Partie I. Le cadre de formation du prix des services d’eau délégués en France
Chapitre 4 Le calcul du coût
3. Les biais liés au calcul des coûts
Les coûts, comme nous l'avons vu, sont calculés dans divers objectifs. Le mélange de ces objectifs peut mener à des distorsions importantes dans la gestion de l'entreprise, comme nous le verrons tout d'abord. De plus, les calculs de coûts comportent une forte part d'arbitraire. Nous expliquerons dans quelle mesure, pour appliquer enfin ces deux premières constatations au domaine de l'eau potable, dans le détail.
D'après C. Riveline (2006), "le coût d'un bien n'existe pas". En effet, un coût estime un différentiel entre une situation et une autre de référence. Le coût de production d'un bien n'est en fait que le coût lié à la décision de produire ce bien, relativement à une situation où on ne le produirait pas. En revanche, il possède une valeur marchande (prix de marché), un coût de revient (supposant diverses conventions de ventilation), et même un coût marginal, en théorie. Le coût étant une différence, il est donc relatif au point de vue duquel on se place.
3.1. Les conventions associées au coût
Le calcul du coût de revient d'un bien implique toujours des ventilations conventionnelles, dans le temps ou dans l'espace. En effet, il est très rare que la production d'un bien ou d'un service n'implique pas de bien durable, ce qui implique une ventilation arbitraire de l'investissement dans le temps. D'autre part, les crédits et les stocks impliquent des décalages dans le temps, ventilant encore les "coûts" selon diverses clés de répartition. Selon la manière dont le stock est organisé, et selon les conventions comptables associées, sa valorisation sera différente : un coût moyen du stock est rarement égal à un coût calculé sur la méthode "premier entré, premier sorti". Le crédit implique aussi une répartition dans le temps d'une dépense ponctuelle. Les amortissements peuvent être vus comme une ventilation conventionnelle de la dépréciation brutale de la valeur d'une infrastructure au moment de la fin de sa vie. Ainsi, pour définir un coût de revient, il faut lui associer les conventions de calcul utilisées.
3.2. Les distorsions liées aux objectifs
L'évaluation d'un coût répond, selon Riveline (2006), à 3 types d'attentes : le contrôle du passé, le choix prospectif, et la définition du prix de vente.
Dans le premier cas, il s'agit de mesurer au cours du temps une grandeur qui sera significative des différences pertinentes relativement à ce qui doit être géré. En revanche,
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dans ce cas, la valeur absolue du coût n'est pas importante, seuls comptent les différentiels.
Si le coût est un critère de choix, l'observateur va influer fortement sur la valeur de ce coût : en effet, il s'agit ici de décider du coût d'une décision par rapport à une référence, et celle-ci dépend largement de l'observateur. S'il s'agit de savoir quelle est la bonne décision à prendre, entre entretenir le matériel ou risquer une panne, la justesse du calcul du coût est importante puisque les deux évènements seront comparés mais possiblement évalués par deux personnes dans des positions différentes. Il est aussi nécessaire de prendre en compte dans l'évaluation de chaque scénario toutes les implications pour l'entreprise.
Enfin, le coût peut aussi être un critère de fixation du "juste prix" de vente. La marge est un intermédiaire, et une juste évaluation du coût permet de montrer une marge exacte. il est ici question de justesse de cette évaluation, de sensibilité par rapport aux variations d'inducteurs et de justice : le travail du vendeur doit être rémunéré, mais ce dernier ne devrait pas profiter de l'ignorance ou de la faiblesse de l'acheteur pour augmenter sa marge. La définition d'un coût complet est d'ailleurs indispensable pour la fixation d'un prix lorsqu'il n'y a pas de référence possible à un marché.
