Partie I. Le cadre de formation du prix des services d’eau délégués en France
Chapitre 6 Méthodologie
2. Les mécanismes de fixation du prix
Les relations statistiques qui pourront être dégagées des 3 dernières méthodes statistiques ne donnent pas de réponse relativement à la nature de la relation entre les paramètres : nous ne pourrons pas savoir par quel biais ces régularités statistiques agissent dans la réalité. Afin de connaître les mécanismes d'action de ces déterminants, nous devons passer par une phase d'observation de cas réels. Ceci est en effet un préalable indispensable à l'amélioration du processus de détermination du prix. Une hypothèse supplémentaire est ici mobilisée : le niveau de prix pourrait correspondre à la fois au contexte technique et concurrentiel, mais aussi à la manière dont se déroule le processus de décision.
2.1. La méthode de recherche
Au travers de l'étude de terrains variés, nous voulons faire la part des choses entre les influences contextuelles indéniables et les manières d'utiliser ce contexte lors du processus d'ajustement entre la collectivité et ses partenaires potentiels. Nous avons donc pour objectif de comprendre le processus par lequel les trois parties prenantes à la négociation font évoluer le prix.
Nous recourons donc à deux types d'approches. La première consiste en une observation directe des négociations, et la seconde en une approche indirecte au travers des explications des conseillers en "assistance conseil à la DSP" sur quelques cas précis.
2.1.1. L'observation directe des négociations
Plusieurs DDAF et l'association de conseil "Service Public 2000" nous ont permis d'observer des négociations réelles. A partir de cette observation, nous voulons trouver des mécanismes de fixation du prix et, par ce biais, développer des leviers pour une meilleure maîtrise du prix par les collectivités. Plus précisément, nous voulons comprendre comment s'articulent les déterminants des prix des services d'eau afin de former ce prix. Ainsi, l'observation directe nous permet de montrer comment chaque aspect (technico-économique, concurrentiel, humain) permet d'influer sur le résultat de la procédure.
L'observation des négociations ne peut faire abstraction du contexte local. Ainsi, la situation avant la négociation est étudiée. Nous disposons pour chaque cas :
- de la description du patrimoine, éventuellement complétée par une visite des ouvrages
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- des rapports sur l'exploitation passée (comptes rendus techniques et financiers des dernières années)
- des éléments du dossier de consultation (contrat, prescriptions techniques, prévisions d'évolution démographiques)
L'évolution du prix en négociation n'est pas immédiate : les exploitants doivent revoir leurs prévisions afin d'estimer un nouveau prix. Ainsi, les mécontentements, les pressions ou les adaptations sont discutées en négociation, mais les chiffres correspondants ne sont disponibles fréquemment que pour l'offre suivante. Ainsi, les trajectoires de négociation (Figure 23, Figure 24, Figure 25, Figure 26 et Figure 27) ne sont pas continues, mais discrètes : les différentes étapes correspondent à chaque nouvelle offre. Ces terrains serviront aussi à montrer la validité des modèles développés dans l'approche statistique : nous pourrons ainsi voir sous quelles conditions ils restent approximativement valides, sur les graphiques représentant les trajectoires de négociation.
Le processus est particulièrement à détailler dans cette observation. Il est crucial de savoir de quelle manière les contraintes du contexte du service et les jeux de pouvoirs amènent à une décision, et quels sont exactement les objets négociés. Nous chercherons donc à caractériser, pour chacun des terrains, plusieurs éléments :
- La structure du terrain : les caractéristiques techniques, économiques démographiques.
- Les caractéristiques des acteurs : les enjeux que représente l'accord et ses conditions, les intérêts dans le projet de collaboration, un rapport de pouvoir. Ces acteurs sont principalement les candidats, l'exécutif de la collectivité, le conseiller et les usagers. - Les stratégies éventuellement mises en place par la collectivité. Les stratégies des
autres acteurs ne sont pas observables simultanément.
