: La consécration de la spécificité de l’agriculture dans le système OMC

L’Accord sur l’agriculture est bien intégré au système juridique de l’OMC et constitue une prise en compte du particularisme du secteur agricole dans le commerce multilatéral. Les rapports de cet Accord avec l’Accord SMC et le GATT de 1994 sont bien clarifiés au point que l’on retient que cette lex specialis prédomine les deux autres accords. Si plusieurs éléments contribuent à faire de l’agriculture un secteur particulier à l’OMC, on notera que c’est essentiellement l’institution d’un système de protection spéciale pour l’agriculture (§1) ainsi que la mise en place d’un système de contingents tarifaires (§2).

§1 : L’institution d’un système de protection conditionnelle pour l’agriculture

La mise en place d’un système de protection spéciale pour l’agriculture est une conséquence de l’effort de libéralisation du commerce des produits agricoles. En effet, les Membres craignaient que la tarification des obstacles non tarifaires n’expose leurs producteurs locaux à une forte et brusque concurrence extérieure. Ils ont donc prévu la possibilité de se prévaloir d’une clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture (A). Cette clause n’est pas nouvelle pour autant. Une disposition similaire existait dans le GATT de 1994. Elle a été relue et améliorée lors de l’élaboration de l’Accord sur les sauvegardes. Les relations entre ces trois normes méritent donc d’être explicitées (B).

A – La clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture

Les clauses de sauvegarde autorisent un pays importateur à suspendre ses obligations envers d’autres membres de l'OMC. Ces clauses prennent le plus souvent la forme de droits additionnels ou des réglementations des importations qui ne peuvent être imposés que si certaines conditions de fond sont remplies (1) et si les critères de déclenchement sont respectés (2).

1 – Les conditions de recours à la clause de sauvegarde spéciale

La clause de sauvegarde spéciale trouve son siège légal dans l’article 5 de l’Accord sur l’agriculture. Il est libellé comme suit :

359 CE-Subventions à l'exportation de sucre, WT/DS283/AB/R, 28 avril 2005, paragraphe 346.

« Nonobstant les dispositions du paragraphe 1 b) de l'article II du GATT de 1994, tout Membre pourra recourir aux dispositions des paragraphes 4 et 5 ci-après en relation avec l'importation d'un produit agricole, pour lequel des mesures visées au paragraphe 2 de l'article 4 du présent accord ont été converties en un droit de douane proprement dit et qui est désigné dans sa Liste par le symbole "SGS" comme faisant l'objet d'une concession pour laquelle les dispositions du présent article peuvent être invoquées […]»³⁶⁰.

Cette disposition répond à une inquiétude liée à la tarification. L’on craignait que la suppression des mesures non tarifaires n'entraîne une poussée des importations qui pénaliserait la production nationale³⁶¹. L’article 5 constitue une exception à l’article II du GATT de 1994. Effet, cette dernière disposition consacre l’intangibilité des Listes de concessions tarifaires qui ne peuvent être modifiées que par le biais de nouvelles négociations.

Dans la pratique, la clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture (ci-après SGS) permet à un Membre d'augmenter temporairement les droits applicables à certains produits agricoles au-dessus des niveaux consolidés. Mais plusieurs conditions sont exigées pour son application. La possibilité de recourir à la clause est limitée aux droits de douane issus de la tarification et les produits visés doivent être désignés par le sigle "SGS" dans la Liste du Membre qui entend invoquer la clause³⁶². Cette condition exclut donc la possibilité pour les PED de recourir à la clause puisque ces pays ont, dans leur grande majorité, opté pour des taux plafonds plutôt que de recourir à la tarification³⁶³. Ceci étant, la clause SGS ne peut s’appliquer que si le produit concerné connaît une baisse des prix à l'importation³⁶⁴ ou une augmentation significative du volume de ses importations³⁶⁵.

Les conditions nécessaires à l’application de la clause SGS peuvent se résumer comme suit : i) le produit pour lequel la clause est invoquée doit avoir été soumis au processus de tarification ; ii) le produit doit être désigné dans la Liste du membre comme un produit pour lequel il s’est réservé le droit de recourir à la clause ; iii) et bien entendu, les critères relatifs au seuil de déclenchement doivent être réunis.