Il est important de choisir convenablement la manière de calculer le coût : c'est celle-ci qui va permettre d'assurer la qualité d'un prix. Si c'est un critère de contrôle, il est important de bien le calibrer et de l'utiliser avec prudence : la personne contrôlée déduit logiquement des critères de choix pour elle-même à partir des critères du contrôle dont elle fait l'objet. En effet, même s'il ne conduit pas à des choix optimaux, "le comportement des
gestionnaires est localement rationnel" (Riveline, 1991).
3.3. Application au cas de l'eau potable
Il est ici question d'évaluer les coûts des entreprises et éventuellement de la collectivité pour l'exploitation du service de l'eau.
Les objectifs de cette mesure de coûts peut être (1) le choix du mode de gestion, pour savoir qui de l'entreprise ou de la collectivité aboutira au prix le moins élevé, (2) le choix de l'entreprise et la détermination de son prix, ou (3) le contrôle de la prestation déléguée.
3.3.1. Le choix du mode de gestion
S'il est de mise de comparer différents modes de gestion, alors le procédé de calcul des charges prévisionnelles fait en sorte que la comparaison est difficile : il est nécessaire de poser des hypothèses ou de prendre en compte de manière précise de nombreux points.
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Si, par exemple, la question est de calculer l'intérêt de déléguer le renouvellement de certaines infrastructures (Fauquert, 2003, 2005), il faudra clarifier les points suivants :
- Les différents coûts d'achat et de pose des matériels renouvelés, ainsi que ceux d'entretien et de réparation et leur évolution dans le temps, selon que la collectivité ou l'entreprise en est responsable
- Le comportement de l'entreprise : les critères de décision du renouvellement, la relation avec des objectifs de performance (taux annuel de renouvellement de réseau, rendement, taux d'interruptions de service…) et la probabilité d'application par la collectivité des pénalités qui y sont liées
- L'état initial des infrastructures
- La durée du contrat, qui impacte sur le comportement de l'opérateur (optimisation sur une durée finie)
- La probabilité (et l'intérêt) pour l'opérateur d'être reconduit pour le contrat suivant
- Les taux d'actualisation de la collectivité et de l'entreprise
- Le risque pris par chacune des parties prenantes, et leur aversion à celui-ci - Les clauses contractuelles relatives au renouvellement, pour la situation de la
délégation (renouvellement programmé ou non ou encore compte de renouvellement)
Des différences en termes de calculs de coûts sont aujourd'hui pointées du doigt par les entreprises, afin de montrer que la délégation n'a rien à voir avec la régie : les prestations fournies sont différentes, les charges supportées ne sont pas identiques (impôts, personnel…)76. Effectivement, si le critère est le coût, la comparaison est difficile entre la régie et la délégation. Mais c'est ici du prix qu'il est question, pour la délégation, comparé au coût réel de la prestation assurée en propre par la collectivité. La décision ne se pose pas dans les mêmes termes qu'un entrepreneur qui aurait le choix entre deux procédés de fabrication ayant deux coûts et deux outputs différents. C'est le choix entre externaliser à un certain prix, ou le conserver en propre à un certain prix.
76
Voir Babusiaux C. et Lucas de Leyssac C. (2005). Régie, marché, contrat de partenariat, délégation - Quelle Compétition pour l'amélioration du service public ? - Comparabilité, transparence, réversibilité. Rapport du groupe de travail de l'IGD sur l'harmonisation des conditions de concurrence entre modes de gestion. CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref
Etant donné qu'il existe une irréversibilité du choix de la délégation, le "coût de la décision de déléguer" pourrait prendre en compte, outre la différence entre le prix du service délégué et le coût du service en régie, les coûts liés à la remise en place d'une régie, et ceux liés à l'organisation de la concurrence. Les pertes d'information et de compétence pourraient être prises en compte dans le calcul de la différence de coût. Selon la situation de la collectivité, les coûts ne seraient pas identiques : une collectivité en régie va inclure ces charges liées au retour en régie dans le coût de la délégation, alors qu'une collectivité en délégation les affectera au compte de la régie.