- Le processus : les positionnements initiaux, les phases, les faits marquants, les échanges d'information et les mécanismes de pression.
- Les résultats du processus, dans la pratique mais aussi selon l'avis des élus.
Sur le terrain, la seule approche possible est l'observation, sans interférer avec le déroulement de la négociation. L'enregistrement des discussions n'est pas possible, car il pourrait biaiser les discours et serait mal accepté à la fois par les élus et par les candidats. Seule une prise de notes en cours de négociation nous permet de conserver une trace des évènements.
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Ces observations ont été complétées d'entretiens avec les élus, quelques mois après la décision finale. Ces entretiens ont pour objectifs (voir le questionnaire en annexe 19. ) : - un bilan sur le déroulement de la négociation,
- l'explicitation des critères de décision de l'élu,
- l'expression de la satisfaction de l'élu relativement à son choix, et des références de comparaison dont il disposait pour en juger,
- l'identification de pistes pour l'amélioration du dispositif de choix par les collectivités.
Figure 16 - Schéma du processus de négociation
Le processus peut affecter largement le résultat. Ainsi, il est de mise d'expliquer l'état final de la négociation par les états initiaux et les connaissances initiales de chaque protagoniste, mais aussi d'expliciter le déroulement de la négociation et son influence. Afin de mettre en valeur des mécanismes d'ajustement, nous mettrons un accent plus fort sur les déterminants d'évolution du prix.
Nous complétons encore ce dispositif par le recueil de l'opinion du conseiller. Dans sa globalité, le dispositif d'observation mis en place permet donc, outre une immersion du chercheur, l'identification des mécanismes de fixation du prix. Dans ce travail d'observation, nous aurons l'opportunité de comprendre l'impact qualitatif du talent de négociation développé par chacune des parties. Au demeurant, le résultat de la négociation peut être certainement amélioré en mettant en place des alternatives supplémentaires, ou encore en rendant les demandes de la collectivité plus crédibles. En effet, étant donné que l'exploitant prévoit très certainement une marge de manœuvre pour ses négociations, la question reste de savoir comment faire en sorte de l'amener à la réduire au maximum. Une approche indirecte, au travers d'entretiens avec des conseillers en délégation de service public, nous permettra de mieux cerner les méthodes générales de négociation qui peuvent fonctionner.
Etat Initial plusieurs propositions (prix, prestation) Etat Final (Délégataire, prix, prestation) Choix définitif Déroulement de la procédure « Sapin »
3 types d’acteurs :
• Élu(s) • Conseil• Candidats : Entrant(s) + Sortant
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2.1.2. L'approche indirecte : les interviews de conseillers
Le suivi de quelques négociations ne permet pas de généraliser facilement. En effet, il se peut que ces services soient des cas particuliers. Ainsi, il nous faudra valider nos conclusions auprès de personnes ayant l'expérience des négociations auprès des collectivités. Les cabinets de conseil et les DDAF sont impliqués dans l'accompagnement de nombreuses collectivités pour la procédure de délégation de service public., et sont très reconnus dans ce domaine. Ils sont donc les interlocuteurs appropriés pour cette démarche.
Nous pourrons ainsi, auprès de ces conseillers :
- valider les mécanismes d'évolution du prix que nous avons identifiés, - valider les recommandations prévues à l'attention des collectivités.
Ces entretiens sont aussi l'occasion de rassembler des données qualitatives sur les enjeux de la négociation. Ces données (description en annexe 20. ), trop peu nombreuses pour faire l'objet de régressions à plusieurs variables, nous permettront tout de même de brosser un portrait des négociations et de leurs outputs, pour mettre simplement en relation les prix historiques, l'enjeu lié à la négociation pour l'entreprise et pour l'élu et le résultat des négociations. Nous disposons des données complètes sur 27 services (Tableau 22), principalement ruraux (moins de 10 000 abonnés).
