I. LA FRANCE : UN RENOUVEAU EN TROMPE L’ŒIL ?
4. La Commission de la défense, institution clef du contrôle parlementaire
Procédures et données
Dans le système parlementaire français, les commissions permanentes sont le lieu privilégié et l’instrument par excellence du contrôle parlementaire dans son volet d’information et de contrôle de l’action publique. Si le système français est parfois critiqué car il « tend à l’absorption des procédures d’information et de contrôle dans le travail législatif »95, cette critique doit être nuancée structurellement par la montée en puissance des activités d’information et de contrôle de l’ensemble des commissions permanentes, et spécifiquement par le caractère peu législatif de la commission de la Défense qui consacre donc une part proportionnellement très supérieure aux activités de contrôle par rapport à d’autres commissions. Le chapitre V du titre III sur le contrôle parlementaire du règlement de l’Assemblée s’intitule « Rôle d’information des commissions permanentes ou spéciales ». Il prescrit que « les commissions permanentes assurent l’information de l’Assemblée pour lui permettre d’exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement » dans leur domaine de compétences.
La Commission de la défense nationale et des forces armées fait partie des six commissions permanentes de l’Assemblée nationale. Le nombre de commissions, passé à huit avec la réforme constitutionnel de 2008, est fixé par la Constitution. La définition des compétences et du champ d’intervention de chaque commission relève du Règlement des assemblées. La Commission de la défense et des forces armées de l’Assemblée nationale couvre : organisation générale de la défense, liens entre l’armée et la Nation, politique de coopération et d’assistance dans le domaine militaire ; questions stratégiques ; industries de défense ; personnels civils et militaires armées ; gendarmerie ; justice militaire ; anciens combattants. La définition du champ de compétence a été « toilettée » dans le nouveau règlement de 2009 en modifiant certaines formulations96. Elle a été élargie aux « questions stratégiques » et aux « anciens
95 Michel Couderc cité in Coll. Les commissions de l’Assemblée nationale, Connaissance de l’Assemblée n° 12 Paris, Assemblée nationale, 2000, disponible sur
www.assemblee-nationale.fr/connaissance/collections/12.asp, p. 41.
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Article 36 du Règlement de l’Assemblée nationale, Texte modifié par la résolution du 27 mai 2009 (après décision du Conseil constitutionnel n° 2009-581 DC du 25 juin 2009)
combattants » qui n’apparaissaient pas précédemment. Chaque député ne peut appartenir qu’à une seule Commission. Un député non membre de la Commission peut assister à ses réunions97. Le nombre de députés
membres de chaque commission est fixée par la Constitution, il est de 73 au maximum pour la Commission de la défense, correspondant au huitième des effectifs de l’Assemblée. Les postes de commissaires sont distribués proportionnellement à l’importance numérique des groupes politiques, qui arbitrent, selon des modalités propres à chaque groupe, entre les demandes des députés et les places disponibles. La Commission de la défense est une commission relativement recherchée par les députés, même si elle est moins prestigieuse que la commission des Affaires étrangères et moins active que la commission des finances et la commission des lois, notamment en raison du caractère assez peu législatif de la commission de la défense… ce qui fait son attrait pour certains députés.
La Commission de la défense est dirigée par un bureau qui est élu au scrutin majoritaire de ses membres. Le bureau est composé d’un Président et de 4 vice-présidents et de 4 secrétaires98. En pratique, le président est le personnage clé de la Commission : il assure le « pouvoir d’impulsion, de décision et de représentation »99. La révision du règlement de l’Assemblée entérine et formalise la primauté du rôle du Président en précisant que « le président de chaque commission organise les travaux de celle-ci. Son bureau a tous les pouvoirs pour régler les délibérations » (art. 41.2).
