L’affaire banane est un des plus grands litiges qui ait été soumis au système de règlement des différends du GATT de 1947. Conflit juridique, il a néanmoins eu de grandes implications politiques et économiques. Était en cause le régime européen d’importation de la banane (§1). Le conflit impliquait un certain nombre de Parties contractantes qui, du fait de leurs positions (§2) peuvent être regroupées en deux camps opposés.
§1 : Le régime européen de la banane
Le conflit de la banane est né de la mise en place de l'Organisation Commune du Marché de la Banane (ci-après OCMB) par les Communautés européennes (B). Cette organisation avait pour objectif l’harmonisation des politiques d'importation de bananes et la préservation des intérêts des producteurs communautaires. Il reste utile d’évoquer les divers régimes d’importation de la banane existant dans l’Union avant la mise en place de l’OCMB (A).
A – Aperçu des régimes nationaux d’importation de la banane avant 1993
Avant l’entrée en vigueur du Règlement CEE n°404/93, chacun des États membres de la Communauté européenne avait mis en place son propre système d’importation de la banane. Il y avait par conséquent autant de régimes que d’États importateurs de bananes171. Ils peuvent cependant être regroupés en trois principaux régimes.
171CEE-Régimes d’importation applicables aux bananes dans les Etats membres (ci-après CEE-Banane I), Rapport du Groupe spécial, 3 juin 1993, DS32/R, paragraphe 13 (non adopté).
51 Le premier régime : un marché libre
Ce régime était en application en Allemagne. Ce pays était le principal marché de la Communauté pour la banane et s'approvisionnait presque entièrement en Amérique latine172. En vertu d'un protocole spécial au Traité de Rome, l’Allemagne bénéficiait d’un contingent admis en franchise de droit pour les importations de bananes de toutes provenances, correspondant au niveau de la consommation estimée173. S’agissant de ce contingent, les importations allemandes de bananes en provenance de l’Amérique latine se faisaient sur la base d’un marché libre et sans aucune restriction174.
Le deuxième régime : accès préférentiel
Le second régime était appliqué en France, en Grèce, en Italie, au Portugal et en Grande Bretagne. Il mettait en place un système préférentiel qui visait à protéger, d’une part, la production locale de bananes et, d’autre part, celle de certaines régions, notamment les anciennes colonies politiquement liées à des pays européens175. En effet, bien que la Communauté économique européenne (ci-après CEE) ait mis en place dès 1963 un tarif extérieur commun qui imposait un droit de douane consolidé de 20 pour cent ad valorem pour les bananes, les États pouvaient, en vertu de l’article 163 1) de la quatrième Convention de Lomé, importer des bananes en provenance des ACP176, en franchise de droit. À titre illustratif, deux de ces régimes d’importation peuvent être présentés.
Le régime français : En France, le régime initial d’importation de bananes a été institué par un Décret du 9 décembre 1931, complété par une loi du 7 janvier 1932 traitant de la sauvegarde de la production de bananes dans les colonies, les protectorats ou les territoires sous mandat français. Dès 1960, un Décret177 allait mettre en place un régime d’importation spécifique aux anciennes colonies françaises, pays dit de la « Zone Franc ». Ces deux dernières dispositions consacrent la mise en place d’un système préférentiel, et allaient être confirmées en 1962 par un décret présidentiel répartissant l’approvisionnement en bananes du marché français. Cette décision présidentielle octroyait deux tiers du marché à la production locale, le dernier tiers étant alloué aux bananes en provenance des pays
172 CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 12.
173 Ibid., paragraphe 17. BURAC (M.), « La guerre de la banane dans la Grande Caraïbe », in www.fig-st-die.education.fr/actes/actes_2006/burac/article.htm.
174BURAC (M.), ibid.
175Des dérogations ont été accordées à la France pour la Guadeloupe, la Martinique, la Côte d’Ivoire et le Caméroun ; au Portugal pour l’Île de Madère ; au Royaume-Uni pour la Caraïbe anglophone ; à l’Espagne pour les Îles Canaries ; à l’Italie pour ses accords avec la Somalie.
176 Pays de l’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique.
177 Décret n°16-460 du 16 mai 1960.
52 africains. Quant à la banane latino-américaine, elle n’était importée qu’en cas d’insuffisance de la production africaine178.
