En matière agricole, l’on distingue deux types de subventions : les mesures de soutien interne et les subventions à l’exportation. C’est le Code sur les subventions de 1979 qui a introduit, pour la première fois, la notion de « soutien interne » dans le système commercial multilatéral, et l’Accord sur l’agriculture a ensuite posé les deux principes fondamentaux que tout soutien interne doit respecter pour être légal : le soutien interne doit, d’une part, « être fourni dans le cadre d’un programme public financé par des fonds publics n’impliquant pas de transfert de la part des
532 Article VI:3, GATT de 1994.
533 Article 19.2 et 4 de l'Accord SMC.
534 Article19.4, idem.
535 Note n°51 sous l'Article 19.4.
536 Article19.3, idem.
537 Article 17, idem. Voir également CARREAU (D) et JUILLARD (P), op. cit., pp 205-206.
538 Article 20, idem.
539 CARREAU (D.) et JUILLARD (P.), op. cit., p. 205.
126 consommateurs […]540, et, d’autre part, ne pas avoir « […] pour effet d’apporter un soutien des prix aux producteurs »541.
Par ces principes, l’Accord sur l’agriculture se donne pour objectif de réglementer et de réduire le soutien interne tout en laissant une certaine marge de manœuvre aux gouvernements dans la conception de leurs politiques agricoles nationales. Pour ce faire, l’Accord initie un démantèlement progressif des mesures de soutien interne (§1). Quant aux subventions à l’exportation, les règles de l’Accord sur l’agriculture n’interdisent pas leur emploi. Elles font cependant l’objet d’une règlementation plus stricte qui en limite l’octroi (§2).
§1 : Le démantèlement progressif du soutien interne
Les mesures de soutien interne sont l'ensemble des aides octroyées par les pouvoirs publics en faveur de la production agricole autres que les subventions à l'exportation. Ces mesures de soutien interne constituent l'un des traits caractéristiques des politiques agricoles nationales. Et comme pendant longtemps les États ont bénéficié d'une grande liberté en matière agricole, il en a résulté que pendant tout ce temps, «les principales puissances agricoles ont […] refusé d'admettre que leurs mesures de soutien constituaient en fait des subventions, préférant accuser leurs partenaires commerciaux de pratiquer de telles pratiques»542. La configuration actuelle de l'économie mondiale ne permet plus de dérober un domaine aussi important que l'agriculture à une réglementation internationale. Dans le cadre de l’Accord sur l’agriculture, les Membres de l'OMC ont donc pris l'engagement de consolider, d’une part, leurs mesures de soutien interne (A) et, d’autre part, de les réduire (B).
A – La consolidation du soutien interne
Les Membres ont pris l’engagement de consolider leurs niveaux de soutien interne (1), ces niveaux étant déterminés par le calcul d’une mesure globale de soutien (2).
540 Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture ; GUYOMARD (H.), GOHIN (A.) et LE MOUËL (C.), « Instruments de soutien interne des revenus agricoles et effets de distorsion sur les échanges. Un modèle avec libre entrée et endogénéisation du prix de la terre », Revue économique, Vol. 52, n°3, mai 2001, pp.673-674.
541 Idem.
542 DELCROS (F.), «Le statut juridique de l'agriculture à l'OMC. Etat des lieux au moment du lancement des négociations», RDUE, mars 2001, p. 689.
127 1 – Les niveaux de soutien annuels maximum
Les engagements de consolidation impliquent que les Membres de l’OMC s’interdisent d’octroyer des aides à leurs producteurs internes au-delà d’un certain montant. Ces engagements trouvent leur fondement juridique dans l’article 3.2 de l’Accord sur l’agriculture ainsi que dans les Listes des Membres annexées à l’AsA en vertu de l’article 21 alinéa 2 dudit l’Accord.
L’article 3 de l’AsA dispose que « sous réserve des dispositions de l'article 6, un Membre n'accordera pas de soutien en faveur de producteurs nationaux excédant les niveaux d'engagement spécifiés dans la section I de la Partie IV de sa Liste ».
