Partie I. Le cadre de formation du prix des services d’eau délégués en France
Chapitre 6 Méthodologie
1. Identification des déterminants du prix des services d'eau potable
1.1. La recherche envisagée
La question soulevée ici concerne l'impact de facteurs locaux sur le prix : de la description du patrimoine à la structure de la concurrence, de nombreuses caractéristiques peuvent influer sur le prix. Notre objectif est de mettre en évidence des influences à portée générale sur les prix des services d'eau potable en délégation. Une telle approche globale des déterminants des services d'eau potable ne peut être que statistique. En effet, à partir d'un petit nombre de terrains d'études, les influences que nous aurons mises en évidence peuvent être liées à des caractéristiques locales.
Ce prix sera défini, tant que possible, dans tout ce qui suivra, en tant que la recette annuelle du délégataire, ramenée au volume vendu (ou à défaut, pour les données qualitatives sur la négociation, comme la part de la facture pour 120 m3 destinée à l'exploitant). Les données ne sont pas disponibles sur la durée du contrat, ne permettant pas de prendre en compte la recette moyenne annuelle. S'il est question de comprendre les déterminants du prix des services d'eau potable, nous serons limités par les catégories de données dont nous disposons pour caractériser les services d'eau potable. Ainsi, il nous faut utiliser plusieurs sources de données pour aboutir à l'identification d'influences particulières. Nous allons essayer de prouver chacune des assertions suivantes, en nous appuyant à la fois sur des éléments statistiques et sur des études de terrain.
1.1.1. Le prix et le patrimoine
Il est difficile de traduire complètement les caractéristiques d'un patrimoine en des variables dont le traitement statistique est possible : les patrimoines des services sont constitués d'infrastructures dimensionnées pour des utilisations différentes, avec des qualités et des usures variables. Ici, nous scinderons le patrimoine selon les activités des services. Les variables significatives de la complexité technique du service devraient donc être celles qui sont exposées dans le tableau suivant.
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Activité Exploitation Maintenance81 Renouvellement82 Exhaure Origine de la ressource (Surface,
souterraine), volumes produits
Origine de la ressource, volumes
Traitement Qualité de l'eau brute, procédé de traitement utilisé, objectifs particuliers de qualité, volumes produits.
Procédé, volumes traités
Echanges d'eau Volume importé, volume exporté
Stockage Nombre de cuves, capacité de stockage Capacité de stockage Adduction et
distribution
Dénivelé du réseau, volume mis en distribution, fuites du réseau, densité de branchements, linéaire d'adduction
Quantité et méthode de recherches de fuites,
Complexité et état du réseau ; présence d'un inventaire précis ou SIG
Service clientèle, Facturation, Relève
Nombre d'abonnés, Structure de l'habitat, présence d'habitants saisonniers, spécificité de la facturation (compteurs verts…)
Tableau 8 - Les déterminants pressentis liés à la complexité technique du service 1.1.2. Le prix et la structure de la consommation
L'évolution de l'assiette de facturation peut permettre à l'entreprise de dégager des recettes plus élevées en fin de contrat qu'en début. Nous essaierons donc d'observer de quelle manière ces évolutions prévues de la consommation influent sur le prix.
Un autre paramètre de la structure de la consommation est la proportion d'usagers non domestiques et le nombre d'abonnés saisonniers : ces structures de population particulières impliquent un surdimensionnement des infrastructures par rapport à la population permanente, impliquant des niveaux de maintenance et de renouvellement plus élevés. De plus, la structure tarifaire peut de ce fait impliquer des biais dans l'analyse lorsqu'on considère la facture 120 m3.
Influences pressenties Données nécessaires Tarif Consommation moyenne par abonné
Nombre d'abonnés du service Evolution du volume facturé Dimensionnement (Maintenance,
renouvellement)
Ratio de population saisonnière Relève des compteurs ; Maintenance
des infrastructures
Densité de branchements, individualisation des compteurs
Tableau 9 - Les influences pressenties de la structure de la population desservie
81
Pour toutes les activités de maintenance, la présence d'une télésurveillance, d'une télégestion et la distance de déplacement sont à prendre en compte.
