Partie I. Le cadre de formation du prix des services d’eau délégués en France
Chapitre 2 Le prix : définition
2. La régulation du monopole naturel
L'exploitation d'un service d'eau ne peut pas être faite en parallèle par deux entités distinctes : il est dans la situation d'un monopole naturel local. Nous allons donc montrer quels prix sont possibles théoriquement, dans cette situation de monopole, par rapport à une situation de concurrence parfaite.
C'est la notion de contrat (au sens large, incluant toute forme d'accord volontaire) qui est au centre de la régulation et des organisations, nous en clarifierons les caractéristiques. Il existe plusieurs moyens théoriques pour la puissance publique de réguler le monopole, prenant en compte différentes hypothèses portant notamment sur l'information et sur la rationalité. La régulation du secteur de l'eau potable est en fait une forme hybride parmi tous ces modes de régulation.
2.1. Les prix de monopole 2.1.1. Le monopole naturel
La situation de monopole naturel correspond à un marché où le plus faible coût de production est atteint par une seule entreprise, fournissant la totalité du marché. Ainsi, la production du bien par deux entreprises ou plus est sous-optimal. C'est le cas des activités impliquant des investissements spécifiques importants.
Economiquement, une activité est en monopole naturel si les rendements sont strictement croissants, c'est-à-dire que le coût de production de la dernière unité est inférieur à celui de toutes les unités précédentes. Les coûts moyens de production sont donc strictement décroissants55 (on parle de sous-additivité de la fonction de coût).
Figure 10 - Les coûts d'un monopole naturel
55
En effet, le fait que le coût moyen soit strictement décroissant équivaut à ( )<0 q q C dq d , ce qui signifie que q⋅C'(q)−C(q)<0, soit ( ) '( ) ( ) C (q) q q C q C q Cm = < = M Cm CM q P Demande CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref
2.1.2. La tarification de monopole
Une entreprise en monopole tarifie les produits à leur coût moyen, par optimisation de la fonction de profit, sous la contrainte de rationalité (voir Encadré 1). En revanche, en situation de concurrence parfaite, l'entreprise est face à un prix exogène (il ne dépend plus de la quantité produite par l'entreprise) et optimise la quantité produite de manière à ce que son profit soit optimal, donc que sa dérivée soit nulle, ce qui implique P=C' q( )à l'optimum. On dit qu'il y a tarification au coût marginal. C'est cette tarification qui amène à un optimum de Pareto56 ; en revanche, elle montre quelques inconvénients (Boyer et Garcia, 2006), parmi lesquels le fait que le régulateur ne détient pas toujours toute l'information nécessaire à sa mise en place.
Encadré 1 - La tarification de monopole
Dans la pratique, le monopoleur peut fixer ses prix comme il l'entend. Ainsi, le régulateur doit donc trouver un moyen d'aboutir à un niveau de prix consensuel, ne mettant pas l'entreprise en danger sans pour autant lui permettre de profiter abusivement de cette situation. C'est donc sa mission d'évaluer la marge du monopoleur et de fixer des tarifs amenant à un équilibre.
Une répartition de richesses est définie économiquement efficace si elle est optimale au sens de Pareto (aucune autre option, qui soit plus attirante pour l'une des parties et au moins aussi intéressante pour les autres, n'est possible). L'efficacité est donc toujours fonction des individus concernés et de l'ensemble des solutions envisageables. L'objectif du régulateur est d'optimiser le surplus dégagé par la relation, et de le partager de
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Un optimum de Pareto est une situation dans laquelle l'allocation est optimale, dans le sens où il n'existe pas d'autre solution qui soit à la fois strictement meilleure pour l'un des acteurs et au moins aussi bonne pour les autres.
Si la fonction de demande est q=D(p), décroissante, la fonction de demande inverse
P(q)=D-1(q) correspond au prix que q acheteurs seront prêts à payer. Le revenu issu
des ventes sera R(q) = P(q).q et le monopoleur a le choix de la quantité de production q associée. Une expression du profit de l'entreprise est alors :
) ( ) ( ) (q =R q −C q
Π , qui doit être positif (contrainte de rationalité), ce qui équivaut à 0 ) ( ) ( ) ( = − ≥ Π q P q q C q donc ( ) ( ) C (q) q q C q
P ≥ = M , avec CM le coût moyen de production du bien.