Dans l’organisation du marché français de la banane, il a été créé un Comité interprofessionnel bananier (ci-après CIB), organisation agricole interprofessionnelle regroupant tous les acteurs du secteur de la banane, y compris les représentants des producteurs africains179. Par ailleurs, un Groupement d'intérêt économique bananier (ci-après GIEB) administrait les contingents et les licences d'importation en vigueur.
Le CIB et le GIEB avaient une collaboration étroite. Il appartenait au premier d’évaluer la demande de bananes sur le marché français, et en cas d’insuffisance de la production africaine, demandait au second d’importer les bananes de pays tiers180. Le GIEB avait une exclusivité dans l’importation des bananes et recevait par conséquent les licences des autorités publiques françaises. Les bananes importées dans ces conditions étaient vendues au prix du marché et toute marge bénéficiaire était reversée au Trésor public français181. Ce système n’était pas fondamentalement différent de celui institué au Royaume-Uni.
Le régime du Royaume-Uni : le régime applicable au Royaume-Uni était semblable à celui appliqué en France. En effet, ce régime date des années 1930 et instituait des droits préférentiels pour toutes les importations de bananes de l’Empire britannique182. Ces bananes étaient importées des Iles Windward et de la Jamaïque183, anciennes colonies britanniques. Les bananes en provenance de ces pays étaient admises en franchise et sans restrictions quantitatives184. Quant aux bananes latino-américaines, elles ont connu deux régimes successifs : d’abord une interdiction complète de leur importation entre 1940 et 1958 ; ensuite un contingentement à partir de 1985, avec l’instauration d’un régime de licences et d’un droit de 20 pour cent inscrit dans le tarif extérieur commun185. Les contingents étaient alors administrés par le biais de licences délivrées conformément à l’article 2 de l’Arrêté relatif à l'importation de marchandises (contrôle) de 1954186.
En pratique, les besoins en banane étaient évalués par le Ministère de l'agriculture, des pêches et de l'alimentation187. À la suite de cette évaluation, le Comité consultatif du commerce de la banane188
178 CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 19.
179 Ibid., paragraphe 20.
180 Ibid., paragraphe 21.
181 Ibid., paragraphe 22.
182 Ibid., paragraphe 37.
183 Les Iles Windward et la jamaïque sont des pays ACP au titre de la Convention de Lomé.
184 CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 37.
185 Ibid., paragraphe 37.
186 Import of Goods (Control) Order.
187 CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 38.
188 Banana Trade Advisory Committee – BTAC.
53 déterminait la situation mensuelle de l’offre et de la demande189. Sur cette base, le Département du commerce et de l'industrie190, organe chargé d'administrer le régime de licences d'importation, réglementait le volume des importations de bananes en provenance des fournisseurs de pays tiers191. Ce Département publiait un avis annuel aux importateurs, les invitant à demander des licences pour l'importation de bananes de source non préférentielle192. De nouvelles licences étaient délivrées pour pallier l’insuffisance de l’offre et de la demande.
Le troisième régime : application des droits de douane
Ce régime était celui applicable dans les États de la CEE important essentiellement les bananes latino-américaines et pour lesquelles un droit de douane de 20 pour cent advalorem était appliqué. Il n’existait dans ces pays aucune restriction d’ordre quantitatif. Ces différents régimes nationaux d’importation de bananes ont été suspendus par la mise en place dans la Communauté d’un marché commun de la banane.
B – La mise en place de l’Organisation Commune du Marché de la Banane par le Règlement CEE n°404/93
Présentation du régime d’importation institué par le règlement n°404/93
Les régimes d’importation de la banane en vigueur dans les Etats membres de la Communauté devaient venir à expiration le 30 juin 1993. En effet, le Conseil des Communautés européennes (agriculture) a adopté, le 13 février 1993, le Règlement (CEE) n° 404/93193 instituant une Organisation commune des marchés dans le secteur de la banane. Cette organisation se fondait sur un nouveau régime d'importation qui devrait entrer en vigueur le 1er juillet 1993194. Le Règlement 404/93 visait trois objectifs essentiels. Il devait permettre à la CEE de :
− créer un marché libre et sans restriction à la circulation des bananes ;
− permettre l’écoulement dans le marché communautaire des bananes produites dans la Communauté ainsi que celles originaires des États ACP, sans pour autant porter atteinte aux importations de bananes originaires des autres pays tiers fournisseurs ;
189 CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 38.
190 Department of Trade and Industry – DTI.
191 CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 38.
192 Idem.
193Règlement n°404/93 du 13 février 1993.