360 Article 5.1 de l’Accord sur l’agriculture.

361 SHARMA (R.), Les mesures de protection spéciales, in FAO, Les négociations commerciales multilatérales sur l’agriculture : manuel de référence II. L’accord sur l’agriculture, FAO, Rome, 2001, module 6, disponible en ligne : http://www.fao.org/docrep/003/X7353F/x7353f00.HTM; SHIROTORI (M.), op. cit., p. 173.

362 Idem.LUFF (D), op. cit., p. 226 ; DESTA (G. M.), op. cit., p. 86 ; MAMATY (I.), « Les pays africains et l’Accord sur l’agriculture : quelle place pour le développement durable ? », ITCSD ressource paper n°3, mars 2002, p. 6.

363 MAMATY (I.), « Les pays africains et l’Accord sur l’agriculture : quelle place pour le développement durable ? », ITCSD ressource paper n°3, mars 2002, p. 8.

364 Article 5.1(b) de l’Accord sur l’agriculture.

365 Article 5.1(a) de l’Accord sur l’agriculture.

93 2 – Les critères de déclenchement de la clause de sauvegarde spéciale

Deux critères de déclenchement sont consacrés dans l’Accord sur l’agriculture. Le premier est fondé sur le prix alors que le second est fondé sur le volume.

Dans le cas du déclenchement basé sur le prix, la clause de sauvegarde spéciale peut être invoquée si les prix à l’importation tombent en dessous du seuil de déclenchement. Le prix de déclenchement est notifié par chaque pays qui entend faire recours à la clause. Mais dans tous les cas, ce prix de déclenchement doit être indexé à la valeur unitaire c.a.f. du produit considéré pendant la période de base (1986-88)³⁶⁶, même si, de façon pratique, ce prix peut consister en un prix « approprié » eu égard à la qualité du produit et à son stade de transformation. Le droit additionnel à imposer est alors la différence entre le prix à l’importation et le prix de déclenchement.

La jurisprudence attache une grande importance au respect des méthodes de calcul des seuils de déclenchement. Pour ce qui est du seuil basé sur le prix, l’Organe d’appel a indiqué que « ni le texte ni le contexte de l’article 5.5 de l’Accord sur l’agriculture ne nous permettent de conclure que les droits additionnels imposés dans le cadre du mécanisme de sauvegarde spéciale de l’article 5 de l’Accord sur l’agriculture peuvent être établis suivant n’importe quelle méthode autre qu’une comparaison du prix c.a.f. de l’expédition avec le prix de déclenchement »³⁶⁷.

Dans l’hypothèse du déclenchement basé sur le volume, la clause de sauvegarde ne peut être appliquée que si les importations augmentent et dépassent le niveau de déclenchement. Le calcul du niveau de déclenchement se base sur trois éléments : i) la quantité moyenne effectivement importée durant les trois années précédentes ; ii) la part des importations dans la consommation intérieure ; iii) la variation du volume en chiffre absolu de la consommation pendant l'année la plus récente pour laquelle des données sont disponibles³⁶⁸.

Les deux modes de déclenchement ne sont pas cumulatifs. Mais lorsque l’un de ces seuils est atteint, les Membres sont autorisés à imposer un droit additionnel sous réserve du respect d’autres conditions qui sont définies aux paragraphes 2 à 6 de l’article 5. L’on retenir que le recours à la clause SGS est soumis aux conditions additionnelles suivantes³⁶⁹ : i) le droit additionnel maximal autorisé n'excédera pas 30 pour cent du droit de douane normal en vigueur pendant l'année où la clause de sauvegarde spéciale est invoquée³⁷⁰ ; ii) le droit additionnel ne pourra être maintenu que

366 Art. 5.1(b) de l’Accord sur l’agriculture.

367 Communautés Européennes-Mesures affectant l’importation de certains produits provenant de Volailles, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS69/AB/R, 13 juillet 1998, paragraphe 168 (ci-après CE-Volailles).

368 SHARMA (R.), op. cit., module 6.

369 Idem.

370 Article 5.4 de l’Accord sur l’agriculture.

94 jusqu'à la fin de l'année pendant laquelle il a été imposé³⁷¹ ; iii) le droit additionnel ne pourra pas être appliqué aux produits importés dans le cadre des contingents tarifaires³⁷².

La clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture fonctionne sur la base de la transparence. À cet effet, l’Accord sur l’agriculture prévoit que « tout Membre qui prendra des mesures au titre de l'alinéa 1 a) ci-dessus en informera le Comité de l'agriculture en lui adressant un avis écrit comprenant les données pertinentes aussi longtemps à l'avance que cela sera réalisable et, en tout état de cause, dans les 10 jours à compter de la mise en œuvre de ces mesures »³⁷³. Les éventuelles notifications peuvent être suivies, le cas échéant, de consultations avec les Membres concernés. Ainsi que l’a indiqué l’Organe d’appel dans l’affaire CE-Volailles, en raison de son caractère spécial, la clause de sauvegarde spéciale doit faire l’objet d’une application limitée³⁷⁴. Cette application stricte de la clause implique qu’elle soit invoquée dans le respect de l’article XIX du GATT de 1994 et de l’Accord sur les sauvegardes.

B – De la relation entre l’article 5 de l’AsA, l’article XIX du GATT et l’Accord sur les sauvegardes

L’article 5 de l’Accord sur l’agriculture n’est pas la seule clause de sauvegarde qui existe dans le système GATT/OMC. Outre celle spécifique de l’article 5 de l’AsA, il y a la clause de l’article XIX du GATT de 1994 et l’Accord sur les sauvegardes. L’article 5 se distingue de ces deux types de sauvegarde par la différence de champs et de conditions d’application (1). Outre ces différences, il convient de relever que la matière est gouvernée par le principe de non cumul de ces trois types de sauvegarde (2).

1 – Une différence de champs et de conditions d’application

L’article 5 de l’AsA a un champ d’application différent de ceux de l’article XIX du GATT de 1994 et de l’Accord sur les sauvegardes. L’article XIX du GATT de 1994 est libellé comme suit :

« Si, par suite de l'évolution imprévue des circonstances et par l'effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu'une partie contractante a assumés en vertu du présent Accord, un produit est importé sur le territoire de cette partie contractante en quantités tellement accrues et à des conditions telles qu'il cause ou menace de causer un dommage grave aux producteurs nationaux de produits similaires ou de produits directement concurrents, cette partie contractante aura la faculté, en ce qui concerne ce produit, dans la mesure et pendant le temps qui pourront être nécessaires pour prévenir ou réparer ce

371 Idem.

372Article 5.2 de l’Accord sur l’agriculture.

373Article 5.7 de l’Accord sur l’agriculture.

374 CE-Volailles, op. cit., paragraphe 167.

95 dommage, de suspendre l'engagement en totalité ou en partie, de retirer ou de modifier la concession »³⁷⁵.

Quant à l’Accord sur les sauvegardes qui vise à établir des règles pour l’application de l’article XIX³⁷⁶, il dispose qu’« un Membre ne pourra appliquer une mesure de sauvegarde à l’égard d’un produit que si ce Membre a déterminé, conformément aux conditions énoncées ci-après, que ce produit est importé sur son territoire en quantités tellement accrues, dans l’absolu ou par rapport à la production nationale, et à des conditions telles qu’il cause ou menace de causer un dommage grave à la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents »³⁷⁷. Il est juste de dire que l’article 2 de l’Accord sur les sauvegardes et l’article XIX du GATT de 1994 expriment la même idée et posent les mêmes conditions à l’application des sauvegardes. Ces conditions sont les suivantes : i) il faut un brusque accroissement des importations ; ii) il faut que ces importations causent ou menacent de causer un dommage grave à la branche de production nationale ; iii) il faut que les mesures de sauvegarde soient temporaires. L’importance des sauvegardes est évidente. Comme le reconnaît l’Organe d’appel, « une partie de la raison d’être de l’article XIX du GATT de 1994 et de l’Accord sur les sauvegardes est, sans conteste, de donner à un Membre de l’OMC la possibilité, alors que les échanges sont libéralisés, de recourir à une mesure corrective effective dans une situation d’urgence exceptionnelle qui, de l’avis de ce Membre, rend nécessaire la protection temporaire d’une branche de production nationale »³⁷⁸.