La tarification au coût moyen est donc la meilleure qu'il est possible d'atteindre dans une situation de monopole non régulé.
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manière optimale entre les parties prenantes. Dans cette perspective, certaines régulations ont été étudiées.
En information parfaite, le régulateur connaît les coûts de l'entreprise. Dans ce cas, il lui est possible de tarifer le monopole à un prix permettant de produire des quantités optimales. En revanche, ce n'est pas le cas, en réalité : il est impossible pour le régulateur de connaître toutes les dépenses auxquelles fait face l'entreprise et de les ventiler selon leurs causes.
Plusieurs moyens de réguler un monopole sont possibles. Le régulateur intervient alors pour établir un tarif qui possèdera alors, selon les systèmes, différentes propriétés.
a) La tarification de Ramsey-Boiteux : information symétrique
Des solutions ont été étudiées par des théoriciens du monopole : la tarification du monopole peut être fondée sur l'élasticité de la demande57 (Règle de Ramsey-Boiteux). On a alors, par maximisation du surplus collectif dégagé par la production du bien sous la contrainte budgétaire (le profit de l'entreprise doit être positif) :
E P C P m 1 1 η η + − = − , avec Ε l'élasticité de la demande et η le multiplicateur de Lagrange58. Ainsi, le prix est supérieur au coût marginal, et cette différence est d'autant plus grande que l'élasticité est faible. Cette tarification, outre qu'elle suppose pour le régulateur de connaître les coûts, n'est pas applicable pour des services d'eau, où la demande est relativement inélastique (estimée sur deux départements différents à -0,22 et -0,08 par l'INRA (Nauges, Reynaud et al., 1998)).
b) Le Price Cap
Le "Price Cap", en Français le "prix plafond", est une manière de réguler les prix. Le régulateur définit régulièrement, sur la base des coûts, un prix que le monopole ne peut pas dépasser. Ainsi, le monopoleur a intérêt à réduire ses coûts afin de générer une marge forte. Cependant, étant donné que le prix est défini sur la base des coûts, l'entreprise régulée n'a pas non plus intérêt à réduire ses coûts de manière forte : étant donné que la marge de progression des coûts est limitée, il est plus intéressant pour elle de réduire progressivement ses coûts affichés que de les réduire brusquement (effet de
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l'élasticité de la demande est la réaction de la demande à l'augmentation marginale d'une unité du prix : c'est la hausse de quantité, relativement à la quantité totale produite, causée par une hausse de prix de 1%
58 ) ln( ) ln( p d q d
E = ; d'autre part, η est nul si la contrainte d'équilibre budgétaire est relâchée.
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cliquet). L'investissement dans l'amélioration de la productivité se fera donc progressivement dans ce cas.
c) Le Cost Plus
Le "cost plus" (ou ajustement du prix aux coûts en Français) est un système de remboursement des coûts subis par l'entreprise. Ce système est utilisé pour des solutions d'avant-garde, pour lesquelles il est difficile de prévoir les coûts (typiquement, la recherche et développement). L'entreprise est donc défrayée et dispose d'une marge garantie. Ce système n'est pas incitatif à la hausse de productivité, mais a l'avantage d'une grande flexibilité. De plus, il suppose des coûts de contrôle importants de la part du régulateur.
d) La concurrence pour le marché
La concurrence pour le marché, notion introduite en 1968 par H. Demsetz (1968), permet de substituer un mécanisme régulatoire par un processus concurrentiel afin d'atteindre un prix égal au coût moyen minimal. Cependant, cette théorie a été fortement critiquée depuis (Williamson, 1976), et ses limites ont été explicitées59. Outre le fait que l'hypothèse de Demsetz (selon laquelle le nombre de candidats pour le marché doit être suffisamment important et les possibilités de collusions sont inexistantes) n'est pas vérifiée dans de nombreux cas, les prix atteints par ce processus ont de fortes chances d’être aléatoires, quelle que soit la durée du contrat, du fait de la présence d'investissements spécifiques et de la difficulté de prévision des coûts : les estimations des charges que l'entreprise devra supporter et des recettes qu'elle collectera se basent sur un environnement incertain. Même si la concurrence pour le marché impliquait une définition du prix reflétant bien les coûts à court terme, ce n'est pas le cas à plus long terme. Or, pour permettre (ne pas dissuader) l'investissement dans des actifs spécifiques, les contrats se doivent d'être suffisamment longs.