Pour préciser cette obligation, l’article 6 indique qu’« un Membre sera considéré comme respectant ses engagements de réduction du soutien interne toute année où son soutien interne en faveur des producteurs agricoles exprimé au moyen de la MGS totale courante n'excédera pas le niveau d'engagement consolidé annuel ou final543correspondant spécifié dans la Partie IV de sa Liste ».
Les deux dispositions font référence à la Liste des Membres, notamment la Partie IV desdites listes.
L’intérêt pratique de ces listes est donc réel. C’est elles qui permettent de vérifier si les Membres ont respecté leurs engagements. Elles servent aussi de base à l’obligation de réduction de soutien interne que les Membres ont contractée. Les niveaux de soutien contenu dans les listes des Membres sont calculés suivant une méthode précise et bien complexe.
2 – La méthode de calcul de la MGS (composantes de la MGS) Mesure globale de soutien-Mesure équivalente de soutien
Chaque Membre de l’OMC a pris l'engagement de consolider le soutien interne qu'il octroie à ses producteurs agricoles et de tels «engagements sont exprimés au moyen d'une mesure globale du soutien total et de niveaux d'engagements consolidés annuels et finals»544.
L'Accord sur l’agriculture précise que «l'expression "mesure globale du soutien" et l'abréviation
"MGS" s'entendent du niveau de soutien annuel, exprimé en termes monétaire, accordé pour un produit agricole en faveur des producteurs du produit initial ou du soutien interne autre que par produit accordé en faveur des producteurs agricoles en général, autre que le soutien accordé au titre
543 non souligné dans le texte.
544 Article 6.1, Accord sur l’agriculture.
128 de programmes qui remplissent les conditions requises pour être exemptés de la réduction en faveur de l'Annexe 2 du présent Accord»545.
La détermination du niveau de consolidation ne se fait pas dans l'arbitraire. La MGS est le total de tous les soutiens internes accordés par les pouvoirs publics dans l'année et doit être calculée selon les méthodes de calcul spécifiées dans l'Annexe 3 de l'Accord. La MGS n’est pas une simple expression de la dépense publique. Elle est l’expression monétaire de toute l’aide que chaque État octroie à ses producteurs, sous réserve du soutien de minimis de l’article 6.4 de l’Accord sur l’agriculture. Elle est calculée « individuellement pour chaque produit agricole initial qui bénéficie d'un soutien des prix du marché, de versements directs non exemptés, ou de toute autre subvention qui n'est pas exemptée de l'engagement de réduction »546. La MGS prend en compte aussi bien les transferts de consommateurs547 que ceux des contribuables548/549.
L’Annexe 3 permet de classer les soutiens internes en trois catégories : les soutiens des prix du marché550, les versements directs non exemptés551, et toutes les autres subventions552. S’agissant des deux premières catégories, la MGS est « calculé[e] d'après l'écart entre un prix de référence extérieur fixe et le prix administré appliqué multiplié par la quantité produite pouvant bénéficier du prix administré appliqué »553. Pour la troisième catégorie par contre, la MGS est calculée par référence à la dépense budgétaire publique554. En somme, la MGS est calculée, « selon le type d’aide concerné, soit, en fonction de l’écart entre le prix des marchandises subventionnées et un prix de référence fixe établi sur la base des années 1986 à 1988, soit en fonction de son coût pour les pouvoirs publics »555. Etant donné qu’il n’est pas toujours possible de calculer la MGS, notamment lorsque le prix de référence fixe fait défaut, l’Accord prévoit une alternative qui consiste à calculer une mesure équivalente de soutien (MES) suivant la méthode prévue à l’Annexe 4.
MGS totale et MGS Courante
La MGS totale est la somme de la MGS et de la MES s’il ya lieu. La MGS totale de base est celle qui a été calculée sur la base de la période 1986-1988 et qui a servi de point de départ des
545 Article 1. a), Accord sur l'agriculture.
546 Annexe 3 de l’AsA, point 1.
547 Cas du soutien des prix. Voy. Annexe 3 de l’AsA, points 1, 8 et 9.
548 Cas de dépense budgétaire ou de recette publique sacrifiée. Voir Annexe 3 de l’AsA, points 2, 3 et 4.
549 BRINKS (L.), Enjeux liés au soutien interne débattus dans le cadre du Cycle d’Uruguay et au-delà, Direction de l’analyse économique et stratégique, Canada, juillet 2000, p.8 ; LUFF (D.), op. cit., p.230.
