LA PROTECTION DES DROITS POLITIQUES

Les normes définissant les conditions et les modalités de l'exercice des droits politiques ainsi que leur contenu exigent de la part tant des autorités que des particuliers un comportement déterminé, qui consiste, nous l'avons vu, parfois en une abstention parfois en une prestation posi-tive. Le respect de la forme d'Etat démocratique des cantons, déterminée notamment par les droits politiques dont jouissent les citoyens actifs, dépend donc d'une série de comportements qui doivent dès lors être soumis à un contrôle. Ce dernier doit garantir, d'une part, que le citoyen actif puisse réellement et librement exercer les compétences que l'ordre juridique lui confère et que cet exercice soit suivi des conséquences prévues par celui-ci. D'autre part, il doit empêcher que le citoyen actif ou les organes composés pour lesquels il agit n'excèdent ou n'abusent de leurs attributions, portant ainsi atteinte à la répartition des compétences entre les différents organes du canton. Les violations des droits poli-tiques peuvent donc avoir pour auteurs les autorités cantonales, les tiers et les citoyens actifs eux-mêmes. En effet, l'autorité communale qui refuse d'enregistrer un citoyen au rôle électoral, le parlement qui légi-fère seul alors qu'il ne peut le faire qu'avec le concours du corps élec-toral ou qui refuse de consulter ce dernier sur une initiative populaire valable, le gouvernement qui informe tardivement les électeurs sur l'ob-jet d'un scrutin ou qui constate de façon inexacte le résultat de celui-ci, la fraction du corps électoral qui lance une initiative législative fran-chement inconstitutionnelle ou matériellement impossible à réaliser, le particulier qui sans en avoir le droit signe une demande de référendum et enfin le citoyen actif qui la signe plusieurs fois - tous violent, de façon plus ou moins grave, les droits politiques du corps électoral qui doivent donc être protégés par des moyens de contrôle appropriés.

Ces moyens sont institués, en premier lieu, par le droit cantonal qui définit les organes de contrôle chargés de veiller à l'exercice régulier des droits politiques. Les organes de contrôle interviennent en règle générale sur réclamation ou sur recours des particuliers auxquels il échoit ainsi le soin de faire respecter !e complexe de normes relatives aux droits politiques. Plus rarement, ils agissent d'office.

le droit fédéral, quant à lui, participe aussi à la protection des droits politiques au niveau cantonal. C'est lui qui définit les comportements

66 LES DROITS POLITIQUES DANS LES CANTONS

des particuliers qui portent une atteinte si grave à la volonté populaire qu'ils tombent sous le coup de la loi pénale. C'est lui aussi qui fournit aux citoyens actifs la possibilité, lorsqu'ils s'estiment lésés dans leurs droits politiques, de saisir le Tribunal fédéral qui définit ainsi en der-nière instance la portée et les limites de ceux-ci. C'est ce dernier aspect de la protection des droits politiques dans les cantons qui retiendra plus particulièrement notre attention.

2.1. En droit cantonal.

Tous les cantons protègent les droits politiques qu'ils attribuent au corps électoral, à une fraction de celui-ci et à chaque citoyen actif en créant, d'une part, les organes de contrôle et en définissant, d'autre part, les procédures selon lesquelles ces derniers exercent les attributions qui leur reviennent. L'examen détaillé, pour chaque canton, de ces pro-cédures et attributions dépasserait largement le cadre de ce travail et ne serait d'ailleurs guère intéressant, dans la mesure où les nombreuses différences entre les 26 réglementations cantonales relèvent le plus sou-vent de la forme et ne concernent que très indirectement la portée pra-tique des droits polipra-tiques dans tel ou tel canton. Nous nous conten-terons donc de l'essentiel.

Il convient de mentionner en premier lieu les cas où la protection des droits politiques se fait d'office, en vertu même de la constitution ou des lois. Ces cas sont peu importants dans la pratique et ne se rap-portent qu'à un contrôle purement formel de la validité de certains actes accomplis par le corps électoral ou par une de ses fractions. Ainsi par exemple, c'est toujours le parlement qui vérifie le pouvoir de ses mem-bres et statue, même en l'absence de recours, sur la validité de leur élection 3 68 ainsi que sur celle des autres organes cantonaux 369, C'est le parlement 31o ou le gouvernement 311 qui valide les votations popu-laires en constatant le résultat définitif. Et c'est encore le parlement qui contrôle la validité formelle des demandes d'initiative, initiatives, demandes de référendum et de révocation lancées par une fraction du corps électoral s12.