194 Article 33, Règlement n°404/93. CEE-Banane I. op. cit., paragraphe 15.
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− permettre l’approvisionnement du marché communautaire en bananes de qualité homogène et satisfaisante dans le respect des particularités et des différentes variétés produites et assurer l’écoulement des produits communautaires à des prix rémunérateurs garantissant une recette adéquate195.
Pour atteindre ces objectifs, le Règlement mettait en place un régime interne, et un volet externe. Le volet interne prévoyait un régime d'aides aux producteurs communautaires, tandis que le volet externe créait un régime commun d'importation basé sur un système de contingents tarifaires.
Dans son volet interne, le Règlement instituait l’octroi d’une aide compensatoire aux producteurs communautaires, l’objectif étant de compenser la perte de recettes engendrée par la création de l’OCM et la mise en concurrence avec les bananes des pays tiers. L'aide compensatoire était calculée sur la base de la différence entre une recette forfaitaire de référence des bananes produites et commercialisées dans la Communauté et la recette à la production moyenne obtenue sur le marché de la Communauté pendant l'année en question pour les bananes produites et commercialisées dans la Communauté196.
Dans son volet externe, le régime commun d’importation de bananes institué par le Règlement fixait un contingent tarifaire de 857.700 tonnes pour les quantités traditionnelles ACP197 importé, à droit nul, et un contingent tarifaire annuel de 2.000.000 de tonnes importé à un tarif réduit de 100 Ecu/t pour les bananes pays tiers et à droit nul pour les quantités non traditionnelles ACP198.
Le contingent tarifaire de 2.000.000 de tonnes était reparti entre trois catégories d’opérateurs : la catégorie A, opérateurs ayant commercialisé des bananes pays tiers et/ou des bananes non traditionnelles ACP (66,5%) ; la catégorie B, opérateurs ayant commercialisé des bananes communautaires et/ou des bananes traditionnelles ACP (30%); la catégorie C, nouveaux opérateurs ayant commencé à commercialiser des bananes autres que les bananes communautaires et/ou traditionnelles ACP à partir de 1992 (3,5 %)199.
195 Préambule du Règlement 404/93 du 13 février 1993.
196 Articles 10, 12 et 13, règlement 404/93 du 13 février 1993.
197L’expression "importations traditionnelles ACP" correspond aux importations en provenance des douze pays qui exportaient des bananes dans la CEE avant 1993 que sont : le Belize, le Cameroun, le Cap-Vert, la Côte d'Ivoire, la Dominique, Grenade, la Jamaïque, Madagascar, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-Grenadines, la Somalie et le Suriname. Voir article 15.1, Règlement 404/93.
198"Bananes ACP non traditionnelles" sont celles importées des pays ACP au-delà du seuil contingentaire de 857.700 tonnes/an. Voir article 15.2, règlement 404/93.
199 Article 19, Règlement 404/93.
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§2 : Les acteurs du conflit et leurs positions
L’importance que le conflit de la banane a eue dans le système commercial multilatéral est à la mesure des enjeux économiques et politiques qui étaient disputés par des acteurs très engagés (A).
Était en cause le régime d’importation de la banane tel qu’il a été institué par le Règlement CEE n°404/93. Les plaignants ont formulé contre ce régime d’importation un certain nombre de griefs (B) qui ont été examinés par un Groupe spécial.
A – Les acteurs du conflit de la banane
Les acteurs du conflit de la banane peuvent être classés en deux groupes. Il y a d’une part les acteurs directs (1) qui ont qualité pour intervenir au litige devant les instances de règlement des différends, et d’autre part ceux-là qui, bien que hautement intéressés par l’issue du litige, n’avaient pas directement accès au prétoire pour défaut de qualité à agir (2).