3.3.2. Le coût du service délégué
Il est très difficile de parler du coût du service délégué pour la collectivité. Ce coût fait-il référence à une situation de régie ? Fait-il référence à la situation dans laquelle personne n'assurerait le service ?
En admettant l'une des deux solutions, ce coût est aussi différent selon qu'on se place du point de vue de l'abonné, de la collectivité ou du délégataire, ou encore de l'élu. Le coût pour l'usager correspond à sa facture, incluant les décisions de la collectivité (part collectivité), les éléments de contrat et ceux qui ont été décidés extérieurement (TVA, redevances). Le coût pour l'élu peut être négatif (il tirerait bénéfice de la délégation) : il perdrait ainsi moins de temps avec le service d'eau potable, en comparaison avec la régie. Celui de la collectivité peut aussi être négatif si elle a accès à des solutions dont elle ne disposerait pas en régie.
Enfin, en supposant tous ces problèmes résolus, que nous ne parlions que du point de vue de la collectivité, par exemple, relativement à la situation historique du service, le coût serait encore tributaire de ventilations conventionnelles : ventilations dans l'espace entre les différents centres de décision, du côté de l'entreprise, ventilations dans le temps pour les amortissements effectués par la collectivité, pour les financements ou pour les renouvellements à la charge de l'entreprise.
a) La répartition dans le temps de biens durables
La collectivité et l'entreprise ne se placent pas nécessairement sur le même horizon temporel. Si la collectivité peut avoir un horizon infini, en ce qui concerne la gestion de son patrimoine, ou encore l'horizon de la prochaine élection, alors que l'opérateur partenaire va lui régler sa perspective sur la fin du contrat, voire sur une date plus lointaine s'il est certain d'être reconduit à l'échéance du premier contrat.
La question du temps se pose pour l'amortissement des biens durables et leur responsabilité. En effet, les consignes comptables concernant la durée de vie des
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infrastructures laissent une large marge d'appréciation aux collectivités. Les consignes fournies par l'instruction comptable M49 sont illustrées dans le Tableau 4. La comparaison avec les données fournies par le BIPE (Tableau 5) montre la latitude laissée aux collectivités en la matière.
Infrastructure Durée
d'amortissement
Réseaux d’assainissement 50 à 60 ans
Ouvrages lourds (agglomérations importantes)
50 à 60 ans Stations d’épuration
(ouvrages de génie
civil) : Ouvrages courants, tels que bassins de
décantation, d’oxygénation, etc
25 à 30 ans Ouvrages de génie civil pour le captage, le transport et le
traitement de l’eau potable, canalisations d’adduction d’eau
30 à 40 ans Installations de traitement de l’eau potable (sauf génie civil et
régulation)
10 à 15 ans Pompes, appareils électromécaniques, installations de chauffage (y
compris chaudières), installations de ventilation
10 à 15 ans
Organes de régulation (électronique, capteurs, etc) 4 à 8 ans
Bâtiments durables (en fonction du type de construction) 30 à 100 ans
Bâtiments légers, abris 10 à 15 ans
Agencements et aménagements de bâtiments, installations électriques et téléphoniques
15 à 20 ans
Mobilier de bureau 10 à 15 ans
Appareils de laboratoires, matériel de bureau (sauf informatique), outillages
5 à 10 ans
Matériel informatique 2 à 5 ans
Engins de travaux publics, véhicules 4 à 8 ans
Tableau 4 - Valeurs indicatives de la durée de vie des équipements selon l’arrêté du 12 août 1991
Type d'équipement Durée de vie (ans)
Compteurs 12
Equipements de mesure 10 à 20
Pompes 10 à 25
Equipements électriques 15 à 25
Traitement des boues 15 à 30
Equipement de production 'AEP et assainissement 10 à 30
Tuyauterie, robinetterie 30 à 40
Regards et branchements 50
Réseau enterré assainissement, déversoirs d'orage, bâtiments 60
Réseau enterré AEP, Réservoirs, captages 80
Tableau 5 - Durée de vie des équipements d'après le BIPE (Leflaive, Ibid., 2001) Si l'objectif est d'aboutir à un juste prix, un échéancier de travaux (supposant engagement de les effectuer) et un lissage de leur montant total sur la durée du contrat (accompagné
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éventuellement de frais financiers) peut suffire à une estimation du coût complet du renouvellement. C'est généralement le cas puisque les exigences du dossier de consultation incluent très souvent un plan prévisionnel de renouvellement à compléter par l'offreur.