La question de la place de l’opposition dans le bureau des commissions ainsi qu’à leur présidence est un sujet récurent, notamment depuis 1978. Il s’est posé de façon conflictuelle au moment de l’alternance en 1981. Le Premier ministre proposa que les présidences de commission fussent réparties à la proportionnelle. Le Rassemblement pour la République (RPR) refusa en rappelant la doctrine qu’il défendait depuis plusieurs années, selon laquelle la majorité doit assumer la direction du travail parlementaire. En 1986, la majorité parlementaire RPR-UDF appliqua strictement cette doctrine en refusant au Parti socialiste toute présidence, mais aussi toute vice-présidence, ce qui conduisit le PS à s’abstenir de participer aux bureaux des Commissions100. En avril 1988, la présidence de la Commission des Affaires
étrangères fut attribuée à un membre de l’opposition Valéry Giscard d’Estaing. La présidence revint au Parti socialiste après sa démission de l’Assemblée en 1989. Depuis 1988, si la présence de l’opposition au sein des Commissions, en particulier celle de la défense, est régulière avec des postes de vice-présidents ou de secrétaires, aucune présidence ne fut attribuée à l’opposition jusqu’à 2007. Cette disposition est rendue obligatoire par le nouveau règlement de l’Assemblée qui prescrit que « la composition du bureau de chaque commission s’efforce de reproduire la
configuration politique de l’Assemblée et d’assurer la représentation de toutes ses composantes » (art. 39). Par ailleurs,
le souci de la réforme constitutionnelle de 2008 et du nouveau règlement de l’Assemblée nationale de 2009 qui en découle d’augmenter les pouvoirs de l’opposition se traduit par l’attribution de la présidence de la Commission des finances à un « député appartenant à un groupe s’étant déclaré d’opposition » (art. 39.3).
La commission de la défense dispose d’un secrétariat composé de fonctionnaires des assemblées (5 administrateurs, 1 administrateur adjoint et 2 secrétaires) qui sont recrutés par des concours spécifiques, distincts de ceux des hauts fonctionnaires de l’exécutif. Le chef du secrétariat est un administrateur qui dirige le secrétariat de la commission et assiste le Président, dont il est en pratique le collaborateur le plus direct. Les administrateurs sont notamment chargés d’assister les parlementaires, essentiellement dans la préparation et la rédaction des rapports budgétaires et/ou d’information, ainsi que dans l’organisation des missions d’information. La Commission de la défense est la seule avec la Commission des finances à pouvoir disposer de la collaboration à titre permanent d’un fonctionnaire extérieur à l’Assemblée nationale : elle peut bénéficier des « personnels civils et militaires mis à part le Gouvernement à sa disposition »101. Ces fonctionnaires sont mis à la disposition de la commission en qualité d’experts, à la demande du
président. Ils ne peuvent prendre part aux travaux de la Commission. La Commission de la défense bénéficia ainsi
97 Article 38 du Règlement de l’Assemblée nationale, Texte modifié par la résolution du 27 mai 2009 (après décision du Conseil constitutionnel n° 2009-581 DC du 25 juin 2009).
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Article 39 du Règlement de l’Assemblée nationale, Texte modifié par la résolution du 27 mai 2009 (après décision du Conseil constitutionnel n° 2009-581 DC du 25 juin 2009). Auparavant, la Commission de la défense comprenait 3 vice-présidents et 3 secrétaires.
99 FOYER Jean, « Le président de commission parlementaire » in Collectif, La République - Mélanges Pierre Avril, Paris, Montchrestien, 2001, p. 435.
100 AVRIL Pierre et GICQUEL Jean, « Chronique constitutionnelle française (16 janvier – 30 avril 1986) », Pouvoirs, n° 38, 1986, p. 164. 101
Article 38 du Règlement de l’Assemblée nationale, Texte modifié par la résolution du 27 mai 2009 (après décision du Conseil constitutionnel n° 2009-581 DC du 25 juin 2009).
longtemps de l’appui de trois officiers (un de chaque armée). Le bureau décida en 1981 de mettre fin à ces détachements102. Depuis 2007, le Président de la commission de la défense a demandé le détachement auprès de lui
d’un membre du Contrôle général des armées, corps de contrôle indépendant au sein du ministère de la Défense. Le Sénat continue à bénéficier du détachement d’un officier auprès de la Commission. La commission de la défense n’apparaît pas particulièrement recherchée par les administrateurs parlementaires, notamment par rapport à la commission des Finances ou celle des Lois.
Pour exercer sa mission d’information et de contrôle de la politique de défense, la Commission dispose de deux instruments privilégiés : les auditions et les missions d’informations, qui donnent en général lieu à la publication d’un rapport d’information.