Prix
antérieur Nb d'offres
première offre de l'opérateur sélectionné
Offre finale Nombre d'abonnés
Moyenne 0,917 2,556 1,046 0,945 2008
Ecart-type d'échantillon 0,341 0,956 0,457 0,452 1372,39626
Tableau 22 - Description de l'échantillon rassemblé auprès des conseillers
2.2. Le matériel : Les études de terrain
Nous avons pu assister à 5 procédures de délégation du service public de l'eau potable. L'observation débute lors de la phase de préparation, entre la collectivité et le conseiller, au moment de l'analyse des offres. Nous avons suivi chaque réunion de négociation, voire les réunions de préparation de ces négociations lorsque celles-ci avaient lieu. Seules les négociations officielles ont pu être observées, mais les demandes de précisions aux candidats étaient faites par écrit. Les discussions ont été orientées par une analyse préalable des offres remises par les candidats intéressés. Ces terrains sont ruraux ou semi-urbains, leur population ne dépassant pas les 10 000 habitants. Les caractéristiques des négociations sont détaillées ci-dessous (Tableau 23).
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Cas 1 Cas 2 Cas 3 Cas 4 Cas 5
Structure Commune Commune Syndicat
intercommunal Syndicat intercommunal Commune Activités Eau Potable Distribution Production et Distribution Production et Distribution Distribution Production et Distribution Situation historique Délégation, prestation correcte Délégation, prestation insatisfaisante Délégation, prestation satisfaisante Délégation, prestation satisfaisante Régie, problème de séparation des budgets Passif historique Prestation peu chère et à réévaluer Relations peu cordiales, Prix excessif Prestation correcte, relation de confiance Prestation correcte, relation de confiance Réseau ancien, sécurité ressource à assurer Préparation de la négociation Lors de l'analyse des offres Lors de l'analyse des offres 1 réunion préalable Lors de l'analyse des offres Nombreuses réunions
Durée maximale des
négociations90 3 mois 1,5 mois 3 mois 3 mois 9 mois
Participants collectivité
Exécutif, 2 élus,
conseil Exécutif, conseil Exécutif, conseil
Exécutif, 2 élus, conseil Exécutif, 2 élus, 2 conseils, services techniques Participants
exploitant sortant 2 personnes 2 personnes 4 personnes 3 personnes
Alternatives à l'exploitant historique (composition des équipes) Néant 1 concurrent (1 personne) 1 concurrent (1 personne) 1 concurrent (4 personnes) 2 concurrents (4 personnes / 1 personne), étude de réorganisation de la régie Nombre d'offres successives 2 2 3 2 6 Avis de l'exécutif sur les offres
initiales
Cher mais pas de référence en dehors du passé Sortant : très incorrect Entrant : quelques points à revoir Entrant : à revoir Sortant : beaucoup d'erreurs Sortant : correct Entrant : à revoir Entrants : Décevant Avis de l'exécutif sur l'offre finale
retenue
Satisfaisant Difficile d'obtenir
plus Satisfaisant Satisfaisant Satisfaisant
Tableau 23 - Variété des terrains d'étude
Ces différents terrains nous permettront d'illustrer d'abord le fait qu'il est très difficile de généraliser le processus de fixation du prix, chaque situation de négociation étant singulière. Au demeurant, des faits marquants aboutissent à la modification des prétentions de chacune des parties, ce que nous expliciterons. Dans les 5 cas, nous pouvons en effet d'ores et déjà observer des différences de contexte technique, qui peuvent jouer un rôle important dans la fixation du prix, et que le nombre et la qualité des alternatives à la disposition de la collectivité sont de nature à modifier sa capacité de faire évoluer les offres. En définitive, le mécanisme de négociation sera étudié plus en détail, afin de montrer comment s'articulent ces dimensions dans un processus plus global : la concurrence fait partie des déterminants, mais ces différents terrains l'ont mobilisée de manière différente.
