III. ALLEMAGNE : LE BUNDESTAG AU CŒUR DES POLITIQUES DE DÉFENSE
4. La Commission de la Défense : un acteur incontournable
Membres et missions de la commission de la défense
La commission de la défense est une institution fondamentale dans le processus de contrôle parlementaire des forces armées. Contrairement à la majorité des autres commissions, elle jouit en effet d’un statut constitutionnel : son existence est en effet inscrite dans la Loi fondamentale allemande (Art. 45a Abs. 1 GG), ce qui lui confère une forte légitimité face aux autres acteurs de la défense. Si ses prérogatives formelles parfois montrent certaines limites, sa légitimité auprès des acteurs sectoriels de la défense fait toutefois d’elle un acteur très important au sein de l’arène parlementaire.
La commission de la défense compte pendant la 16e législature 30 membres et 30 suppléants. La répartition des sièges correspond à la répartition des fractions au sein du Bundestag. La commission compte ainsi 11 députés CDU/CSU, 11 SPD, 3 FDP, 3 Die Linke et 2 Bündnis 90/Die Grüne. La présidence de la commission est tenue par Ulrike Merten (SPD), et la vice-présidence par Dr. Karl Lamers (CDU).
Le but de la commission de la défense est de contrôler, directement ou indirectement, tous les aspects des actions gouvernementales en lien avec les politiques de défense. Elle est en outre responsable de l’évolution de l’armée et de la question de l’Innere Führung. Elle est également active en tant que conseillère (mitberatend) de la commission des affaires étrangères pour les décisions d’envoi des forces, ainsi que de la commission du budget pour les politiques d’armement. Elle développe aujourd’hui un discours sur un champ d’action relevant non plus de la défense au sens
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Entretien, administratrice de la commission de la défense, Berlin, 11 février 2009 381 Entretien, administratrice de la commission aux affaires étrangères, Berlin, 12 février 2009 382 Entretien, administratrice de la commission de la défense, Berlin, 11 février 2009
strict, mais plus généralement de toutes les questions de sécurité au niveau international. Pour remplir cette fonction, elle suit de manière hebdomadaire les évolutions des politiques et donne son avis sur les projets gouvernementaux. La commission de la défense dispose du droit d’auditionner les membres du ministère de la défense, et plus généralement de tout le gouvernement (par. 68 du GO du Bundestag). Ces auditions sont importantes puisqu’elles permettent aux membres d’entendre chaque semaine un état des lieux des différents dossiers par le secrétaire parlementaire du ministère de la défense, ainsi que de le questionner et de suivre toutes les évolutions.
Sous la 16e législature, la commission de la défense a également développé certains dossiers en créant des sous- commissions spécialisées. Elle a tout d’abord renouvelé le mandat de la sous-commission „Innere Führung“ (Weiterentwicklung der Inneren Führung, politischen Bildung und sozialen Verantwortung für Angehörige der
Bundeswehr vor dem Hintergrund des Aufgaben- und Strukturwandels im Einsatz), commission créée en mai 2003
pendant la législature précédente. Elle a également créé deux groupes d’information : un premier sur la coopération avec les acteurs économiques, un second sur la coopération européenne en matière d’armement.
La commission de la défense comme commission d’enquête
La commission de la défense est la seule commission à pouvoir se constituer en commission d’enquête de sa propre initiative sur la demande d’un quart de ses membres (art. 45a par. 2 GG). Selon l’article 34 par. 4 de la loi sur les commissions d’enquêtes parlementaires, l’organisation et le fonctionnement de la commission défense constituée en commission d’enquête sont alors relativement comparables à celles des commissions d’enquêtes traditionnelles. Quelques différences sont toutefois à noter. En effet, par exemple, la publicité et l’ouverture des débats et procédures n’est pas la règle dans la commission de la défense, compte tenu des enjeux de sécurité.