e) Sunshine Regulation
Ce type de régulation (régulation par coup de projecteur) consiste en un apport d'information sur les entreprises, de manière à ce que leur réputation soit atteinte en cas de problème. Ce type de pratiques peut avoir lieu dans les systèmes où les entreprises ne peuvent pas être mises en concurrence directement, mais où il est possible de les comparer. Le principe en est simple : faire en sorte que les contrats soient appliqués, car leur non-application engendrerait des pertes qui peuvent aller au-delà des conséquences
59
voir la synthèse Huet F. (2005). Partenariats publics-privés et concurrence pour le marché : quelles avancées depuis Demsetz (1968) ? Université Paris I, Working paper ATOM.
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à court terme locales. Une perte de réputation peut en effet être préoccupante pour une entreprise. "Les situations où la réputation des parties est en jeu peuvent constituer un
frein à l'opportunisme ex post et aux tentations de reniement et de renégociation. (…) La renégociation de la rémunération des cadres rend moins crédible l'engagement de la direction de ne pas rémunérer une mauvaise performance (…). Dans un monde où les contrats sont nécessairement imparfaits, la confiance est un élément indispensable à la réalisation de nombreuses transactions(…). La crainte d'avoir mauvaise réputation réduit le bénéfice des transactions futures, et pousse les gens à tenir leurs engagements. En effet, cela limite les incitations au comportement opportuniste en créant un coût qui compense les bénéfices à court terme d'un tel comportement." p. 188 (Milgrom et
Roberts, 1997).
f) Yardstick Competition
La concurrence par comparaison consiste à "évaluer les performances ou les
caractéristiques d'un agent relativement à celles d'autres agents ayant des caractéristiques suffisamment proches pour permettre des comparaisons significatives."
(Sage, 1999). En Grande Bretagne, l'OFWAT définit, grâce à ce type de concurrence, un "price cap" pour différentes entreprises fournissant des biens semblables, en monopole sur des marchés regionaux (voir (Guérin-Schneider, 2001) pour une explicitation du modèle anglais à partir des travaux de Littlechild (1988)). La base de ces prix est définie par les coûts des meilleurs services. Cette solution nécessite néanmoins un régulateur central et des coûts de contrôle relativement élevés.
Il existe encore d'autres modèles de régulation possibles, comme celui développé par Jean Gatty (1998), qui consiste grosso modo en une mise en concurrence permanente entre les entreprises (contrat à terme glissant) et un rachat des valeurs résiduelles des infrastructures par l'entreprise entrante. La régulation de la performance est encore une problématique importante, qui suppose notamment de comparer les différentes exploitations sur la base de tableaux de bord d'indicateurs de performance60.
60
voir Guérin-Schneider L. (2001). Introduire la mesure de performance dans la régulation des services d'eau et d'assainissement en France - Instrumentation et organisation. GEA. Thèse de doctorat, ENGREF: 447 p.) CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref
2.2. Les théories mobilisées par la régulation
La régulation consiste en l'intervention d'une entité, le régulateur, dans le fonctionnement d'un marché, dans le but d'optimiser le surplus collectif. Cette régulation s'applique à l'unité économique des transactions.
2.2.1. Théorie de l'agence
La théorie de l'agence étudie le problème de coordination entre un Principal et un Agent qui signent volontairement un contrat de coopération (Laffont et Tirole, 1994 ; Salanié, 1994). Cette théorie s'intéresse aux problèmes d'incitation à la performance et à la manière d'aligner les objectifs du Principal et ceux de l'Agent en considérant que les deux parties optimisent individuellement leur résultat, mais ne disposent pas nécessairement de la même information.