550 Points 1, 8 et 9 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
551 Points 1, 10, 11 et 12 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
552 Point 13 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
553 Points 8 et 10 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
554 Point 13 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
555 LUFF (D.), op. cit., p.230.
129 engagements de réduction que les Membres de l’OMC ont contractés556. Elle est le niveau de consolidation déterminé par chaque pays et au-delà duquel aucun soutien ne peut être octroyé.
Quant à la MGS courante, elle représente le niveau de soutien interne effectivement octroyé par un membre au cours d’une année donnée. Elle est calculée suivant les règles de calcul de la MGS.
De la supériorité des « dispositions de l'Annexe 3 » sur les « composantes et la méthodologie » La méthode de calcul de la MGS est complexe. Chaque membre doit se conformer à l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture, mais peut également tenir compte des « composantes et de la méthodologie des tableaux explicatifs » qu’il aurait intégrer dans sa Liste. L’Annexe 3 de l’AsA et les Composantes et méthodologie des tableaux explicatifs peuvent se trouver en conflit. Tel fut le cas dans l’Affaire Corée-Mesures affectant l'importation de viande de bœuf fraîche, réfrigérée et congelée (ci-après Corée-bœuf)557.
Dans cette affaire, il est reproché à la Corée « d'augmenter le soutien interne accordé à son secteur de l'élevage, de sorte que le soutien interne total accordé par la Corée dépasse la mesure globale du soutien de la Corée dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture »558. Au motif que la question n’entrait pas dans leur mandat, ni le Groupe spécial ni l’Organe d’appel n’a directement répondu à la question juridique relative à la hiérarchie entre ces deux corps de règles. L’Organe d’appel a indiqué en effet que « dans les circonstances de l'espèce, il n'est pas nécessaire de trancher la question de savoir comment un conflit entre "[les] dispositions de l'Annexe 3" et les "composantes et la méthodologie" utilisées dans les tableaux des données explicatives incorporés par renvoi dans la Partie IV de la Liste du Membre devrait être réglée en principe »559.
Fort heureusement, l’Organe d’appel se reprend et répond indirectement à la question juridique ainsi soulevée. Il fonde dès lors son analyse sur l’article 1(a)(ii) de l’Accord sur l’agriculture qui dispose que la MGS doit être « calculé[e] conformément aux dispositions de l'Annexe 3 [de l’Accord sur l’agriculture] et compte tenu des composantes et de la méthodologie utilisées dans les tableaux des données explicatives incorporés par renvoi dans la Partie IV de la Liste du Membre » (non soulignés dans le texte)560. Partant de cette définition, l’Organe d’appel met en exergue les expressions « conformément à » et « compte tenu de » et conclut, en se référant à leur sens ordinaire, que le premier dénote un critère plus rigoureux561 que le second. La supériorité des « dispositions de
556 Les pays qui accèdent à l’OMC peuvent négocier une autre période de base.
557Corée-mesures affectant l'importation de viande de bœuf fraîche, réfrigérée et congelée, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS161/AB/R.
558Demande d'établissement d'un groupe spécial présentée par l'Australie, Doc. WT/DS169/5, 15 juillet 1999.
559 Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS161/AB/R, paragraphe 114.
560 Article 1(a) (ii) de l’Accord sur l’agriculture.
561 Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS161/AB/R, paragraphe 112.
130 l’Annexe 3 » sur les « composantes et de la méthodologie » contenues dans les Listes des Membres est donc établie.
B – Les engagements de réduction du soutien interne
L’Accord sur l’agriculture a mis en place une règlementation du soutien interne que l’on peut qualifier de novatrice. Il a fait prendre aux Membres deux engagements particulièrement importants pour la réforme du secteur agricole. Le premier consiste à calculer une MGS et à consolider le niveau des aides publiques octroyées. Le second impose aux Membres une réduction progressive du soutien interne. L’interdiction totale des aides publiques n’étant pas envisageable, il a fallu trouver un critère permettant de détecter les aides à réduire. C’est le critère de « distorsion sur les échanges » qui a permis de déterminer les mesures qui sont soumises à l’obligation de réduction (1) de celles qui en sont exemptées(2).