90
Durée entre la 1ère réunion de négociation et l'échéance du contrat antérieur
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3. Conclusion
Au travers de la méthodologie que nous avons proposée, alliant études statistiques et études de terrain plus qualitatives, nous pourrons apporter des éléments concernant les déterminants du prix et leurs mécanismes d'influence. Les bases de données à notre disposition sont uniques, et permettent une vision globale des services. Nous pourrons ainsi essayer de dégager une généralité de ces chiffres. Au travers de ces études statistiques, nous avons la possibilité de donner plusieurs "formules" pour l'évaluation d'un prix. Les estimations statistiques ne pourront en revanche jamais prendre en compte toutes les spécificités locales, tous les paramètres décrivant le service et toutes les conditions sous lesquelles ces paramètres exercent une influence. Ces influences peuvent de plus se croiser, c'est-à-dire qu'il est possible que seule la conjonction de plusieurs paramètres ait une influence sur le prix alors que chacun des facteurs pris indépendamment n'en ait pas. Nous proposons ainsi, plutôt qu'un modèle complexe, plusieurs "estimations" simples et différentes issues des échantillons que nous avons observés. Ces valeurs peuvent aider les collectivités à se doter de références simples. Elles ne permettent en aucun cas de donner une référence crédible en négociation, car les valeurs fournies ne garantissent en aucun cas qu'il est possible d'exploiter un service à l'un de ces prix ; ce serait aussi le cas d'une formule excessivement complexe prenant en compte les spécificités locales des services.
La variété des terrains suivis nous permet de mieux comprendre les mécanismes faisant en sorte que le prix évolue. Nous allierons donc ces deux approches afin d'obtenir des éléments de réponse objectifs sur les déterminants du prix et leurs mécanismes d'action. Les multiples entretiens que nous mènerons au cours de ces travaux de recherche nous permettront finalement d'ajuster les résultats de terrain et les résultats statistiques à la réalité des acteurs de terrain. Nous pourrons ainsi concrètement fournir des pistes à suivre pour l'amélioration de la maîtrise du prix par les collectivités, étayées par plusieurs résultats. Cette approche nous permettra aussi de développer, dans la troisième partie de cette thèse, les grandes lignes d'une préparation et d'un déroulement de la négociation permettant une meilleure maîtrise du prix par les collectivités.
La prochaine partie présentera d'abord le test de la première hypothèse selon laquelle le prix est relatif à une prestation et à un contexte technique. Dans une logique de coût, correspondant à une vision budgétaire de la gestion du service, nous pouvons ramener le prix à plusieurs variables dépendant du contexte local : le patrimoine du service, la structure de la consommation, le niveau et la qualité de prestation fournie par l'opérateur.
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Nous nous intéresserons aussi à la concurrence, montrant que les éléments caractérisant la régulation du marché de l'eau potable peuvent encore influer sur le prix. Ainsi, le niveau de concurrence pour le marché pourrait avoir un impact non négligeable sur le prix des services d'eau. Concurrence et références de comparaison peuvent certainement permettre de modifier l'issue de la négociation. Dans cette mesure, nous tenterons aussi de caractériser l'impact de la prise en compte de l'éventualité du retour en régie sur le prix nouvellement négocié.
Le mécanisme de formation du prix est alternativement considéré comme une mise en concurrence ou comme une négociation. Nous tenterons de prouver l'influence de paramètres justifiant chaque possibilité (par exemple l'intérêt d'une référence de prix externe, l'impact du niveau de compétence en négociation ou la motivation déployée afin d'obtenir le résultat le plus intéressant pour les abonnés) au travers de coïncidences statistiques. Les résultats des calculs seront renforcés par des entretiens avec plusieurs conseillers. Les éléments de méthode dévoilés par ces experts nous permettent indirectement de caractériser le processus, qui devrait pouvoir être analysé selon la théorie de la négociation.