82
Pour toutes les activités de renouvellement, l'âge des infrastructures et la forme de responsabilité du renouvellement sont à prendre en compte
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1.1.3. Le prix et la prestation
Le prix de la prestation déléguée, représenté par la recette annuelle du délégataire ramenée au volume distribué, est aussi relatif aux prestations à charge de l'opérateur. Pour certaines études, nous ne considérons que les services en "affermage pur", i.e. ceux pour lesquels l'opérateur n'a pas d'investissement concessif à réaliser. En effet, les montants des investissements concessifs ne sont pas toujours disponibles, alors que la présence ou l'absence de clause concessive dans le contrat est plus facilement accessible.
Des transferts peuvent encore avoir lieu entre la collectivité et l'exploitant : comme nous l'avons vu, les prestations à charge de l'entreprise ne sont pas uniformes, et, pour beaucoup d'entre elles, si l'exploitant n'en est pas chargé, c'est à la collectivité de s'en occuper. Nous essaierons donc de prendre en compte cette relation entre la part réservée à la collectivité et celle attribuée à l'opérateur. La qualité de la prestation est aussi représentée par la valeur des indicateurs de performance. Par ce biais, nous verrons quel est le lien entre la qualité de la prestation et le prix.
Type de clause Données nécessaires Information Précision des comptes rendus du délégataire Investissement Travaux concessifs
Travaux exclusifs (ex : branchements particuliers neufs) Clauses financières
Délais de reversement de TVA
Délais de reversement de la part collectivité
Montant de la garantie à première demande / du cautionnement
Responsabilité Renouvellement, solidarité (impayés, usagers en situation de pauvreté/précarité), gestion des fuites exceptionnelles sur les réseaux particuliers
Vie du contrat Fin de contrat
Clauses de révision
Clauses de propriété des compteurs, de remise des biens Objectifs Présence d'un suivi voire d'un intéressement à la performance
Tableau 10 - Les clauses contractuelles pouvant avoir un impact sur le prix 1.1.4. Le prix et la structure du marché
La question posée ici concerne la concurrence pour le marché : est-ce que le fait de disposer de plusieurs offres aboutit nécessairement à des prix plus faibles ? Quel est l'impact de la concurrence sur le prix des services, sachant que les critères de choix de l'élu ne sont pas arrêtés avant sa décision finale ? Le fait que la procédure soit négociée pourrait en effet annuler tout effet de concurrence. Dans le domaine de l'eau potable, il existe très souvent un grand nombre de candidats pour un service (Bonnet-Beaugrand,
Ibid., 1999 ; Djezzar, Ibid., 2000 ; Bonnet, Ibid., 2001, 2002, 2003, 2005 ; Pezon, Ibid.,
2006a), mais un petit nombre de candidats remettent réellement une offre. Le nombre de candidats n'est donc pas réaliste pour quantifier la concurrence. Même s'il existe plusieurs opérateurs qui remettent une offre, les collectivités n'ont parfois pas le sentiment que les
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entreprises sont entrées dans une véritable compétition. Ce n'est pas parce que quatre entreprises ont remis une offre qu'elles essaieront à tout prix d'obtenir la gestion du service. Ainsi, le sentiment de concurrence par la collectivité, qui traduit qualitativement d'autres éléments du contexte de la concurrence, peut être une variable plus probante que le nombre de candidats ou même d'offreurs.
1.1.5. Le prix et son évolution
L'histoire du service influe sur son prix. Ce dernier évolue au cours du contrat. Ainsi, nous essaierons d'obtenir des informations sur les dates principales qui ont marqué la vie du service, sur l'évolution qu'a subi le contrat au travers de la formule d'indexation, mais aussi le nombre d'avenants qu'il a pu subir. Il peut exister des avenants de diverses natures : il s'agit parfois simplement d'un changement de nom de l'entreprise ou de précisions amenées au contrat, sans autre modification, mais certains avenants modifient substantiellement le prix et le contrat associé.
Les aspects historiques concernent aussi le déroulement des procédures : selon certains travaux (Canneva, Ibid., 2004), alors que les comptes-rendus financiers ne constituent pas un reflet exact de l'économie du service local, l'état des comptes présentés en dernière année du contrat influe fortement sur le prix nouvellement négocié. Dès lors que la confiance envers l'exploitant joue un rôle particulier, les changements d'opérateur lors de la procédure Loi Sapin doivent aussi être observés.
