5. LE RÉFÉRENDUM LÉGISLATIF
5.1. Questions procédurales
Quatre points méritent d'être retenus :
Premièrement,
l'exercice du droit de référendum contre un acte légis-latif n'est pas une condition de recevabilité d'un recours de droit public formé contre cet acte. Le Tribunal fédéral a précisé, à plusieurs reprises, que le référendum, qui est une compétence d'une fraction du corps des citoyens, n'est pas un « moyen de droit cantonal » qu'un particulier doit épuiser avant de pouvoir attaquer une loi par la voie du recours de droit public 408 •406 Supra, p. 93, tableau 3.
407 Voir cependant les arrêts Rosset et Clivaz, ATF 98 la 203, et Morand, ATF 99 la 207, qui concernent le référendum législatif obligatoire dans le canton du Valais.
408 ATF 97 1 31 Dumartheray ; 91 1 114 Bachmann ; 88 I 153 Graber et supra, p. 82.
Deuxièmement, la constatation de l'autorité cantonale qu'un réfé-rendum n'a pas abouti faute d'avoir réuni le nombre requis de signa-tures ne constitue pas une violation des droits politiques de ceux qui l'ont appuyé. Cela paraît évident, mais la question s'est posée dans une curieuse affaire zurichoise où un comité référendaire, ayant été trompé sur le nombre récolté de signatures par le fait que des tiers avaient rempli des listes fictives, a demandé aux autorités cantonales puis au Tribunal fédéral d'annuler la décision communale constatant le non-aboutissement de la demande de référendum et de lui restituer, du moins partiellement, le délai référendaire légal. Sans contester le fait que le quorum n'avait pas été atteint, il estimait avoir été empêché, par la fraude électorale qui était à l'origine de l'annulation de nombreuses signatures, de redoubler ses efforts pour récolter le nombre de signa-tures requis, et qu'il se justifierait ainsi, comme en matière de recours contre des élections ou des votations, de lui accorder la restitution par-tielle du délai référendaire. Le Tribunal fédéral n'a pas eu de peine à rejeter son recours, pour le motif que les droits politiques de ceux qui avaient signé à bon droit le référendum ne pouvaient pas être atteints par le fait que des personnes n'ayant pas le droit de vote l'avaient éga-lement signé, ni a fortiori, par la constatation, justifiée, de l'autorité, que le référendum n'avait pas abouti 409 • Autrement dit, les juges ont refusé d'admettre, et à juste titre, que les droits d'une fraction du corps électoral ont un effet horizontal direct. En revanche, il va de soi qu'en procédant à la vérification des signatures, l'autorité ne doit pas faire preuve d'un formalisme excessif. Le Tribunal fédéral l'a récemment rap-pelé aux autorités neuchâteloises qui s'étaient montrées par trop géné-reuses dans l'invalidation de signatures appuyant une demande de référendum 41°.
Troisièmement, un arrêté contre lequel une demande de référendum a abouti peut être retiré par l'autorité qui l'a édicté, tant que la votation populaire n'a pas eu lieu, notamment s'il s'avère que, par le fait de nouvelles circonstances, il n'y a plus de sens de le soumettre au peuple 411,
Aucun principe juridique ne s'oppose par ailleurs à ce que l'autorité remplace un arrêté qui a fait l'objet d'une demande de référendum par un nouvel arrêté d'un contenu différent 412 • Il n'en reste pas moins que d'un point de vue politique, ce procédé est plus que douteux.
409 ZBI. 66/1965, p. 138.
410 ATF 103 la 280 Mouvement popuiaire pour l'environnement et supra,
p. 121.
411 A TF 98 la 290 Indergand.
412 Voir par exemple, au niveau fédéral, l'arrêté fédéral instituant des mesures urgentes en matière d'assurance-vieillesse, survivants et invalidité, du 12 juin 1975 (ROLF 1975, p. 1805) qui abrogeait l'arrêté fédéral urgent fixant le montant de la contribution de la Confédération à l'assurance-vieillesse et survivants, du 31 janvier 1975 (ROLF 1975, p. 181), contre lequel le référendum
Quatrièmement, la demande de référendum doit indiquer clairement . cqntre quel acte elle est dirigée. Il n'est pas nécessaire cependant qu'elle
·indique le titre exact de celui-ci. En cas de doute, elle sera interprétée dans le sens que voulaient certainement lui conférer les signataires, c'est-à-dire dans le sens le plus favorable pour ceux-ci us.