Auditions
Pour recueillir des informations, mais aussi pour les faire remonter ou interpeller le gouvernement, les commissions procèdent à l’audition des ministres. L’article 45 du règlement de l’Assemblée précise que « Le bureau de chaque commission peut demander l’audition d’un membre du gouvernement ». Dans son rapport sur la réforme du Règlement de l’Assemblée en 1994, Pierre Mazeaud regrettait que les auditions des membres du gouvernement fussent trop peu fréquentes. L’audition des ministres s’est largement banalisée depuis. Ces auditions peuvent être publiques et ouvertes à la presse sur décision du bureau de la Commission (art. 46) : en pratique, l’audition publique est généralement décidée en accord avec le ministre concerné. C’est en particulier le cas à la commission de la Défense.
La Commission peut également entendre des experts ou des représentants des milieux socioprofessionnels : la commission de la défense auditionne ainsi régulièrement les représentants des grands industriels de l’armement et les représentants des organisations professionnelles du secteur de l’armement ou des retraités de la défense. La loi n° 96- 517 du 14 juin 1996 introduit d’ailleurs dans l’article 5 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958 une disposition contraignante « une commission spéciale ou permanent peut convoquer toute personne dont elle estime l’audition
nécessaire, réserve faite, d’une part, des sujets de caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l’Etat, d’autre part, du respect du principe de la séparation de l’autorité judiciaire et des autres pouvoirs. Le fait de ne pas répondre à une convocation est puni de 7 500 euros d’amende »103.
L’audition des fonctionnaires soulevait cependant un problème. En avril 1968, Michel Debré rappelait que le Gouvernement est le seul interlocuteur du Parlement, et que donc l’audition de fonctionnaires dépendant hiérarchiquement d’un ministre ne pouvait avoir lieu que dans des cas exceptionnels, avec l’autorisation du ministre et en sa présence, sauf accord exprès du ministre. La pratique de la commission de la Défense a cependant fait exception à partir de 1974, date à laquelle elle commence à procéder à l’audition de hauts fonctionnaires civils et militaires. Pratique interrompue en 1982 par le ministre Charles Hernu, après qu’une circulaire du Premier ministre du 30 octobre 1981 ait interdit au fonctionnaire de déposer en l’absence de leur ministre ou sans son autorisation. Mais depuis longtemps désormais « la commission de la défense entretient, avec l’accord du ministre, des relations suivies avec les principaux responsables militaires », ainsi qu’avec tout les grands subordonnées du ministre de la Défense (Secrétaire général pour l’administration – SGA, Délégué général pour l’armement – DGA, Directeur des affaires stratégiques – DAS…). En pratique, les principaux responsables civils et militaires du ministère de la Défense sont auditionnés au moins une fois par an par la Commission au moment de l’examen des crédits qui concernent leur armée ou leur service. L’examen des crédits de loi de finances initiales commence rituellement par l’audition du ministre de la Défense, puis du Chef d’Etat-major des Armées (CEMA), puis les grands subordonnés du ministre : DGA, SGA, DAS, chef d’état-major de la Marine, de l’armée de l’Air, de l’armée de Terre. Sauf exception, c’est la seule fois où les chefs d’état-major d’armée (air, terre, mer) sont auditionnés par la Commission, mais de cette façon chaque chef d’état-major est auditionné au moins une fois par an en séance plénière de la Commission de la défense. Le Chef
102
AVRIL Pierre et GICQUEL Jean, Droit parlementaire, (3e ed.), Paris, Montchrestien, Coll. Domat Droit public, 2004. 103 C’est nous qui soulignons.
d’état-major des Armées en revanche est amené à être entendu plusieurs fois par la Commission. La Commission a ainsi auditionné 8 fois le CEMA pendant la XIIe législature, par exemple pour faire le point sur la situation en Côte d’Ivoire (en 2004 et 2005). Au cours des deux premières années de la XIIIe législature, le CEMA a été entendu à 5 reprises (Loi de programmation militaire, Livre blanc, Afghanistan et Lois de finances initiales). Lors de l’examen de la Loi de programmation militaire en 2002 (loi 2003-2008) comme en 2008 (loi 2009-2014), seuls les plus hauts responsables du ministère sont auditionnés (CEMA, SGA, DGA). Lors de l’examen de ces deux lois de programmation militaire, l’attention des parlementaires se porte davantage sur l’audition des industriels de l’armement.