1 – Le champ d’application des réductions
Les engagements de réduction couvrent une large variété de mesures de soutien interne, lesquelles mesures sont prises en compte dans le calcul de la MGS. L’Accord sur l’agriculture précise que « les engagements de réduction du soutien interne de chaque Membre contenus dans la Partie IV de sa Liste s'appliqueront à toutes ses mesures de soutien interne en faveur des producteurs agricoles, à l'exception des mesures internes qui ne sont pas soumises à réduction compte tenu des critères énoncés dans le présent article et à l'Annexe 2 du présent accord »562.
Les mesures de soutien interne sont généralement classées en trois catégories désignées par des couleurs. On distingue les mesures de soutien de la catégorie verte (autorisées), bleue (subventions liées à des programmes de limitation de la production), et orange (sujettes à des réductions). Étant donné la diversité des mesures de soutien interne, il était important de définir un critère permettant de déterminer les mesures qui devaient être soumises à réduction. L’Accord a consacré l’impact des mesures sur la production et les échanges comme critère de sélection. Les mesures de la catégorie orange sont réputées avoir des effets de distorsion sur les échanges et sont donc soumises à réduction.
Les Membres ont pris l’engagement de réduire les mesures de soutien interne entrant dans cette catégorie orange. Ces engagements sont annuels et sont dénommés « Niveaux d’engagements consolidés annuels et finals »563. De façon pratique, la réduction du soutien se fait sur la base de la MGS totale calculée sur la période 1986-1988. Les pays développés se sont engagés à réduire leurs
562 Article 6(2) de l’Accord sur l’agriculture.
563 Article 1(h)(i) de l’Accord sur l’agriculture.
131 mesures de soutien de 20 pour cent sur une période de six ans ayant expiré en 2001. Les pays en développement se sont engagés à réduire leurs mesures de 13 pour cent sur une période de dix ans ; quant aux PMA, ils ne sont tenus d’aucun engagement de réduction564.
2 – Les exemptions (boîte verte, boîte bleue et soutien de minimis) Les mesures de la boîte bleue
Il s’agit de mesures consistant en des versements directs à des producteurs en vertu de programmes de limitation de la production. Ces mesures de soutien sont exemptées de l’engagement de réduction si565 :
− ces versements sont fondés sur une superficie et des rendements fixes ; ou
− ces versements sont effectués pour 85 pour cent ou moins du niveau de base de la production ; ou
− les versements pour le bétail sont effectués pour un nombre de têtes fixe.
En d’autres termes, l’exemption de ces mesures de soutien est à la mesure du contrôle de l’offre que peuvent assurer les pouvoirs publics qui octroient les subventions566. Les mesures de soutien de la boîte bleue sont constituées d’aides qui ne sont pas liées à la production et qui causent donc moins de distorsion au commerce. Elles permettent à certains Membres567 de maintenir une agriculture qui ne subsisterait pas sans une aide gouvernementale. La légitimité des mesures de la boîte bleue pose problème en particulier à cause de la crise des prix qui semble indiquer que les Membres devraient faciliter davantage et favoriser le développement de l'agriculture dans les pays en voie de développement.
Plus généralement, la boîte bleue est soupçonnée d’avoir été créée au profit des États-Unis et de l’Union européenne568. Elle est soupçonnée d’être taillée à la mesure des pays développés parce que les subventions qu’elle contient569 ne sont pas raisonnablement à la portée des PED. Deux principaux griefs sont formulés à son encontre. Cette boîte aurait « permis aux pays occidentaux [États-Unis et Union européenne surtout] une baisse initiale automatique de leur MGS, ce qui a constitué un cocufiage supplémentaire des pays du Sud »570. Par ailleurs, elle « arrangeait bien les deux compères EU-UE, étant donné que leurs aides étaient loin d’être réellement découplées de la
564 Article 15 de l’Accord sur l’agriculture.
565 Article 6.5 et Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture.
566 LUFF (D.), op. cit., p. 232.
567 Notamment la Suisse, la Norvège et le Japon.
568 BERTHELOT (J.), L’agriculture, talon d’Achille de la mondialisation, 2001, pp.230 et s ; BUTAULT (J.-P.), op. cit., p. 282.