Dans les dix dernières années, la commission de la défense s’est constituée deux fois en tant que commission d’enquête : une première fois en 1998 concernant des agissements d’extrême-droite au sein de l’armée, une seconde fois en 2006 dans l’affaire de Murat Kurnaz, ressortissant allemand ayant porté plainte contre l’armée pour avoir été maltraité par des officiers allemands en Afghanistan.
La capacité pour la commission de se constituer en tant qu’enquêtrice est l’un des outils de contrôle les plus puissants de la commission383. Concrètement, une fois constituée en commission d’enquête, la commission de la défense a des pouvoirs d’investigation encore plus forts. Outre cette dimension formelle, c’est la potentialité du recours à cette investigation qui recouvre un levier d’influence sur le gouvernement. Compte tenu de la nature symbolique très forte des commissions d’enquête, il est difficile pour le gouvernement de mettre des obstacles au contrôle parlementaire la commission une fois constituée. De plus, ces commissions jouissent d’une forte couverture médiatique, rendant le gouvernement plus vulnérable. Ces facteurs incitent ainsi le gouvernement à éviter en amont que la commission ne se constitue commission d'enquête, et ce en adoptant une posture relativement coopérative.
Fonctionnement, organisation et ressources formelles
La commission de la défense se réunit tous les mercredis des semaines de session parlementaire pendant environ quatre heures. Les réunions se déroulent à huis clos : outre les représentants du ministère ou autres personnes auditionnées ne sont admis en séance que ses membres, le Commissaire parlementaire aux forces armées, les chefs de fractions et le président du Bundestag. La majorité des informations entourant le travail de la commission reste confidentielle : tant l’ordre du jour, les personnes auditionnées, que les comptes-rendus de séance et pour part, certains rapports restent inaccessibles au public384.
383 Entretien, membre de la commission défense, Berlin, 26 janvier 2009; Entretien téléphonique, membre de la commission défense, 9 février 2009. 384 Cette caractéristique étant au cœur de l’action de la commission, il ne nous a pas été possible d’accéder à des documents écrits. Notre campagne d’entretien nous a permis pour partie de contourner ce problème : si aucune information précise ou nominale ne devait nous être donnée, les acteurs rencontrés ont pu toutefois nous faire part de certaines logiques structurant le fonctionnement et l’action de la commission de la défense.
Comme toute commission, celle de la défense agit sur mandat donné en séance plénière pour examiner des projets de loi ou des décisions gouvernementales. Elle peut cependant également se saisir d’un dossier de sa propre initiative et mettre une question à son ordre du jour si ses membres l’estiment nécessaire.
Dans la pratique, il s’avère que l’ordre du jour de la commission de la défense est largement défini par l’agenda gouvernemental préexistant385 : la plus grande partie des séances est ainsi dévolue à l’examen et à la discussion d’un
rapport hebdomadaire que lui fait parvenir le ministère de la défense. Si les thèmes peuvent varier, la séance s’organise traditionnellement autour de plusieurs étapes. Tout d’abord, une présentation du rapport d’information hebdomadaire du gouvernement au Parlement. Ensuite, le second point est dédié à un état des opérations extérieures. Ce point est traité pendant environ deux heures sur les quatre. Le thème le plus important est celui de l’engagement de la Bundeswehr en Afghanistan386. Les rapporteurs des partis prennent alors chacun à leur tour la parole. Enfin, les membres de la commission de la défense s’expriment chacun à leur tour : lors d’un premier tour, plus codifié, où le tour de parole suit l’importance numérique des partis au sein de l’assemblée ; lors d’un second, où la parole est plus libre.