Une question peut aussi être de savoir si l'évolution du prix est prévue au début du contrat : en effet, si l'une des deux parties prévoit des évolutions fortes du prix, par quelque manière que ce soit (révision des prix, formule d'indexation), la fixation initiale du tarif peut refléter ces prévisions. Il est donc de rigueur de vérifier la relation entre l'économie prévisionnelle du contrat (exposée dans le CEP) et sa réalisation (CRF).
1.1.6. Le prix et les références de comparaison
Les alternatives à la délégation dont dispose la collectivité font presque partie du contexte concurrentiel : une organisation en gestion directe (régie) peut menacer le délégataire historique. Ce type d'alternative propose une référence de prix, au-dessus de laquelle les offres peuvent difficilement aller : le choix de la délégation doit se justifier auprès des abonnés. De plus, elle permet à la collectivité de critiquer d'une manière plus crédible les postes du CEP fournis par les opérateurs. Nous testerons donc l'impact de la prise en compte d'une telle alternative. Dans ce sens, nous essaierons aussi de quantifier l'impact d'une évaluation indépendante des coûts, qui soit suffisamment crédible pour générer un niveau de concurrence supplémentaire.
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L'histoire du service reste le point de comparaison le plus simple à observer, pour les usagers. Ainsi, le montant de la facture ne devrait pas beaucoup augmenter, voire même diminuer à chaque procédure de DSP. Pour ce faire, l'élu a deux choix : selon qu'il prévoit des investissements importants à financer par la collectivité, il peut dans une certaine mesure ajuster les prix des services au travers de la part collectivité. Par exemple, si la part délégataire est en baisse et que la collectivité prévoit la dégradation de ses infrastructures, il est probable que la part collectivité augmente jusqu'à ce que le prix global devienne équivalent à sa valeur historique.
Influences Données nécessaires
Références de comparaison
Délégations au même exploitant de services similaires ou voisins Exploitations en régie de services similaires ou voisins
Prix régionaux ou nationaux
Facture globale historique (incluant la part collectivité) Tarif délégataire historique
Choix alternatifs
Etude crédible de retour en régie Autres exploitants présents sur la région Nombre d'offres
Tableau 11 - Influences pressenties des références de comparaison et des alternatives
1.1.7. Le prix et la structure de gestion
Le fait que la collectivité externalise ou non certaines prestations peut influer sur le prix. Ainsi, dans une plus forte proportion, l'externalisation d'une activité complète, la production d'eau, peut amener à des variations de prix. En imaginant une production d'eau gérée par une société, la détention de cette activité par l'entreprise, en amont de la distribution, peut lui octroyer un avantage sur la concurrence : il lui suffira de déplacer la marge de son activité de distribution en amont, sur l'activité de production. Une fourniture d'eau potable externe peut ainsi devenir la source d'un prix élevé.
La structure même de la collectivité peut encore influer : selon qu'elle est en intercommunalité ou non, les compétences qu'elle détient varieront. Le contrôle du service affermé, la compétence de négociation, les capacités et les enjeux de décision peuvent en être affectés. Certains travaux ont déjà montré l'influence de la structure de la collectivité, ce que nous essaierons de prouver dans le cas des services délégués.
Influences pressenties Données nécessaires Structure de la collectivité Structure communale, syndicale ou communautaire Niveau d'intégration des activités de l'eau Externalisation de la production
Tableau 12 - Les influences pressenties des structures de gestion du service
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Afin de pouvoir tester toutes ces possibilités, nous disposons de plusieurs sources, qui n'ont pas les mêmes finalités.
1.2. Le matériel : Les bases de données
Afin de quantifier les liens récurrents entre les prix des services et leurs caractéristiques, nous disposons de plusieurs sources de données.
Le laboratoire GEA gère depuis 1998 une enquête annuelle sur les procédures de délégation de service public. Ces données sont à notre disposition, elles concernent les procédures de délégation de service public et nous permettent donc d'examiner des influences sur le prix nouvellement négocié. Cette base ne fournit pas d'informations sur le patrimoine du service, mais elle permet d'avoir une vision de la concurrence.
