au Royaume-Uni, nous avons étudié l'année 2004-2005 (nous avons recensées 444 questions orales, auxquelles il faut ajouter 213 questions posées lors de "débats spécifiques" initiés par le gouvernement), la dernière année de la session 2001-2005. 2004 a été une année paradoxale dans la politique britannique. Le Premier ministre a été affaibli par la guerre en Irak. 2004 a débuté avec l'enquête de Lord Hutton sur les circonstances qui ont mené à la mort du scientifique David Kelly, travaillant pour le ministère de la Défense. Le rapport Hutton a exonéré le gouvernement. Le rapport Butler215 a refusé de blâmer quiconque dans son enquête à propos des armes de destruction massive. Mais la question plus large de l'Irak et la controverse sur la prise de décision par les Britanniques sur « le chemin de la guerre » reste fermement au cœur de l'ordre du jour. L'attitude du public concernant la guerre en Irak a continué à perturber le Premier ministre qui fait l'objet d'une réprobation pour avoir engagé le Royaume-Uni dans la guerre en Irak au prix d'une manipulation du public et du Parlement. La confiance du public dans le gouvernement a été rompue. Gordon Brown a eu beaucoup de crédit pour le succès de l'économie britannique, mais son avenir en tant que successeur de Tony Blair à Downing Street est incertain. Ainsi, le leadership est de plus en plus contesté au sein du Parti travailliste. Une élection générale a été prévue en 2005. Il n'y a pourtant manifestement pas eu d'incidence particulière sur les intentions de vote. Les sondages d'opinion sont restés très stables, avec le maintien d'une courte avance pour le Labour. Une victoire du Labour a été anticipée de manière présomptueuse216_{. A Westminster, le gouvernement a dû faire face à une rébellion}

des backbenchers, notamment sur le projet de loi de l'enseignement supérieur et quelques autres dossiers. "Le groupe parlementaire travailliste a conservé son record en tant que l'un des groupes parlementaires les plus rebelles de l'après-guerre".217

Le Secrétaire d'État à la défense a été très critiqué sur l'Irak. Il était largement admis qu'il serait contraint de démissionner suite à la publication du rapport Hutton. Son isolement au sein du gouvernement a fait de lui une cible privilégiée pour les MPs de l'opposition ou même, au sein du Labour, pour les députés insatisfaits par la réforme de la défense tant en termes de réorganisation des forces armées ou en termes de marchés publics. Dans le même temps, son faible capital politique ainsi que sa longévité en tant que secrétaire de la Défense (depuis 1999), qui l'ont empêché de demeurer au ministère de la Défense après l'élection générale de 2005, l'ont paradoxalement mis relativement à l'abri par la suite de la vindicte populaire. Ainsi, il a pu être un ministre défendant des changements qui ont été impopulaires et qui rencontrent une forte opposition, voire une rébellion de la part de certains parlementaires. Le livre blanc sur la défense « Delivering Security in a Changing World: Future capabilities » a été discuté au Parlement en juillet 2004. En 1998, la Strategic Defence Review avait initié un processus d'examen périodique des orientations de la politique de défense britannique par chaque Parlement. La Strategic Defence Review avait été réactualisée en 2002 avec la publication de " The Strategic Defence Review: A New Chapter ". Le Livre blanc de 2004 était une extension du livre bland de 2003 "Delivering Security in a Changing World: Defence White Paper". Le processus de révision de 2002- 2004 a ainsi confirmé l'évolution des forces armées vers un corps expéditionnaire, tout en affirmant que le format actuel des capacités de défense exigeait une plus grande et plus rapide transformation.

Données :

La réflexion s'appuie sur une analyse du contenu de la base de données contenant toutes les questions orales posées au Secrétaire d'Etat à la Défense (M. Geoffrey Hoon), au ministre d'Etat, Ministère de la Défense (M. Adam Ingram) et au sous-secrétaire parlementaire à la Défense (M. Ivor Caplin) de mai 2004 à mars 2005. Les questions orales sont des questions posées publiquement à la Chambre des communes et auxquelles il a été répondu en séance. Les ministères et les ministres qui répondent sont envoyés à tour de rôle par le gouvernement : c'est ce qui se nomme "l'ordre des questions". Au sein des questions orales, nous opérons une distinction entre deux ensembles de questions : les

215 _{Review of Intelligence on Weapons of Mass Destruction, Report of a Committee of Privy Counsellors, Chairman: The Rt Hon The Lord Butler of} Brockwell KG GCB CVO, Ordered by the House of Commons, to be printed 14th July 2004, HC 898, London, The Stationery Office.