En ce sens, même s’ils le souhaitaient, les députés ne disposent que de peu de temps pour mettre à l’agenda d’autres questions. Cependant, de manière générale, les membres sont satisfaits du déroulement et du contenu des séances. Ils soulignent tous la liberté de parole dont ils jouissent au sein de cette arène387. Ainsi, les règles entourant les temps
de parole (ordre, limitation du temps des interventions) ne sont que très peu appliquées en comparaison aux autres commissions, grâce à l’entente entre parlementaires et le climat propice et ouvert aux discussions de la commission. Ceci a pour conséquence la tenue de débat de fond, puisqu’un parlementaire peut évoquer un point qui n’est pas sur l’ordre du jour a priori, s’il lui semble fondamental388 ; de même, une question va être débattue sur le fond, même si
cela doit dépasser le temps qui lui était initialement imparti.
Du point de vue de ses ressources formelles, la commission de la défense est organisée autour d’un secrétariat permanent. Ce dernier est composé de huit membres, travaillant à la préparation des séances, la rédaction de l’ordre du jour et des différents documents émanants de la commission (rédaction des recommendations, avis), ainsi qu’à l’organisation des rencontres et déplacements de ses membres députés. Outre deux personnes, il s’agit de personnes ayant des qualifications en droit ou des personnes s’étant spécialisées dans l’administration parlementaire389. On observe à ce tire des trajectoires d’administrateurs entre commissions, leur conférant non seulement une expertise sectorielle, mais également des liens forts avec les administrateurs d’autres commissions.
Les parlementaires n’ont pas de ressources additionnelles pour leur appartenance à la commission de la défense. Seul(e) le/la président(e) de commission a un secrétariat propre et des moyens financiers supplémentaires pour ses fonctions. Ses ressources humaines travaillent en coopération avec le secrétariat permanent de la commission. Les moyens financiers sont plus spécifiquement utilisés pour l’organisation de rencontres ou des voyages dans le cadre de son mandat de présidente.
Recrutement, motivations et expertise des membres
La sélection des membres de la commission s’effectue au sein des partis. Les députés intéressés sont tout d’abord regroupés au sein des groupes de travails de chaque parti ; ensuite, ces groupes élisent leur rapporteur sur les questions de défense. Ces élections ne sont pas toujours évidentes – dans ce cas, les élections peuvent être élargies à la fraction si des tensions sont trop fortes au sein du groupe de travail sur la défense390.
385 Entretien, administratrice de la commission de la défense, Berlin, 11 février 2009 ; Entretien, conseillère d’un membre de la commission de la défense, Berlin, 12 février 2009; Entretien, conseillère d’un membre de la commission de la défense, Berlin, 12 février 2009
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Entretien, conseillère d’un membre de la commission de la défense, Berlin, 12 février 2009 ; Entretien, membre de la commission de la défense, Berlin, 12 février 2009.
387 Entretien, membre de la commission de la défense, Berlin, 12 février 2009; Entretien, membre de la commission défense, Berlin, 26 janvier 2009. 388 Entretien, membre de la commission de la défense, Berlin, 12 février 2009; Entretien, membre de la commission défense, Berlin, 26 janvier 2009. 389 Entretien, administratrice de la commission aux affaires étrangères, Berlin, 12 février 2009; Entretien, administratrice de la commission de la défense, Berlin, 11 février 2009
Le/la président(e) de la commission de la défense est élu(e) au sein de l’Assemblée plénière. Cependant, il est important de voir qu’en amont de cette élection formelle, les partis, et surtout les partis de gouvernement, engagent des négociations entre eux et établissent une répartition des présidences des différentes commissions. Ainsi, à l’intérieur de chaque parti, les députés doivent tout d’abord établir des stratégies pour pouvoir ensuite parvenir à des compromis dans les négociations.
Les parlementaires membres de la commission de la défense ont des profils et motivations très variés.