Dans une relation Principal-Agent, deux phénomènes peuvent avoir lieu : l'opportunisme précontractuel, utilisant l'information privée pour conclure un contrat avantageux unilatéralement (Sélection adverse, pour illustration : voir (Akerlof, 1970)) et l'opportunisme post contractuel (Alea moral) résultant de la difficile observation des actions menées par l'agent.
Le problème de sélection adverse consiste à choisir dès le départ le partenaire le plus efficace. Ce problème a été résolu mathématiquement. Pour cela, il est important de définir dès le départ des contrats incitatifs à la révélation des caractéristiques des partenaires. Ce coût de l'information implique la signature de contrats moins avantageux que les contrats supposant l'information parfaite, mais il évite la signature d'un contrat avec un partenaire moins performant.
Dans une situation d'alea moral, trois conditions sont réunies : le principal et l'agent n'ont pas les mêmes intérêts, mais leur coopération va générer des gains, et le principal n'a pas de moyens de savoir quel est le niveau de l'effort de l'agent. D'une manière générale, ce problème est résolu par une rémunération de l'agent intégrant une part des bénéfices du principal.
Les coûts d'agence peuvent donc être distingués selon 3 catégories (Jensen et Meckling, 1976) : les coûts de surveillance et d'incitation, afin de s'assurer des efforts fournis par l'Agent, les coûts d'engagement, permettant de montrer sa propre bonne foi au travers d'audits par exemple, ainsi que les coûts liés au non-alignement des décisions prises par le principal et par l'agent.
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2.2.2. Théorie des contrats incomplets
Deux partenaires, liés par une transaction, signent un accord volontaire (contrat). Un contrat est défini comme complet si les trois conditions suivantes sont réunies :
- il prévoit toutes les éventualités réalisables,
- il formule les solutions à toutes ces éventualités et en répartit les charges et les bénéfices,
- il garantit que les parties se conformeront au contrat.
Un contrat est ainsi incomplet dès lors qu'il est impossible de vérifier (par une tierce partie) des variables utiles à l'exécution du contrat, même si elles sont observables par les contractants. Un tel contrat amène nécessairement à des opportunismes, précontractuels ou post-contractuels.
La spécification complète des objectifs et des éventualités est, dans la réalité, encore plus limitée, par la connaissance des capacités du système et d'autre part par la rationalité des agents économiques. La rédaction d'un contrat complet serait très coûteuse devant l'évaluation de toutes les possibilités.
2.2.3. Théorie des coûts de transaction
Cette théorie est issue de recherches sur les organisations. Elle répond à la question suivante : bien que l'organisation des partenaires par un marché semble efficace, puisqu'elle mène, sous les conditions de concurrence parfaite61, à une répartition Pareto- optimale de la richesse62, il existe pourtant des organisations qui recourent à une voie hiérarchique plutôt qu'au marché. La prise en compte de coûts de transaction permettrait d'expliquer, de manière positive, la structure des organisations : celle-ci permettrait de minimiser ces coûts et par conséquent d'accroître la richesse globale à partager par les parties prenantes.
La théorie des coûts de transaction suppose que l'incomplétude des contrats est aussi due à leur coût de rédaction et d'application. Deux hypothèses supplémentaires fondent l'incomplétude : la rationalité limitée des acteurs, selon laquelle les agents disposent de
61
Conditions de concurrence pure et parfaite : 1) Atomicité du marché : le nombre d'acheteurs et de vendeurs est suffisant pour que leur influence individuelle soit négligeable 2) Homogénéité des produits : les biens ou services échangés sont identiques en caractéristiques et en qualité 3) Information parfaite : tous les acteurs connaissent parfaitement (immédiatement et gratuitement) les prix et les caractéristiques des produits échangés 4) libre entrée et sortie du marché, libre circulation des facteurs de production
62 Théorème de Coase CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref
capacités cognitives limitées et d’une information partielle, et le principe d'incertitude, selon lequel tous les évènements ne sont pas prévisibles dans un environnement complexe.