Beaucoup plus importants sont les cas où la protection des droits politiques a lieu dans le cadre d'une procédure d'opposition, de récla-mation ou de recours dont l'initiative appartient au citoyen actif. Ce

868 Voir par exemple FR art. 45 '1et. a, SG art. 53, VS art. 44 al. 1 et GE art. 75.

369 Voir par exemple SZ art. 44 et BS art. 27 al. 2 ; GIACOMETTI (note 3), p. 271, 340.

370 Voir par exemple LU art. 32 ali. 2, BS art. 2'7 al. 2.

371 GIACOMETTI (note 3), p. 435.

372 l bid., p. 426.

dernier peut saisir les organes de contrôle chaque fois qu'il estime être victime d'une atteinte à ses droits politiques.

Bien entendu, ces atteintes peuvent trouver leur origine dans des actes étatiques divers, relevant de la préparation des votations ou élec-tions cantonales, de leur déroulement, de la constatation de leurs résul-tats, de la validité d'initiatives ou de demandes de référendum ou ayant pour conséquence d'exclure une votation populaire. En ce qui concerne par exemple les registres électoraux que les communes sont obligées de tenir, chaque citoyen actif peut se plaindre auprès du Conseil communal de ce que son nom ou celui d'autres citoyens actifs n'y a pas été inscrit ou encore de ce que des personnes n'ayant pas l'exercice des droits politiques dans la commune ont été enregistrées. La décision de l'au-torité communale peut être portée devant le gouvernement cantonal 373

ou devant le Tribunal administratif 374.

En matière d'élections et de votations communales, c'est également le gouvernement qui est compétent pour statuer, en dernière instance cantonale, sur les violations des droits politiques invoquées par des particuliers 375. En ce qui concerne les élections cantonales, leurs résul-tats peuvent être attaqués dans le cadre d'un recours adressé à l'au-torité qui est compétente pour les valider, c'est-à-dire au parlement cantonal 3 76 ou à une de ses commissions 311. Quant aux litiges relatifs aux votations cantonales, ils sont portés soit devant le parlement 31s, soit

373 Voir par exemple ZH ,art. 131 de la loi sur les élections et les votations du 4 décembre 1955 ; UR, art. 15 de l'ordonnance concernant le droit de vote et les votations cantonales secrètes du 8 avril 1929; ZG art. 12 de la loi sur les élections et les votations du 23 janvier 1969; FR art. 14-16 de la loi sur l'exercice des droits politiques du 15 juiHet 1966; AG art. 7 de la loi sur les élections et les votations du 6 septembre 1937; TI, art. 102 de la loi sur l'exercice du droit de vote, sur les votations et les élections du 23 février 1954 ; NE art. 10-12 de la loi sur l'exercice des droits politiques du 21 novembre 1948, etc.

<&74 C'est le cas de GE, voir l'art. 13 de la loi sm les votations et les élections du 23 juin 1961.

375 Voir par exemple ZH art. 131 de l'a loi de 1955 ; BL art. 78 a:l. 2 de la loi sur les élections et les votations du 26 novembre 1959; TI art. 106 de la loi de 1954 ; VS art. 53 let. a de la loi sur les élections et les votations du 17 mai 1972; NE art. 53 de l'a loi de 1948; A UR, l'a décision du gouvernement peut parfois être portée devant le parlement, voir l'art. 19 de la loi concernant le vote secret dans les communes, du 17 mai 1916.

376 Voir par exemple SZ art. 53 de la loi sur les élections et les votations du 15 octobre 1970; BL art. 77 de la loi de 1959 ; GR art. 45 de la loi sur l'exercice des droits politiques du 7 octobre 1962; AG art. 63 de la loi de 1937 ; VS art. 53 let. b de la loi de 1972.

377 Par ex. GR art. 45 de la loi de 1962.

378 Par exemple ZH, art. 131 de la loi de 1955 ; FR, art. 62 de la loi de 1966 ; BL art. 78 de la loi de 1959 ; Tl art. 107 de la loi de 1954.

6

68 LES DROITS POLITIQUES DANS LES CANTONS

devant le gouvernement ³⁷⁹ soit, plus rarement, devant le Tribunal admi-nistratif 380,

Le droit cantonal n'offre en revanche aucune possibilité de recours contre les décisions du parlement relatives à la validité d'initiatives ou de demandes de référendum, ni contre celles qui ont pour conséquence de soustraire un objet au référendum facultatif ou obligatoire, étant donné que ces décisions émanent de la plus haute autorité cantonale.