Le Membre qui entend se prévaloir des sauvegardes doit initier une enquête³⁷⁹ dont l’objectif sera de déterminer si les deux premières conditions ci-dessus sont remplies³⁸⁰. Ce Membre devra, d’une part, prouver qu’il existe un dommage ou une menace de dommage et, d’autre part, démontrer l’existence d’un lien de causalité entre l’accroissement des importations et le dommage ou menace de dommage³⁸¹. Lorsque la preuve de ces conditions sera rapportée, le Membre ne devra appliquer des mesures de sauvegarde que dans la mesure nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave et faciliter l’ajustement³⁸² et devra par ailleurs choisir les mesures qui conviennent le mieux pour réaliser ces objectifs³⁸³.

375 Article XIX:1 (a) du GATT de 1994.

376 Article 1^er de l’Accord sur les sauvegardes.

377 Article 2 de l’Accord sur les sauvegardes.

378 États-Unis-Mesures de sauvegarde définitives à L'importation de tubes et tuyaux de qualité carbone soudés, de section circulaire, en provenance de Corée, Rapport de l’Organe d’appel, 15 février 2002, paragraphe 82 (ci-après États-Unis-Tuyaux De Canalisation).

379 Article 3 de l’Accord sur les sauvegardes.

380 Article 4 de l’Accord sur les sauvegardes.

381 Article 4.2(b) de l’Accord sur les sauvegardes.

382 Article 5.1 de l’Accord sur les sauvegardes.

383 Idem.

96 La clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture se distingue de l’article XIX du GATT de 1994 et de l’Accord sur les sauvegardes sur deux points. Alors que ces deux dispositions sont d’application générale, l’article 5 de l’AsA ne peut s’appliquer qu’aux droits issus du processus de tarification initié au cours du Cycle d’Uruguay. La seconde différence – et c’est de loin la plus importante – tient au fait que l’application de l’article 5 de l’AsA se démarque de toute idée de dommage. En effet, l’application de la clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture ne requiert pas la constatation d’un préjudice ou d’une menace de préjudice subi par une branche de production nationale³⁸⁴. Le simple franchissement des seuils de déclenchement suffit. Et pour que cette différence soit bien perceptible, ces trois sauvegardes ne sont pas cumulables.

2 – Le non cumul de l’article 5 de l’AsA, de l’article XIX du GATT et de l’Accord sur les sauvegardes

La clause spéciale de sauvegarde pour l’agriculture n’est pas cumulable avec les mesures de sauvegarde de l’article XIX du GATT de 1994 et de l’Accord sur les sauvegardes. Cette interdiction de cumul trouve son fondement dans l’article 5 de l’Accord sur l’agriculture qui dispose que « dans les cas où des mesures sont prises en conformité avec les paragraphes 1 à 7 ci-dessus, les Membres s'engagent à ne pas recourir, pour ce qui est de ces mesures, aux dispositions des paragraphes 1 a) et 3 de l'article XIX du GATT de 1994 ni au paragraphe 2 de l'article 8 de l'Accord sur les sauvegardes »³⁸⁵.

Cette disposition n’appelle pas de commentaires particuliers. Il convient néanmoins de préciser que l’objectif visé par ce principe est d’éviter que l’application cumulée de l’article 5 de l’AsA, de l’article XIX du GATT de 1994 et des dispositions de l’Accord sur les sauvegardes ne rende plus difficiles les conditions d’accès aux marchés des produits agricoles. Ces dispositions peuvent en effet être détournées à des fins protectionnistes.

§2 : Les contingents tarifaires de l’Accord sur l’agriculture

Il importe de préciser d’emblée que les contingents tarifaires ne sont pas propres à l’agriculture et existaient sous le GATT de 1947. Ils ont cependant pris une importance particulière dans l’application de l’Accord sur l’agriculture du fait du processus de conversion des mesures non tarifaires en droits de douane. Les négociateurs du Cycle d’Uruguay craignaient cependant que le processus de tarification aboutisse à des droits de douane consolidés très élevés qui auraient pu empêcher les échanges. Aussi ont-ils jugé nécessaire d’introduire le concept d’accès courant et d’accès minimum (A) qui devaient êtres garantis par des contingents tarifaires³⁸⁶. Le recours aux contingents tarifaires était intéressant a priori parce qu’ils étaient supposés créer de nouvelles

384 LUFF (D.), op. cit., p. 226.

385 Article 5.8 de l’Accord sur l’agriculture. LUFF (D.), op. cit. p. 228.

386 PEARCE (R.) et SHARMA (R.), op. cit., Module 5.

97 possibilités d’accès aux marchés. Il était par conséquent important de réglementer les méthodes d’administration de ces contingents tarifaires (B).