La notion de coût de transaction a été mise en place par Ronald H. Coase (1937) : ils sont composés de tous les coûts de coordination des acteurs sur un marché, variant selon la nature de la transaction et son organisation. La définition de ces coûts a été précisée par la suite par la nouvelle économie institutionnelle. Ils consistent en (Milgrom, Ibid., 1997) : - des coûts de coordination :
- par le marché : il faut déterminer les prix et le détail de la transaction, et faire se rencontrer acheteurs et vendeurs (publicité, études de marché, gestion). Pour l'acheteur, ils consistent en chercher un fournisseur et le meilleur prix.
- hiérarchiquement : ils correspondent aux coûts d'aller et retours de l'information et de l'élaboration et de l'application de la stratégie entre les différents niveaux de l'organisation.
- coûts de motivation :
- information incomplète et asymétrique : l'une des deux parties craint d'être lésée, ainsi, il faut se prémunir d'éventuels opportunismes par des arrangements coûteux. - obligation imparfaite : les parties ne se tiennent pas toujours à leurs engagements initiaux. De ce fait, il faut prévoir les manières d'obliger les parties à tenir leurs engagements.
Des transactions peu fréquentes auront nécessairement des mécanismes de gestion des conflits recourant à une tierce personne, alors que les relations de longue durée amèneront à des compensations et à une prédominance de la confiance. L'incertitude sur la performance requise et la complexité de l'objet peut mener à des contrats trop flous, permettant des renégociations à l'avantage d'une des deux parties.
Les caractéristiques des transactions sont principalement les suivantes (Williamson, 1994) :
- le degré de spécificité des investissements. En effet, des investissements spécifiques impliquent une nécessité accrue de protection de l'investisseur.
- la fréquence des transactions et durée de la relation. Des relations fréquentes impliqueront des gestions de conflits simples et automatisées, et les relations de long terme réduisent les nécessités de mécanismes de sanction ou de récompense.
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- la complexité de la transaction et l'incertitude sur la performance requise. La livraison d'un produit complexe et de performance difficile à prévoir suppose la conclusion d'un accord spécifiant non pas des objectifs mais des droits, des obligations et des procédures. La difficulté de mesurer la performance du partenaire joue aussi dans cette incertitude.
Les deux premières caractéristiques, couplées à des hypothèses comportementales (rationalité limitée et opportunisme), permettent, en environnement incertain, de définir des structures de gouvernance optimales (Williamson, Ibid., 1994) : des actifs spécifiques engagés dans des transactions occasionnelles vont ainsi amener à une gouvernance trilatérale, recourant à des arbitrages extérieurs et à des clauses auto-exécutoires.
2.3. Le monopole bilatéral
Une situation de monopole bilatéral est caractérisée par un client unique face à un fournisseur unique. Dans ce type de problématique, il n'existe pas de marché et la seule manière d'aboutir à un accord sur le prix du bien ou du service livré par le fournisseur au client est de se référer aux coûts (voir Partie I. Chapitre 4 3.2. ).
Le client est très fortement lié à son fournisseur : sans lui, il ne peut obtenir le bien ou service dans les mêmes conditions de livraison. Il ne peut en aucun cas demander à son fournisseur de baisser ses prix trop bas, mettant ainsi en péril la pérennité de son unique fournisseur. A l'inverse, le fournisseur ne pourra pas rentabiliser son entreprise en l'absence de client. Le résultat pourra alors dépendre de conventions de répartition du surplus généré par la relation : selon les ressources affectées à la relation spécifique entre les partenaires, le risque engagé, les alternatives… Que le client puisse produire le bien par lui-même ou non, le processus reste identique. S'il le peut, il détient uniquement un argument supplémentaire pour étayer sa position initiale ("je ne paierai pas plus que ce que cela me coûterait"). Dans ce cas, le processus de décision est une négociation, nécessairement.
2.4. La régulation des services français
Nous allons voir ci-dessous comment les services d'eau français sont régulés. D'abord, nous chercherons à savoir quel modèle de régulation est mis en place, puis nous expliquerons comment la théorie des coûts de transactions s'applique à ces contrats.