569 Les programmes de limitation de la production.
570 BERTHELOT (J.), op. cit., p. 230.
132 production et des prix »571. Autrement dit, la boîte bleue a permis d’exempter de l’obligation de réduction des mesures qui y seraient normalement soumises. Il ne fait donc pas de doute que cette boîte fera l’objet de discussions intenses au cours du Cycle de Doha.
Les mesures de la boîte verte
La boîte verte renferme les aides dont les effets de distorsion des échanges sont nuls ou minimes, et pour lesquelles il n'y a pas d'obligation de réduction. L’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture donne un aperçu de ces mesures. Il pose deux critères fondamentaux pour le classement des aides admises dans cette boîte. Cette Annexe dispose que :
« les mesures de soutien interne qu'il est demandé d'exempter des engagements de réduction répondront à une prescription fondamentale, à savoir que leurs effets de distorsion sur les échanges ou leurs effets sur la production doivent être nuls ou, au plus, minimes. En conséquence, toutes les mesures qu'il est demandé d'exempter devront être conformes aux critères de base suivants :
a) le soutien en question sera fourni dans le cadre d'un programme public financé par des fonds publics (y compris les recettes publiques sacrifiées) n'impliquant pas de transferts de la part des consommateur ; et
b) le soutien en question n'aura pas pour effet d'apporter un soutien des prix aux producteurs ».
Une liste exemplative donne un aperçu des mesures qui peuvent être rangées dans la boîte verte. Au rang des ces mesures, l’on peut citer :
− les politiques utiles aux communautés rurales ou agricoles, tels que la recherche agricole et les services d’infrastructure ;
− les politiques qui visent la détention de stocks à des fins de sécurité alimentaire572 ;
− les politiques qui visent l’aide alimentaire intérieure573 et certains versements directs aux agriculteurs ;
− les programmes de protection de l’environnement574 ou d’aide aux régions défavorisées575.
Les mesures de la liste exemplative de l’Annexe 2 ont en commun l’obligation d’être découplée, c’est-à-dire « ne pas modifier les décisions de production des producteurs nationaux, ni les décisions
571 Idem.
572 Point 3 de l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture.
573 Point 4 de l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture.
574 Point 12 de l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture.
575 Point 13 de l’Annexe 2 de l’Accord sur l’agriculture.
133 de consommation des consommateurs nationaux […] »576. Le découplage est un concept économique qui veut que les aides des gouvernements à leurs producteurs soient forfaitaires, ce qui ferait d’elles des mesures ayant l’avantage de « modifier la répartition des revenus dans une économie sans interférer avec le libre fonctionnement des marchés, modifier les décisions de production des producteurs nationaux, ni les décisions de consommation des consommateurs nationaux »577.
La boîte verte fait l’objet de critiques, et elles vont sans aucun doute prendre de l’ampleur dans les négociations en cours. En cause, le critère du « découplage » qui semble illusoire puisque, de façon scientifique, « toute aide a un effet plus ou moins couplé et induit donc des distorsions sur le commerce international »578. L’efficacité économique qu’induit le concept de découplage connaît donc une grande limite, limite qui remet en cause le contenu-même de la boîte qu’il a contribué à définir. Le découplage suppose un « monde de premier rang »579, c’est-à-dire un monde où il n’y a pas de distorsions ni de défaillances du marché580. Or un tel marché a, pour l’instant, une existence purement théorique.
L’autre problème qui s’est posé dans la mise en œuvre des exemptions de la catégorie verte est que chaque Membre a toute la latitude pour interpréter à sa manière les critères pertinents, l’Accord sur l’agriculture ne prévoyant aucun mécanisme d’évaluation de la conformité des mesures notifiées au titre des mesures de la catégorie verte581. On notera à ce sujet que « les pays Membres du Groupe de
L’autre problème qui s’est posé dans la mise en œuvre des exemptions de la catégorie verte est que chaque Membre a toute la latitude pour interpréter à sa manière les critères pertinents, l’Accord sur l’agriculture ne prévoyant aucun mécanisme d’évaluation de la conformité des mesures notifiées au titre des mesures de la catégorie verte581. On notera à ce sujet que « les pays Membres du Groupe de