En revanche, deux enquêtes menées dans le cadre de ce travail de thèse nous ont amené à construire, à partir des éléments entrés dans le logiciel GSP83, un ensemble de variables sur les services suivis par les conseillers des DDAF. Ainsi, sur une majorité de départements Français, nous disposons d'informations sur le patrimoine des services, sur le contrat et son déroulement (les comptes d'exploitation prévisionnels, la formule d'indexation, les avenants, les comptes rendus financiers, des valeurs d'indicateurs de performance…). Evidemment, certains départements dans lesquels aucune cellule d'appui technique n'est mise en place ne peuvent pas être inclus dans notre étude.
Nous avons aussi construit, à partir de données demandées aux conseillers, un ensemble de données beaucoup plus limité en nombre mais dont les informations sont uniques : elles concernent les enjeux et l'histoire des services.
1.2.1. La base de données issue du logiciel GSP des DDAF
A l'occasion de deux enquêtes sur les indicateurs de performance (Guérin-Schneider, Fauquert et al., 2004 ; Fauquert, 2006), nous avons pu rassembler des données auprès des DDAF.
a) Le protocole d'enquête
Nous avons d'abord défini les données dont nous avions besoin parmi celles qui préexistaient dans la base, à la fois pour une évaluation de l'utilisation des indicateurs de
83
Le logiciel GSP® est développé par Diadème Ingénierie, en collaboration avec le groupement GSP des conseillers en appui technique aux DDAF. Il est développé dans le but de simplifier les opérations menées par ces conseillers, d'aider au suivi des services et d'aider à la décision financière. Voir http://www.diademe.fr/realisations/GSP.htm CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref
performance et pour une étude approfondie des déterminants du prix de l'eau. Le logiciel GSP a par la suite subi une mise à jour, qui a été l'occasion d'intégrer une requête réalisée spécifiquement pour nos travaux, en collaboration avec les concepteurs du logiciel.
En prenant en compte un délai suffisant pour l'installation de la mise à jour du logiciel dans les DDAF, nous avons contacté toutes les DDAF disposant du logiciel. Celles-ci devaient nous renvoyer un tableau de données et un questionnaire complété. Deux relances, par courriel ou téléphone, ont suffi à obtenir un taux de retour d'environ 60%. Le traitement des données ne devait pas faire apparaître le nom des collectivités, ni les laisser reconnaître, et garantir la confidentialité de la base de données.
Ce protocole a été répété deux fois : en 2004, nous avons réussi par ce biais à étudier les données des DDAF sur de nombreux services, comprenant des données annuelles pour 2002 (notamment indicateurs de performance et CRF). En 2006, nous disposions des mêmes données, mieux complétées, et de données annuelles pour 2004. Les fichiers ont par la suite été agrégés dans une base de données.
b) Les données mobilisables
L'éventail de données dont nous disposons est important (Tableau 15). En revanche, certains champs n'étaient parfois pas suffisamment renseignés pour permettre des études de relations statistiques. En France, environ 15 500 collectivités sont amenées à gérer un service d'eau potable. Nous disposons de l'inventaire de plus de la moitié d'entre eux, et de données sur environ 10% des services (Tableau 13). Les régressions sur l'année 2004 ont utilisé plus de données, elles sont donc plus précises. De plus, les services à dominante "industrielle", où les usagers consommaient en moyenne plus de 1000 m3 par an, ont aussi été supprimés de l'échantillon. Certaines données ne pourront pas être exploitables car trop peu nombreuses.