A – Notion et objectif des contingents tarifaires (accès courant et accès minimum) Base légale

Les concepts d’accès courant et d’accès minimum trouvent leur siège légal dans les Listes des Membres lesquels sont annexées à l’Accord sur l’agriculture. Les engagements d’accès courant et d’accès minimum ont été élaborés sur la base des « Modalités ³⁸⁷». Ces Modalités prévoient que « les possibilités d'accès courantes, à des conditions au moins équivalentes aux conditions existantes, seront maintenues dans le cadre du processus de tarification. Les possibilités d'accès courantes ne seront pas inférieures aux quantités d'importations annuelles moyennes pour les années 1986 à 1988 »³⁸⁸. Elles précisent par ailleurs que « les possibilités d'accès minimales seront mises en œuvre sur la base d'un contingent tarifaire soumis à un taux faible ou minimal et seront accordées sur une base NPF »³⁸⁹.

Un parallèle peut donc être fait entre ces engagements d’accès courant et minimum et l’obligation de tarification des obstacles non tarifaires. En effet, ces engagements prennent leur source dans l’Annexe 3 des Modalités, et puisent leur force obligatoire dans l’annexion des Listes des Membres au Protocole du Cycle d’Uruguay³⁹⁰, et donc de l’article 4.1 de l’Accord sur l’agriculture.

Objectif des engagements d’accès courant et d’accès minimum

La conversion des obstacles non tarifaires en droits de douane a été bien pensée, mais le résultat auquel l’on est parvenu à l’issue de l’opération n’était pas toujours satisfaisant. Mais un tel résultat était sans doute prévisible et expliquerait que les négociateurs du Cycle d’Uruguay aient mis en place des dispositifs permettant de minimiser les effets de la tarification « trouble »³⁹¹. Ces dispositions consistent en la mise en place de contingents tarifaires devant créer des possibilités d’accès minimal grâce à l’application de droits faibles sur les produits soumis au processus de tarification. Les Membres devaient donc prendre l’engagement d’assurer des accès courant et minimum³⁹².

387 Doc. MTN.GNG/MA/W/24 du 20 décembre 1993.

388 Ibid., Annexe 3, Section B, paragraphe 11.

389 Ibid., Annexe 3, Section C, paragraphe 14.

390 « Modalités », Doc.MTN.GNG/MA/W/24, 20 décembre 1993, Préambule, alinéa 1.

391 DESTA (G. M.), op. cit., p. 76.

392 TANGERMANN (S.), op. cit., p.21.

98 De façon concrète, « l’objectif des possibilités d’accès aux marchés ménagées dans le cadre des engagements était de faire en sorte que la tarification des obstacles non tarifaires ne réduise pas le niveau des importations par rapport à la période de base ou, dans le cas des produits qui n’étaient importés qu’en quantités négligeables durant la période de base, qu’un accès minimum soit garanti »³⁹³. En d’autres termes, il était question de « garantir qu'en 1995, les possibilités d'accès courant et minimum représenteraient, au total, au moins 3 pour cent de la consommation de la période de base, cette part augmentant progressivement pour atteindre 5 pour cent en l'an 2000 (pour les pays développés Membres) ou 2004 (pour les pays en développement Membres) »³⁹⁴. Il s’agissait donc d'encourager le développement des échanges là où ils étaient auparavant peu dynamiques ou quasi-inexistants, mais aussi de garantir le maintien des arrangements d'accès existants³⁹⁵. Pour la mise en œuvre pratique de ces engagements, les Membres intéressés ont dû fixer des contingents tarifaires de telle sorte que les importations réalisées dans la limite de ces contingents soient soumis à des droits de douane moins élevés que les droits consolidés.

Un bilan de mise en œuvre a permis de noter qu’à la date de Février 2000, trente sept pays Membres de l’OMC avaient inscrit dans leurs Listes des engagements en matière de contingents tarifaires pour un total de 1371 produits³⁹⁶. Le taux de remplissage reste cependant très faible. Les contingents tarifaires ont donc été sous-utilisés. Pays importateurs et exportateurs se renvoient mutuellement la responsabilité de cette situation. De façon constante cependant, sont mis en cause les modes d’administration des contingents tarifaires.

Dans le document Le régime juridique du commerce des produits agricoles dans le droit de L'OMC (Page 92-107)