b) La répartition dans l'espace de charges indirectes
Les conventions de répartition dans l'espace sont nombreuses. Le service, qu'il soit en régie ou en délégation, peut faire appel à des moyens mis en commun avec d'autres activités ou services. En effet, le service d'eau de la collectivité pourra mettre son personnel à disposition d'une entité voisine (commune, collectivité voisine) contre une rémunération forfaitaire. Les ventes (et achats) d'eau à l'extérieur impliquent aussi des ventilations spatiales : comment facturer de l'eau produite et transportée mais non distribuée à une collectivité voisine ? Il s'agit ici d'estimer un coût par activité, dépendant de l'unité d'œuvre du volume, et ne prenant pas en compte la distribution d'eau potable ni le service clientèle. Ainsi, on aura une certaine ventilation spatiale. De même, lorsqu'il s'agit de répartir les charges liées aux pertes du réseau, ainsi que le coût du stock, une ventilation spatiale est à effectuer.
En délégation, l'organisation de l'entreprise joue sur la manière dont les coûts sont ventilés. La clé de répartition pour un calcul du coût complet est la Valeur Ajoutée. Sont ainsi répartis les frais de siège, frais généraux, d'administration, de recherche et développement... Aucune comptabilité par activité, pour les coûts réels (CRF), n'est finalement exposée. Les zones occupées par les entreprises et l'obtention ou non de contrats voisins modifieront les coûts supportés par l'entreprise, ce qui est difficilement prévisible lors de l'élaboration du CEP. Le fait que l'opérateur soit sortant ou non n'implique pas non plus les mêmes coûts : la mise en place d'une exploitation reste plus complexe que la poursuite d'une exploitation existante.
c) La non-affectation des ressources aux emplois
Les ressources financières ne sont pas affectées à des dépenses particulières. Ainsi, le coût associé à chaque choix de dépense et au financement associé dépendent d'autres choix de dépenses. Riveline illustre ceci par la parabole du manteau de vison et de la voiture. Ces deux achats ont le même prix. Si l'acheteur dispose d'un financement propre pour le manteau de vison, et d'un crédit pour la voiture, le coût de la voiture, intégrant le coût du financement par crédit, sera supérieur au coût d'achat du manteau de vison. Pourtant, si l'acheteur avait décidé de ne pas acheter le manteau de vison, le coût de la voiture aurait été réduit. Le coût du crédit peut aussi être réparti sur les deux acquisitions.
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Ainsi, le coût d'achat de la voiture dépend d'autres décisions d'achat. Le coût peut être modifié par des conventions d'affectation de ressources aux emplois.
Ceci s'applique aux services d'eau potable. En effet, l'agrégation des trésoreries dégagées par tous les services gérés par un exploitant peut être placée et générer de nouvelles ressources. Ces ressources pourraient par exemple permettre de réduire le coût de l'accès aux capitaux des exploitants. Selon la source des financements (emprunt bancaire, capitaux propres…), les coûts d'accès aux financements des opérateurs vont varier. Ce coût de financement d'une infrastructure sur un service dépend ainsi des décisions prises sur d'autres services.