Ainsi, certains ont développé en amont de leurs activités parlementaires un goût et une expertise pour les questions de défense, qui les ont mené par la suite à vouloir occuper de telles fonctions dans la commission391. Par ailleurs, la question des opérations extérieures et de la politique de défense est très présente à l’agenda national depuis le début des années 1990. Ainsi, il s’agit d’un intérêt maintes fois évoqué pour expliquer la motivation à participer à cette commission. Dans ces cas, les questions budgétaires ou de programmes d’armement ne retiennent que peu l’attention des parlementaires. Sont plutôt mis en avant la volonté de suivre au mieux l’engagement des troupes. Les intérêts de leur circonscription jouent un rôle ambigu dans l’analyse des motivations parlementaires. Il peut certes s’agir de défendre des intérêts matériels concrets dans de nombreux cas. Cependant, on observe également des logiques de socialisation aux enjeux de défense qui dépassent la défense des seuls intérêts locaux : ainsi, certains membres ont pu s’intéresser à ces questions par le biais de leur apprentissage des politiques locales.
Une dernière dimension de la motivation des députés semble la plus importante : la dimension politique, qui s’incarne tant dans les trajectoires politiques que dans la construction d’un « pouvoir » politique propre.
En effet, le passage par cette commission constitue pour de nombreux députés un passage important pour leur trajectoire au sein de leur parti392. Concernant le rôle de la commission dans la trajectoire au sein des partis, on
observe que l’attractivité de la commission de la défense est variable selon les partis : affichant en effet a priori un profil de soutien à l’armée, elle n’a pas la même attractivité selon les partis. Les partis de gauche sont par exemple traditionnellement plus rétifs à ces problématiques393. En ce sens, par exemple, la commission de la défense jouit d’un
statut moins positif dans ces partis qu’au sein de la CDU par exemple, et constitue moins un choix fréquent dans les vœux d’affectation aux commissions. Pourtant, cette tendance sous-jacente est contrebalancée par les logiques de spécialisation et de trajectoires parlementaires : en effet, jouissant constitutionnellement de prérogatives élargies, la commission de la défense a aujourd’hui encore la réputation d’être une commission « puissante ». Elle représente en cela une « étape-clé » du parcours d’un député au sein de l’arène parlementaire. Mais la variable politique joue ici également dans le sens de la construction d’un pouvoir politique propre à chaque parlementaire. Selon les dires de nombreux de nos interlocuteurs, la commission de la défense se situerait en seconde position des commissions recherchées, après celle du budget, appelée la « commission reine »394. L’appartenance à la commission de la défense permettrait ainsi d’obtenir des ressources politiques importantes : de visibilité, pour des intérêts électoraux ; d’information, par la proximité avec les sphères décisionnelles ; d’influence, de manière qualitative grâce à l’information, mais aussi quantitativement, puisqu’un député travaillant sur les politiques de défense exerce son influence sur l’un des budgets les plus importants de l’Etat395. On observe à ce titre des phénomènes récurrents de
passage de la commission de la défense à celle du budget : ces trajectoires sont intéressantes en cela qu’elles font état d’une spécialisation progressive dans les deux champs, à l’intersection entre les problématiques de défense et les problématiques économiques. Ces trajectoires mettent en lumière non seulement l’expertise des parlementaires, mais également leur recherche d’une influence forte sur l’un des plus importants budgets étatiques.
391 Entretien, membre de la commission défense, Berlin, 26 janvier 2009; Entretien, conseiller du vice-président de la commission défense, Berlin, 26 janvier 2009.
392 Entretien, conseillère d’un membre de la commission de la défense, Berlin, 12 février 2009 393
Entretien, membre de la commission défense, Berlin, 26 janvier 2009; Entretien, conseiller défense d’un membre de la commission budget et de la commission défense, Berlin, 1er juillet 2009.
394 Entretien, membre de la commission défense, Berlin, 26 janvier 2009; Entretien, membre de la commission budget et suppléant à la commission défense, Berlin, 30 juin 2009; Entretien, conseiller défense d’un membre de la commission budget et de la commission défense, Berlin, 1er juillet 2009.
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Entretien, conseiller défense d’un membre de la commission budget et de la commission défense, Berlin, 1er juillet 2009 ; Entretien, membre de la commission budget et suppléant à la commission défense, Berlin, 30 juin 2009.