1 – Les acteurs directs du litige
Le Régime européen de la banane a fait l’objet de deux attaques. La première est venue de l’Allemagne qui a, dès mai 1993, déposé une plainte auprès de la Cour de justice des Communautés européennes demandant l’annulation du régime préférentiel200. Ce pays reprochait au Règlement 404/93 d’avoir mis en place un système de quota qui limitait son volume d'importations de bananes en franchise201. Cette plainte fut infructueuse, la demande allemande ayant été rejetée.
À la suite de cette attaque, cinq pays202 latino-américains producteurs de bananes ont entrepris des consultations avec la Communauté européenne au sujet de mesures appliquées par différents Etats membres de la CEE à l'importation de bananes fraîches203. Ces consultations ont eu lieu les 9 juillet et 9 septembre 1992. Elles n’ont cependant pas permis d’aboutir à une solution mutuellement satisfaisante du différend204. Les cinq pays plaignants ont alors sollicité les bons offices du Directeur général du GATT, mais cette procédure n'a pas permis parvenir à un consensus205. Ces deux échecs successifs décidèrent les plaignants à soumettre le régime européen d’importation de bananes au système de règlement des différends du GATT, afin qu’il soit déclaré incompatible avec les règles de l’Accord général.
200CLEGG (P.), « Conflit de la banane : comment l'OMC marginalise les petits Etats », in L'Économie Politique 2002/2, n°14, p. 23.
201BURAC (M.), op. cit.
202Le Costa Rica, la Colombie, le Guatemala, le Nicaragua et le Venezuela.
203CEE-Banane I, op cit., paragraphe 1.
204Ibid.
205Ibid.
56 Bien que les griefs des plaignants soient relatifs aux régimes d’importation de bananes appliqués par la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la France, la Grèce, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni, la Communauté européenne était la défenderesse.
2 – Les acteurs indirects du litige
Le conflit de la banane, du fait de ses enjeux politiques et économiques, touchent beaucoup de pays qui ne sont pas directement parties au litige. Il y a, d’une part, les États-Unis et, d’autre part, les pays ACP.
Les Etats-Unis d’abord :
Ce pays avait de gros intérêts dans le commerce de la banane, même si le gouvernement des Etats-Unis ne s’est intéressé de près à l’affaire qu’à compter de 1994206. Le marché de la banane était en effet dominé par des sociétés multinationales américaines207. Elles dominaient tout le marché américain, contrôlaient plus de 40% des marchés européens et une bonne partie du marché japonais208. L’intérêt des Etats-Unis au conflit était double : un intérêt économique du fait de l’implication dans le commerce de bananes de multinationales américaines ; un intérêt politique parce que ce conflit était en réalité un affrontement indirect entre les Etats-Unis et la Communauté européenne.
Les pays ACP ensuite :
Le conflit de la banane constituait une menace réelle pour ces pays. Rappelons le Préambule du Règlement n°404/93 qui disposait que « [l’] organisation commune des marchés doit, dans le respect de la préférence communautaire et des diverses obligations internationales de la Communauté, permettre l'écoulement sur le marché communautaire, à des prix équitables tant pour les producteurs que pour les consommateurs, des bananes produites dans la Communauté ainsi que celles originaires des États ACP, fournisseurs traditionnels […] ».
Concrètement, le Règlement mettait en place un système préférentiel en faveur de la production des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique signataires des Accords de Lomé de 1975. Cette préférence permettait à ces pays d’exporter de la banane dans la Communauté européenne à concurrence de 857 000 tonnes en franchise de droits209. La plainte des cinq pays latino-américains
206CLEGG (P.), op. cit., p. 23.
207Dole Fruit Corporated, Chiquita Brand International Corporated et Del Monte Fresh Produce.
208BURAC (M.), op. cit.
209BURAC (M.), op. cit.
57 était donc une tentative de remise en cause de ce système de préférence. Au regard de l’intérêt de ces pays à l’affaire, ils ont été admis à participer aux travaux du Groupe spécial établi pour trancher le litige. Ce Groupe spécial a en effet estimé que, « par souci de transparence entre les parties contractantes participant aux travaux du Groupe, qu'il serait raisonnable d'inviter ces pays aux réunions du Groupe auxquelles les parties assisteraient »210. La qualité de tierce partie était ainsi reconnue aux pays ACP.