Enfin, le mécanisme de formation des prix est fondamental : c'est au travers de ce mécanisme que nous parviendrons à améliorer les conditions de la décision, amenant à une meilleure maîtrise du prix. Les calculs, les perceptions et les jeux de pouvoirs ont de grandes chances d'influer sur le résultat. La recherche sur plusieurs terrains va nous donner la possibilité, dans la dernière partie, d'observer ce mécanisme de formation du prix, pour en sortir les principales caractéristiques, parmi lesquelles la manière dont la concurrence influe sur le prix final.
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Conclusion de la première partie
Au terme de cette première partie, nous avons décrit la variété des déterminants du prix des services d'eau en délégation. Les services d'eau disposent d'infrastructures particulières, desservant une population dont les caractéristiques de consommation ne sont pas uniformes sur le territoire. La définition même du prix a dû être précisée. Ce prix, en délégation, reste encore relatif à la prestation externalisée. A partir de l'idée intuitive que le prix est directement lié à un coût, nous avons d'abord montré que la notion même de coût n'est ni simple ni univoque, puis qu'il existe de toute évidence d'autres déterminants du prix. De la complexité du contexte du service à l'intensité de la concurrence, en passant par les rapports de force en négociation, les influences sur ce dernier restent floues et sa lisibilité pose problème. Les différentes présentations du coût, associées à des conventions de calcul distinctes, ne permettent pas une vision simple de la marge dégagée par le partenaire privé. Ces asymétries d'information sont à la base d'un système de régulation hybride qui permet à la fois de justifier le prix des services par les coûts prévisionnels, mais aussi sur la concurrence, puisque les collectivités négocient leur contrat, à la manière d'un monopole bilatéral, en mettant en compétition plusieurs alternatives.
Les problèmes d'opportunisme ex post, liés à l'incertitude sur l'environnement, la rationalité limitée des acteurs et aux coûts de transaction, ont aussi leur reflet dans la procédure de DSP. Si le prix répond à l'interaction de plusieurs protagonistes, que sont l'élu, les abonnés, le conseiller et les différents opérateurs potentiels, différentes prestations sont aussi fournies à différents types de clients. Les stratégies et les rapports de pouvoir au sein de la négociation peuvent amener à des variations substantielles du prix. Par rapport à une relation commerciale classique entre un client et un fournisseur, le contexte des services d'eau démontre son originalité, au travers de la complexité forte de l'objet négocié, de la durée des relations, d'une structure de marché localement en
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monopsone contrarié91, et d'un client-décideur qui ne subit pas directement les conséquences de son choix. Parmi les quatre types de protagonistes, seuls trois peuvent avoir un impact sur le niveau de prix. Celui-ci s'impose à l'usager. Il n'a vraisemblablement pas pour but l'incitation à la baisse de la consommation, mais plutôt le recouvrement des coûts et du bénéfice de l'entreprise, ce dernier étant notamment lié au risque pris en charge et à la concurrence.
Dans cette mesure, la nécessité de justification du prix se fait sentir. Ses déterminants ne résideraient ainsi pas simplement dans des coûts, correspondant à un niveau de prestation, mais seraient de nature diverse. Ainsi, il est de rigueur d'identifier l'impact du contexte technique, contractuel, historique, concurrentiel et organisationnel sur les prix, en montrant la part de chacune de ces influences. Nous envisageons donc une étude statistique de ces différents déterminants : nous tenterons de valider, à partir de bases de données sur les services d'eau, ces hypothèses. Afin de révéler des leviers d'action sur le prix, nous devrons encore expliquer les mécanismes d'influence des facteurs que nous aurons validés. Plusieurs études de terrain, ainsi que des entretiens avec des spécialistes de ce domaine, nous permettront de mener cette recherche à bien.
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Un monopsone contrarié est caractérisé par la présence d'un seul acheteur et de quelques vendeurs
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