5.2. Le référendum partiel.
'Le référendum facultatif permet à une fraction du corps électoral de demander qu'un acte législatif adopté par le parlement soit soumis au vote populaire. La question se pose de savoir si la demande de réfé-rendum doit porter nécessairement sur cet acte dans son ensemble ou si les citoyens peuvent demander que le peuple se prononce sur certains articles seulement. ou exiger qu'il y ait plusieurs votations séparées sur les divers éléments d'un acte législatif.
Le Tribunal fédéral a tranché cette question dans l'arrêt Comité réfé-r.endaire de Cheseaux-sur-Lausanne 414. Le référendum partiel n'existe pas en droit fédéral 415. Il n'existe pas non plus au niveau cantonal, même si certains cantons permettent au parlement, à titre exceptionnel, d'organiser des votations séparées sur certains éléments d'une loi sou-mise au peuple 416 , Pour qu'une fraction du corps électoral puisse deman-der le référendum contre certains articles seulement d'une loi ou d'un règlement, il faut donc que le constituant ou le législateur cantonal le disent expressément, ce qu'ils ne font apparemment nulle part. Mêrrie si le droit cantonal, en soumettant par exemple au référendum facultatif toutes les « décisions » du parlement, n'exclut pas expressément fa pos-sibilité d'un référendum partiel, cette interprétation ne peut être retenue, car c'est la votation d'ensemble et non pas les différentes votations éven-tuelles sur chaque article discuté au parlement qui constitue la « déci-sion » susceptible de référendum. Autrement dit, il faut que cet élargis-sement de l'exercice des droits politiques, aussi souhaitable qu'il puisse avait été demandé ; et au niveau communal ,l'arrêté du Conseil, municipal, de la viHe de Genève du 11 octobre 1977 concernant Ilaménagement du quartier des Grottes, lequel, ayant fait l'objet d'une demande de référendum, fut abrogé par
un nouvel arrêté du 22 décembre 1977. · ·
413 ATF 103 la 417 Pedrini; voir aussi, en matière d'initiative, ATF 101 la 367 Chappuis.
414 ATF 99 la 518.
4UI AUBERT (note 2), vol. Il, N° 1133.
416 Voir par exemple ZH art. 30 a1'. 3; ZG a·rt. 34 al.. 3; SO art. 17 al. 2;
SH art. 42 al. 4 ; SG art. 47 al. 2 et AG art. 25 a,1,. 2 Cst. Et encore les modalités de cette compétence exceptionneUe des parlements cantonaux sont-elles aména-gées de façon fort différente d'un canton à l'autre. Ainsi à ZH et à SO, la votation sur certains éléments d'une loi ne peut être organisée que parallèle-ment à une votation qui porte sur l'ensemble de celle-ci ; et à SG, la constitution réserve cette compétence au cas de référendum facuJ.tatif extraordinaire.
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LA JURISPRUDENCE DU TRIBUNAL FÉDÉRAL
paraître, ait été expressément voulu et prévu par le constituant ou le législateur cantonal. Devant leur silence, il n'appartient sans doute pas au Tribunal fédéral de procéder, en retenant cette interprétation large, à une révision matérielle de la réglementation cantonale.
Ajoutons toutefois qu'il est pour le moins insatisfaisant et à la limite contraire au principe de la bonne foi qu'une demande de référendum partiel soit déclarée irrecevable par l'autorité carttonale alors même que, avant la récolte des signatures, elle a été régulièrement présentée à cette autorité qui ne l'a pas critiquée. Le recourant n'ayant malheureusement pas soulevé cette question, le Tribunal a pu se dispenser de l'examiner dans l'affaire susmentionnée 417.