216 _{LAMBE Paul, RALLINGS Collin and THRASHER Michael, “Elections and Public Opinion : Plus ça Change…”, Parliamentary Affairs, vol. 58,} n° 2, 2005, p. 335-350.

questions posées au cours du "question time" lorsque les membres du Parlement peuvent traiter une grande variété de sujets, et ce que nous avons appelé des débats spécifiques, qui sont initiés par le gouvernement avec une déclaration d'un ministre de la Défense. Par exemple, au cours de la session 2004-2005, il y a eu deux périodes de questions consacrées à l'examen du projet de loi d'indemnisation et de pension, l'une consacrée au débat sur le Livre blanc de 2004, l'un concernant les anciens combattants 9 juin 2004, après le 60ème _{anniversaire du Débarquement.}

L'exclusion des questions liées à un débat spécifique nous permet d'analyser la répartition de l'attention des parlementaires, les priorités des MPs en termes de contrôle parlementaire des questions de défense. Il nous permet en outre d'éviter la surestimation de certains sujets. Par exemple, l'attention consacrée par les députés à la question des anciens combattants serait hypertrophiée si l'on tient compte de la longue période de questions faisant suite au 60ème anniversaire du Débarquement. Il en irait de même pour les pensions, si nous prenions en compte le projet de loi sur les pensions et les indemnités. Le codage des questions a été élaboré à partir d'une approche inductive. Pour chaque question, nous avons écrit les thèmes principaux (de un à trois). A partir de ces thèmes, nous avons élaboré 12 thèmes génériques de question. Notre codage s'avère in fine très similaire à celui du Policy Agendas Project.218

Nous avons entré systématiquement chaque question posée au cours de séances dans notre base de données. La base de données contient la date, la colonne dans le Hansard, le nom du député, le sexe, le thème de la question, les sujets abordés dans la question, une indication de la dimension locale de la question, le nom et les fonctions des personnes interrogées (Hoon, Ingram, Caplin). S'agissant de la dimension locale, nous avons choisi une approche rigoureuse. Nous entendons strictement les questions locales comme des questions où il y avait une référence explicite à la circonscription du député dans le texte de la question ou dans la réponse du membre du Gouvernement.

Thématiques des questions :

Voici quelques tableaux illustrant les thématiques qui se dégagent des questions posées aux ministres de la défense.

On le voit, deux grands ensembles de questions préoccupent les MPs : les interventions extérieures, qui sont principalement orientées autour de l'intervention en Irak, et dans une moindre mesure celle en Afghanistan ; les questions relatives à l'armée et à l'industrie de défense nationales. Ces deux dernières questions sont d'ailleurs pour une part liées, dans la mesure où l'un des thèmes récurrents est la qualité du matériel fabriqué par les manufactures nationales qui sont délivrées ou devraient être délivrées aux armées pour leur garantir un maximum d'efficacité et de sécurité sur les théâtres d'opération.

218

www.policyagendas.org ; FOUCAULT Martial et IRONDELLE Bastien, “Dynamique parlementaire de la politique de défense : une comparaison

Le tableau ci-dessous donne une présentation plus détaillée des thèmes des questions :

Un point important à noter est la faible proportion des questions posées sur des enjeux locaux. Les oral questions on

the floor ne sont que marginalement un outil de promotion d'intérêts localistes ou l’interpellation porte

La figure suivante fait également apparaître un aspect important de la vie parlementaire britannique actuelle sur la politisation des débats. Les questions sur la défense ne sont pas l'apanage de l'opposition. Elles ne sont pas en soi un outil politisé. Les membres de la majorité posent presque autant de questions que ceux de l'opposition, l'écart entre les deux pourcentages n'atteint même pas dix points. Cela est conforme, d'une part avec l'idée selon laquelle les questions de défense sont peu l'objet ou l’enjeu de divisions partisanes, comme cela se voit par ailleurs dans le travail de la commission sur la défense. D'autre part, cela montre que la volonté de superviser l'activité du gouvernement n'est pas réservée à l'opposition, dans un schéma où la majorité serait conçue exclusivement comme un soutien au gouvernement.

Enfin, la dernière figure fait apparaître les questions auxquelles les trois ministres répondent. Il montre la relative répartition des tâches, du moins en ce qui concerne le travail de présentation devant le Parlement, entre les trois autorités ministérielles. Ainsi, M. Geoffrey Hoon, Secretary of State for Defence, M. Adam Ingram, Minister of State,

Ministry of Defence, et M. Ivor Caplin, Parliamentary Under-Secretary of State for Defence, ne répondent pas

exactement aux mêmes questions. M. Hoon répond majoritairement sur l'Irak et les interventions extérieures. M. Ingram rend compte principalement des questions industrielles, d'armement et de la gestion et de la réforme des Forces Armées. M. Caplin a un spectre plus large dans lequel les questions de gestion du personnel sont toute de même centrales (ressources humaines, suivi des vétérans, respect des traditions, organisation des troupes, etc.). Il apparaît en quelque sorte comme en "soutien" de ses deux confrères ministériels.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% A fgha ni st an B al ka ns Ir ak , s tr at ég ie U K Ir ak, e nj eux lo ca ux Ir ak , o rg an is atio n m il. U K U E P E S D O T AN T ra d itio n s R es tr u ctu ra tio n c ar te m il. V ét ér an s P ro g ra mme s d 'a rme me n t N u cl éai re P o litiq u es in d u str ie lle s G es tio n d u p er so n n el m il. D ive rs Mr. Hoon Mr. Ingram

Analyse qualitative

Dans l’ensemble, les questions posées sont destinées à obtenir de l’information et témoignent d’une connaissance des dossiers assez importante des MPs. Les réponses sont en général précises et assez techniques. Il n’y a pas de stratégie de harcèlement du gouvernement dans ces séances de questions. Les questions qui donnent lieu à une conflictualité importante sont principalement :

- Les questions liées aux restructurations militaires, en particulier sur les régiments écossais en raison de la position très dure du Scottish Nationalist Party qui oblige les MPs des autres partis à prendre des positions tranchées