Les conditions à remplir pour participer au règlement des différends en qualité de tierce partie sont bien simples. La partie contractante qui souhaite une telle participation doit faire valoir un intérêt, qu’il soit potentiel ou substantiel, juridique ou non. Cette simplicité tient de l’esprit même du système de règlement des différends du GATT qui se veut un système politico-judiciaire211. Il était donc normal que les conditions d’accès au système soient flexibles. L’article XXIII:1 du GATT de 1947 offre une autre explication. Cette disposition prévoit en effet la possibilité pour toute partie contractante d’établir des consultations avec toutes autres parties contractantes chaque fois qu’elle estime qu’un avantage résultant pour elle de l’Accord général est annulé ou compromis. Plus tard, la jurisprudence ira dans ce sens et soutiendra que « [l'] intérêt potentiel d'un membre dans le commerce de marchandises […]
ou son intérêt dans une détermination des droits et obligations […] suffit, l'un ou l'autre, pour établir un droit de mener une procédure de règlement des différends […] »212.
L’intérêt des pays ACP dans le conflit de la banane était évident et justifie pleinement que leur soit reconnue la qualité de tierces parties. Mais cet accès au système de règlement des différends était limité. La reconnaissance aux pays ACP de la qualité de tierce partie au litige voudrait signifier qu’« ils étaient donc considérés comme n’étant pas directement impliqués dans le différend, ni plaignants ni défendeurs, mais seulement avec un intérêt dans l’affaire. Dans [ce] contexte […], le statut de tiers signifiait que les pays ACP étaient empêchés […] de participer directement à un processus examinant le futur statut de leurs exportations de bananes »213.
Cette qualité leur offrait toutefois la possibilité de se faire entendre par ce Groupe spécial et de lui présenter des communications écrites. En l’espèce, au regard de l’échiquier en place, la participation des pays ACP viserait à soutenir les positions de la Communauté européenne. L’objectif à atteindre serait alors de soutenir que les griefs formulés contre le régime européen d’importation de la banane étaient infondés.
210CEE-Banane I, op. cit., paragraphe 9.
211BURDA (J.), « Efficacité du système de règlement des différends de l’OMC », Revue québéquoise de droit international, 2005, vol.18.2, p. 8 ; ZAMBELLI (M.), « L’amicus curiae dans le règlement des différends de l’OMC.État des lieux et perspectives », Revue Internationale de droit économique, 2005, p. 198.
212 Communautés européennes – Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution des bananes (Plainte de l’Équateur), Rapport du Groupe spécial, 22 mai 1997, WT/DS27/R/ECU, paragraphe 7.50.
213 CLEGG (P.), op. cit., p. 25.
58 B – Les griefs formulés contre le régime européen d’importation de la Banane
Les griefs formulés par les cinq pays latino-américains étaient identiques. Ils estimaient en effet que les régimes d'importation appliqués aux bananes par certains pays214 de la Communauté européenne étaient incompatibles avec les articles I, II, XI, XIII, XXXVI et XXXVII, et que, par ailleurs, ces régimes n'étaient justifiés par aucune des exceptions prévues dans l'Accord général215.
En d’autres termes, les plaignants estimaient que le régime européen d’importation de la banane violait le principe du Traitement général de la nation la plus favorisée216, les règles sur les concessions, les restrictions quantitatives217, le principe de l’application non discriminatoire des restrictions quantitatives218 et les règles sur le commerce et le développement219.
1 – Le Traitement général de la nation la plus favorisée
La clause de la « nation la plus favorisée » (ci-après NPF) constitue avec le traitement national l’expression du principe de « non-discrimination » qui veut que tous les partenaires commerciaux bénéficient des mêmes privilèges. S’agissant de la clause NPF, l’article I:1 de l’Accord
La clause de la « nation la plus favorisée » (ci-après NPF) constitue avec le traitement national l’expression du principe de « non-discrimination » qui veut que tous les partenaires commerciaux bénéficient des mêmes privilèges. S’agissant de la clause NPF, l’article I:1 de l’Accord