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4. Conclusion
Le coût est une mesure très ambiguë, à moins d'y apporter des précisions quant au mode de calcul conventionnel, au point de vue duquel on se place et aux scénarios que l'on compare. Ainsi, un compte d'exploitation prévisionnel est une prévision des charges, qui, selon sa forme, pourra correspondre à une comptabilité par activité (les inducteurs de coût n'étant généralement pas explicites) ou à un compte de résultat prévisionnel. Il correspond à la présentation par l'exploitant du coût que supporterait la collectivité si elle avait à faire les prestations de l'exploitant avec des moyens similaires, ou encore à celui que l'entreprise peut prévoir de supporter. L'objectif de ce calcul de coût reste de justifier un prix et de jalonner les révisions éventuelles du prix en cours de contrat.
Le compte-rendu financier correspond à une évaluation du coût complet constaté pour l'exploitant, et renvoie quant à lui à des hypothèses de ventilation dans l'espace qui restent contestables (Guérin-Schneider et Nakhla, 2000) : la répartition des charges indirectes à la valeur ajoutée du contrat est un mode de calcul des coûts, interne à l'entreprise. Les coûts présentés par l'opérateur sont évalués du point de vue de l'entreprise et de son organisation interne, et composent un compte de résultat. Mais ce n'est pas l'information pertinente pour les collectivités ; il est plus intéressant de savoir quels moyens sont effectivement mis à disposition du service, et quelle a été la réalisation du coût en comparaison avec sa prévision, afin de pouvoir évaluer et réguler le prix du service lors de la négociation suivante. La clé de répartition implique une présentation des coûts qui n'a pas de rapport avec les attentes des collectivités. Plus le contrat dégagera de marge (relativement aux coûts directs), plus les coûts indirects affectés au service seront élevés. Pourtant, dans ce cas, de plus faibles coûts directs (relativement à la taille du service) devraient être corrélés à une contribution plus faible des moyens mutualisés (encadrement, recherche et développement, engins, stock de pièces…) à l'exploitation du service.
Une approche du coût par activités n'est effectuée que lors d'une reconstitution. Les inducteurs de coût associés correspondent au patrimoine, à la consommation, à la structure de la population. Les différences d'approche comptable peuvent masquer des différences d'objectifs : le CEP doit justifier le prix, alors que le CRF peut à la fois avoir à préparer la négociation suivante et proposer une justification de la prestation effectuée, c'est à dire un double rôle, à la fois stratégique et axé sur le contrôle. Le scénario de référence n'est pas toujours bien défini : le coût de la délégation correspond à la décision de déléguer, ce qui a peu de rapport avec le prix du service.
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Dans cette première partie, au terme du quatrième chapitre, nous avons à notre disposition une description du contexte de la prise de décision de l'élu. Nous avons aussi explicité et justifié le mode de décision actuel ; enfin, nous avons soulevé des questions pertinentes pour l'analyse des déterminants des services d'eau potable. En effet, celui-ci peut être contingent à de nombreuses variables contextuelles. L'organisation du service peut influer sur le prix. En effet, nous avons vu que les collectivités disposent de périmètres distincts, d'organisations distinctes (intercommunalité et mode de gestion). Ses composantes techniques (densité de population, ressource, patrimoine…) varient fortement, ce qui influe à la fois sur les coûts fixes, mais aussi sur les coûts variables. Nous avons aussi privilégié une définition du prix du service délégué : il correspond à la recette annuelle de l'opérateur, sur la durée du contrat, et ramenée au volume vendu. Le service associé est défini par un contrat d'objectifs, pilotant la relation entre la collectivité et l'exploitant.
La régulation des services français est basée sur le principe de la concurrence pour le marché (telle que H. Demsetz l'a définie), ce qui laisse supposer qu'il peut exister une concurrence pure et parfaite pour le marché des services en délégation. Ainsi, pour une infinité d'offreurs, le prix du service serait aussi proche que possible des coûts prévisionnels, à niveau de prestation défini. Mais le processus de mise aux enchères n'est pas classique, puisqu'il inclut une grande partie d'adaptation des offres par négociation : la qualité de la prestation et son prix sont co-définis par le maître d'ouvrage et l'opérateur. Cette négociation pourrait permettre une grande flexibilité et une réduction des problèmes