L’impact de la politisation : des parlementaires contrôleurs ou partisans ?
Une des questions propres aux études sur les parlementaires est de déterminer dans quelle mesure ces derniers endossent davantage leur rôle partisan de soutien au gouvernement ou à l’opposition d’une part, ou d’autre part leur rôle de contrepoids au pouvoir exécutif. Aux dires de nombreux de nos interlocuteurs, la politisation joue un rôle ambigu dans les débats parmi les députés. En effet, c’est bien par les partis, au sein des groupes de travail, que se forgent les positions politiques sur telle proposition du gouvernement. En cela, la politisation est importante pour comprendre les positions a priori des députés au sein de la commission. Cependant, il arrive aussi que les députés de la majorité puissent s’exprimer contre le gouvernement, émettre des points de vue très critiques, voire menacer d’émettre un avis favorable396. En effet, les députés semblent porter beaucoup d’importance aux discussions se passant au sein même de la commission. En cela, il se peut qu’ils acceptent de jouer plus leur rôle de « contrôleur » du gouvernement, que celui d’appui de leur parti au sein de l’arène parlementaire.
Une autre variable importante pour comprendre la variation de la politisation des débats ou de l’émancipation des députés de leurs partis est celle du climat au sein de la coalition gouvernante. En effet, si les relations entre la CDU/CSU et le SPD sont mauvaises, il sera plus probable d’entendre des voix divergentes au sein de la Commission397. Une dernière variable de la politisation est également en lien avec celle du consensus, évoquée plus bas : l’arrivée du parti d’extrême-gauche Die Linke aux dernières élections a changé la donne des alliances et entraîné avec elle l’émergence de discours plus critiques au sein de la Commission.
Le consensus au sein de la Commission de la défense
Un avis partagé par nombre de nos interviewés est celle de l’évolution de la situation et de l’existence d’un consensus au sein de la commission de la défense, et plus généralement au Parlement, sur les questions de défense. On assigne traditionnellement en effet un haut degré de consensus aux questions de défense, cette politique étant dite « dépolitisée » car touchant aux intérêts vitaux de la nation. Si en comparaison des autres commissions il est encore très fort aujourd’hui, il a toutefois connu quelques évolutions récentes.
Ce consensus semble avoir été très fort jusqu’aux dernières élections allemandes. Le consensus tenait à plusieurs facteurs : une relative stabilisation de la menace et de la définition du rôle de l’armée, ce jusqu’au début des années 1990 tout du moins, ainsi q’un accord historique, de fait, sur les questions de défense, entre les partis majoritaires qu’étaient le SPD et la CDU/CSU. De même, les Verts, a priori anti-militaristes et pacifistes, avaient vu leur position évoluer alors que Joschka Fischer, ministre des affaires étrangères dans le gouvernement Schroeder, avait engagé le pays dans l’opération au Kosovo. Ainsi, ces trois partis, ainsi que le FDP, semblaient partager les mêmes vues sur les questions de défense. Dans ce cadre, les députés discutaient en amont des propositions du gouvernement, avec ce dernier et au sein de leur parti. La commission de la défense jouait alors réellement un rôle d’expertise et de « club » de spécialistes au sein duquel les députés forgeaient une position souvent commune. Pourtant, l’arrivée de Die Linke a fait évolué cette situation : leur posture résolument anti-militariste a eu pour conséquent de remettre en question le consensus « total » au sein de la commission sur les questions de défense. Ce parti semble en effet en opposition sur ces questions par rapport aux quatre autres partis. Il est d’ailleurs intéressant que leur posture est vue comme ambiguë par les autres acteurs : d’un côté, certains y voit un avantage, puisque les débats sont plus critiques et donc plus riches ; d’un autre, les députés Die Linke sont critiqués comme étant « contre tout » et de ce fait grevant le travail