Les auditions occupent ainsi une part importante de l’activité de contrôle et constituent un instrument privilégié d’information pour les commissaires.
Auditions de la Commission de la défense (2002-2009) XIIe Législature (2002-07) XIIIIe Législature (28.06.2007-01.07.2009) Réunions 197 98 Auditions de la Commission 111 + 5 tables rondes104 63 + 5 Tables rondes105 Auditions du ministre de la Défense 20 11106
Auditions d’autres ministres 4 11
Chefs militaires CEMA Responsables du ministère Industriel de l’armement Syndicats 31 8 14 19 11107 16 5 8 3 4 (8)108
104 Table ronde sur la prolifération avec de représentants de la République Islamique d’Iran ; TR sur la prolifération avec des représentants d’Israël ; Table ronde sur l’Europe de la défense ; TR sur les opérations militaires en Irak ; Table ronde sur le contexte stratégique et géopolitique dans le cadre de la LPM 2003-2008.
105 Table ronde avec les représentants des PME du secteur de la défense dans le cadre de la discussion de la LPM 2009-2014 ; TR avec les représentants des 3 groupements d’industrie de défense dans le cadre de la LPM 2009-2014 ; TR conjointe avec la Commission des Affaires étrangères sur la place de la France dans l’OTAN ; TR avec des élèves des grandes écoles militaires dans le cadre du Livre blanc ; TR avec les officiers du Collège interarmées de défense dans le cadre du Livre Blanc
106 Dont 3 auditions conjointes, avec le ministre des affaires étrangères (2 fois), et une audition conjointe avec le Secrétaire d’Etat à la défense chargé des Anciens combattants, et le Ministre délégué à l’aménagement du territoire.
107 Syndicats des personnels civils + représentants des associations de retraités 108
Audition des syndicats du groupe SNPE dans le cadre de la LPM 2009-2014 ; Représentants des retraités de la gendarmerie dans le cadre du Projet de loi sur la gendarmerie ; Représentants des associations de retraités dans le cadre de la LPM 2009-2014.
Au total, la Commission de la défense a conduit 111 auditions pendant la XIIe législature, en auditionnant notamment 20 fois le ministre de la défense, 19 responsables de grands groupes industriels de l’armement, 14 hauts responsables du ministère de la Défense. Ce rythme très soutenu s’est accéléré lors de la 13e législature depuis 2007 avec 63
auditions en deux ans. La Commission a ainsi auditionné 11 fois le ministre de la Défense Hervé Morin. Plusieurs raisons expliquent cette fréquence : d’une part, l’agenda gouvernemental avec le Livre blanc, la Loi de programmation militaire, la réintégration dans l’OTAN, la présidence française de l’Union européenne. D’autre part, le ministre entretient d’excellentes relations avec la Commission de la défense où il a commencé sa carrière comme administrateur parlementaire, avant d’être Conseiller pour les affaires parlementaires de François Léotard, ministre de la Défense (1993-1995). Enfin, les relations étroites avec la Commission de la défense et ses parlementaires sont pour Hervé Morin une ressource importante dans le jeu de pouvoir au sein de l’exécutif et une ressource de légitimité importante, alors qu’il semblait plutôt marginalisé lors de ses débuts au ministère.
Le choix des auditions est souvent dicté, soit par l’actualité (nombreuses auditions sur l’Afghanistan et le Pakistan depuis 2008), soit par l’agenda gouvernemental (auditions de M. Hubert Védrine, du secrétaire d’Etat aux affaires européennes, du ministre des Affaires étrangères, du Secrétaire général de l’OTAN en 2008 lors de l’annonce de la réintégration de la France dans l’OTAN ; auditions du Président de la Commission du Livre blanc). Elles sont aussi liées à l’agenda de travail de la Commission : ayant créé un groupe de travail sur l’Europe de la défense, elle procède régulièrement à des entretiens avec des responsables européens ou français en charge de ces questions, qui se sont accélérés au moment de la Présidence française de l’Union européenne. De la même façon, le suivi régulier de l’avenir de GIAT industrie depuis 2002 ou du transfert de la gendarmerie au ministère de l’Intérieur donne lieu à des auditions régulières.