C'est donc le droit fédéral qui comble cette lacune dans la protection juridique des droits politiques cantonaux.

Relevons enfin que les lois électorales cantonales peuvent, confor-mément à l'art. 335 du Code pénal suisse, punir de peines de police les contraventions qui portent atteinte aux droits politiques 381.

2.2. En droit fédéral.

En dehors des exigences minimum qu'elle impose aux cantons en matière du contenu des droits politiques 382 , la Constitution fédérale ne mentionne pas ces derniers. Ils ne figurent notamment pas parmi les droits constitutionnels expressément garantis par notre charte fonda-mentale. Le droit fédéral intervient néanmoins à deux niveaux de la protection des droits politiques dans les cantons. D'une part, malgré le silence de la Constitution, il offre aux citoyens actifs une voie de recours qui leur permet de porter devant le Tribunal fédéral les viola-tions des droits politiques garantis par les cantons. D'autre part, le Code pénal contient une série de dispositions qui punissent les atteintes à la volonté populaire. Nous verrons que dans la pratique, le premier moyen est bien plus important que le second que nous ne mentionnerons dès lors que par souci de perfection.

379 Par exemple UR art. 32 de l'ordonnance de 1929; SZ art. 52 de la loi de 1970 ; ZO art. 40 de la loi de 1969 ; SO art. 46 de la loi sur les votes aux urnes du 4 juillet 1971 et 43 de la loi sur la juridiction administrative <lu 16 mai 1965; OR art. 45 de la loi de 1962; AG art. 63 de la loi de 1937; VS art. 53 let. c de la loi de l 972, etc.

380 SO ,art. 59 al. l let. c de l'a loi wr la juridiction administrative du 16 mai 1965 (voir aussi ATF 95 I 556 Kaiser) ; GE art. 94 et 129 de la loi de 1961.

381 Voir par exemple SZ art. 56 de la loi de 1970; FR art. 225 de la loi de l 966 ; BL art. 84 de la loi de 1959 ; Tl art. 116 de la loi de l 954 ; VS art. 119 de la loi de 1972 et GE art. 104-109 de la loi de 1961.

382 Voir supra p. 32 ss. et 46 ss.

PROTECTION 69 2.2.1.

La protection pénale des droits politiques.

Le titre XIV• du Code pénal réunit cinq articles qui traitent des

« délits contre la volonté populaire» 383 • Celle-ci se manifeste en Suisse au niveau fédéral, cantonal et communal. La loi pénale en garantit à chaque niveau la formation et l'expression régulières en punissant d'em-prisonnement, d'amende et/ou de privation des droits politiques celui qui y porte atteinte.

Elle protège, en premier lieu, contre la violence ou la menace, l'exer-cice régulier des

compétences du corps électoral,

c'est-à-dire les réu-nions, les élections et les votations organisées en vertu de la consti-tution ou des lois 384, ainsi que, contre la fraude électorale, le résultat de l'exercice de ces compétences 385 • Elle garantit ensuite à

une fraction du corps électoral

l'exercice régulier de ses compétences en protégeant la récolte et le dépôt des signatures destinées à appuyer une demande de référendum ou une initiative 386 et en punissant la falsification du chiffre de ces signatures 387. Enfin, le Code assure une protection parti-culière au

citoyen actif

qui doit pouvoir exercer ses compétences de façon libre 388, désintéressée 389 et secrète s90.

On voit qu'en théorie, l'éventail des états de fait qui constituent une atteinte à la volonté populaire et tombent par conséquent sous le coup de la loi pénale est extrêmement large. :Il faut y ajouter les cas où une violation des droits politiques commise par des particuliers agissant soit à titre individuel soit en une qualité officielle 391 réunit les condi-tions d'applicacondi-tions de l'art. 181 392 ou 265 393 CPS. Dans la pratique

383 L'avant~projet du Code pénal de 1894 avait intitulé ce chapitre «crimes contre l'exercice des droits politiques » et contenait une disposition qui punissait celui qui, par la violence ou la menace, porte atteinte à un droit garanti par la Constitution fédérale notamment le droit de libre établissement, l'a liberté reli-gieuse, l'e droit de réunion, etc. En raison de la possibilité, pour le particulier, de former un recours de droit public pour viol,ation de ces droits et de l'existence de l'article 181 punissant la contrainte, cette disposition a été jugée superfluf", voir Paul Loooz, Commentaire du Code pénal suisse, Partie spéciale, vol. Il, Neuchâtel, 1956, p. 638 ; Ernst HAFTER, Schiveizerisches Strafrecht, Besonderer Teil, vol. II, Berlin, 1943, p. 693.