Année de référence des données (année de l'enquête) Nombre de départements ayant répondu (sur un total de 100) Nombre de départements ayant renvoyé un fichier de données Nombre de contrats recensés (inventaire FNDAE) Nombre de contrats avec les informations de base (suivi par la DDAF) Nombre de contrats avec fiche de performance (suivi de performance) 2002 (2004) 61 45 7217 1346 680 2004 (2006) 65 57 8717 2081 643
Tableau 13 - Les données présentes dans les bases GSP 2002 et 2004
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Définition des variables
Référence Nom Complet Unité
Vimport/Vmed Volume d'eau importé rapporté au volume mis en distribution %
Vconso/abo Volume consommé par an par abonné (densité de consommation) m3/an/abonné rendement Volume d'eau facturé (consommé) rapporté au volume d'eau mis en
distribution
% ILP Indice Linéaire de Pertes primaire (volume non facturé rapporté à la
longueur linéaire du réseau)
m3/km Abonnés nombre d'abonnés
LinéaireTEP Longueur (linéaire) du réseau d'adduction d'eau potable km EauSurface pourcentage d'eau prélevée provenant d'une resspource de surface %
DumA1 Existence d'un traitement de type A1 84 binaire 0/1 DumA2 Existence d'un traitement de type A2 84 binaire 0/1 DumA3 Existence d'un traitement de type A3 84 binaire 0/1 Rd/V Recette unitaire (rapportée au volume facturé) annuelle du délégataire €/m3 Rc/V Recette unitaire (rapportée au volume facturé) annuelle de la
collectivité
€/m3
Tableau 14 - Définition des variables descriptives
84
voir l'annexe 2. pour la définition des niveaux de traitement
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Figure 13 - Répartition des services par tranche de population, selon le mode de gestion (base de données complète : 7217 et 8717 services resp. pour 2002 et 2004)
Moins de 1000 hab. Entre 1000 et 2 500 hab. Entre 2 500 et 5 000 hab. Entre 5 000 et 10 000 hab. Plus de 10 000 hab.
Répartition des services en gestion directe par classe de population
75% 13% 6%3% 3% 72% 14% 6% 4% 4% 2002 2004
Répartition des services en mode de gestion intermédiaire par classe de population
38% 16% 12% 11% 23% 22% 20% 20% 16% 22% 2002 2004 Répartition des services (tous modes de
gestion confondus) par classe de population
56% 16% 11% 7% 10% 55% 17% 11% 8% 9% 2002 2004
Répartition des services en délégation par classe de population 29% 21% 18% 14% 18% 26% 23% 19% 15% 17% 2002 2004 CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref
Caractéristiques générales du
contrat
Prix du service Patrimoine
Coûts prévisionnels (CEP) et réalisés sur l'année (CRF) Volumes et consommation
Mode de gestion Montant de la part fixe de la collectivité
Nombre d'ouvrages dont la fonction principale est le "prélèvement", capacité et ressource associée Main d'oeuvre (locale) Volume d'eau potable produit en 2002 par les ouvrages du contrat Nom de la société mère qui exploite
Total 120m3 Collectivité
Nombre d'ouvrages dont la fonction principale est le "Pompage", capacité et HMT totale associée Eau Proportion d'eau de surface, d'eau souterraine ou d'autres ressources dans la production Date de début du contrat (ou de la régie) Montant de la part fixe de l'exploitant
Nombre d'ouvrages dont la fonction principale ou
secondaire est le "Transport d'eau brute" et linéaire de réseau associé
Energie Volume d'eau potable importé en 2002 pour le contrat Date de fin du contrat éventuellement après prolongation Total 120 m3 Exploitant
Nombre d'ouvrages dont la fonction principale ou
secondaire est le "Transport-distribution d'eau potable" et linéaire
associé Autres Volume d'eau potable exporté en 2002 pour le contrat Nombre d'avenants
Part taxes et tiers de la Facture 120m3 Nombre total de branchements déclarés dans le patrimoine Renouvel- lement Volume de la consommation pour l'ensemble des abonnés de ce contrat pour l'année Produit de la vente
d'eau revenant à la collectivité
Nombre total de compteurs déclarés dans
le patrimoine Frais généraux Part de la consommation domestique sur ce total Produit de la vente d'eau revenant à l'exploitant Nombre d'ouvrage de fonction principale "Traitement" et capacité associée pour les types de traitement A1, A2, A3
et autres
Investis- sements propres
Population desservie par le contrat dans
l'année
Formule d'indexation du contrat et poids des différents inputs
(partie gelée, salaires, électricité,
travaux publics, Produits et services divers, autres indices
non reconnus)
Nombre d'ouvrages dont la fonction principale ou
secondaire est le