On peut relever que la Commission de la défense n’auditionne jamais d’ONG, l’audition de représentants d’association œuvrant pour le contrôle du commerce mondial des armes légères en 2006 étant l’exception qui confirme la règle. Depuis la législature précédente, la Commission de la défense a pris l’habitude d’organiser des tables rondes avec plusieurs experts (contexte stratégique et géopolitique dans le cadre de la LPM 2003-2008 ; opérations militaires en Irak 2003 ; Europe de la défense) ou avec des représentants (par exemple avec des élèves officiers des grandes écoles militaires et des officiers du CID dans le cadre du Livre blanc ; avec des responsables de PME et des groupements d’industriels dans le cadre de la LMP 2009-2014).
Les auditions de la Commission ne sont qu’exceptionnellement ouvertes à la presse. Ce fut le cas de l’audition conjointe du ministre de la Défense et du ministre des Affaires étrangères après l’embuscade d’août 2008 en Afghanistan.
Aux yeux des Commissaires, les auditions sont extrêmement importantes. La plupart juge que l’information qui leur est délivrée lors des auditions, notamment de la part des ministres ou des responsables du ministère de la Défense est importante, abordant parfois des sujets très sensibles. Le compte-rendu est expurgé des passages qui ne peuvent être rendus publics. L’autre motif de satisfaction provient de l’accès à des hautes personnalités (ministre, ministres étrangers, chefs militaires…).
Rapports d’information
Le second instrument privilégié des commissions pour exercer leur contrôle réside dans la conduite de missions d’information. Le Règlement de l’Assemblée nationale stipule que les commissions permanentes « peuvent confier à plusieurs de leurs membres une mission d’information temporaire » (art. 145). Ces missions d’information peuvent être communes à plusieurs commissions, comme ce fut le cas pour la mission d’information sur le Rwanda en 1998, commune à la commission de la Défense et à la commission des Affaires étrangères. Une mission d’information se conclut généralement par la publication d’un rapport d’information, qui ne doit comprendre aucun texte à soumettre au vote de l’Assemblée. La publication du rapport d’information, autorisé par le bureau, ne signifie pas approbation du contenu par la Commission. La révision du Règlement de l’Assemblée en 2009 cherche à développer le rôle de l’opposition. Il précise que toute mission composée de deux membres doit comprendre un député membre d’un
groupe politique s’étant déclaré d’opposition. Une mission de plus de deux membres doit s’efforcer de reproduire la configuration politique de l’Assemblée (art. 145.3). Au sein de la Commission de la défense, tous les rapports d’information depuis 2007, à l’exception d’un rapport individuel, sont bipartisans, ce qui n’était pas le cas lors de la législature précédente : 5 rapports bipartisans sur 25, même si les commissions pluralistes comprenant un rapporteur de la majorité et un rapporteur de l’opposition s’étaient multipliées. Les missions d’information constituent des structures légères, constituées au sein de chaque commission ou entre commissions, et composées d’un nombre restreint de parlementaires (elles peuvent être individuelles). Elles sont temporaires, mais peuvent être d’une durée plus ou moins longue. Elles peuvent impliquer des déplacements en France ou à l’étranger. Ces missions peuvent présenter en commission un ou plusieurs rapports d’information qui sont souvent le fruit d’un travail d’auditions et de déplacements sur le terrain.
Compte tenu de leur souplesse procédurale, les missions d’information constituent des instruments utiles pour faire travailler plusieurs députés sur un sujet donné en adaptant les procédures à l’enjeu considéré. Les plus faibles répercussions médiatiques par rapport aux commissions d’enquête peuvent cependant décourager certains parlementaires. Par ailleurs, si la légèreté de ces procédures est gage de souplesse, elle peut contribuer à ce que des missions n’aboutissent pas. Ainsi, la mission d’information sur les OPEX ouverte en début de législature a été « mises en sommeil » selon les termes de plusieurs personnes interrogées.
La commission de la Défense nationale et des forces armées est grande productrice de rapports d’information. L’étude