384 Art. 279 al. 1 CPS ; Loooz (note 383), p. 640 s.

385 Art. 282 Frnude électorale ; Loooz (note 383), p. 648 s.

386 Art. 279 at 2 CPS ; Loooz (note 383), p. 642 s.

387 Art. 282 CPS.

388 Art. 280 CPS, Atteinte au droit de vote ; Loooz (note 383), p. 643 s.

389 Art. 281 CPS, Corruption électorale ; Loooz (note 383), p. 645 s.

390 Art. 283 CPS, Violations du secret de vote ; Loooz (note 383), p. 625 s.

391 Auquel cas la peine est plus sévère, voir l'art. 282 ch. 2 CPS.

392 Contrainte.

393 Haute trahison, par exemple en cas ct:atteinte grave à une Lands-gemeinde ; Loooz (note 383), p. 642.

70 LES DROITS POLITIQUES DANS LES CANTONS

cependant, ces dispositions sont restees pour ainsi dire lettre morte. Du moins ne trouve-t-on, dans le recueil officiel des arrêts du Tribunal fédéral, aucune décision relative au titre XIV• du Code.

2.2.2. Le recours pour violation des droits politiques au Tribunal fédéral.

Nous examinerons successivement la base juridique, le moyen, l'ob-jet, le sul'ob-jet, la subsidiarité et le délai du recours, le pouvoir d'examen et le pouvoir de décision du Tribunal fédéral pour clôre avec quelques indications statistiques.

2.2.2.1. Base juridique.

La Constitution fédérale garantit expressément les droits politiques, mais seulement au niveau fédéral. En effet, les art. 74, 75, 89, 89 bis, 96, 108, 120 et 121 Cst. fondent un droit constitutionnel pour l'électeur fédéral de voter et d'élire en matière fédérale, d'être élu membre d'une autorité fédérale et de signer une demande de référendum respective-ment une initiative 394 • Les décisions des autorités cantonales et de cer-taines autorités fédérales qui portent atteinte à ce droit peuvent dès lors, sous certaines conditions et réserves, faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral 395, La nouvelle loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 prévoit le recours de droit administratif contre les décisions touchant le droit de vote 396 ou rela-tives à l'aboutissement d'une initiative ou d'un référendum 397, le recours au Conseil fédéral contre les décisions touchant les votations 398 et le recours au Conseil national contre les décisions relatives aux élections fédérales 399.

En revanche, les droits politiques au niveau cantonal ne figurent pas parmi les droits constitutionnels expressément garantis par la Consti-tution fédérale elle-même. Il est vrai que celle-ci les mentionne direc-tement à l'art. 5 et indirectement à l'art. 43 al. 5. Mais cette dernière disposition ne protège que l'exercice et la jouissance des droits

poli-394 Hans HUBER, Die Grundrechte in der Schiveiz (in : BETTERMANN/NEU-MANN/NIPPERDEY, Die Grundrechte, vol. I, Berlin, 1966), p. 216.

395 Art. 97 ss. OJ ; ATF 98 1 b 290 Fontana, précité.

396 C'est-à-dire les décisions relatives à la privation du droit de vote (art. 2), au domicile politique (art. 3), au registre des électeurs (art. 4), aux principes régissant le droit de vote (art. 5), au vote des invalides (art. 6), au vote anticipé (art. 7), au vote par correspondance (art. 8) ou enfin au vote des militaires (art. 9).

397 Art. 80.

398 Art. 81.

399 Art. 82.

tiques des confédérés. Quant à la première, qui dispose notamment que

« la Confédération garantit aux cantons... la liberté et les droits du peuple » 4 00, elle protège en effet les particuliers contre la violation de ces droits par les autorités cantonales et leur confère la faculté de s'en plaindre auprès des autorités fédérales ^401• Mais doctrine et jurispru-dence sont unanimes pour reconnaître qu'elle ne définit ni l'étendue ni le contenu des droits qu'elle confie à la sauvegarde de la Constitution et qu'elle se réfère implicitement aux règles des constitutions fédérale et cantonales qui régissent spécialement ces droits 4.02. Par conséquent, la garantie de la liberté et des droits du peuple qui figure à l'art. 5 Cst.

n'a pas de portée propre par rapport aux dispositions constitutionnelles cantonales qui les instituent et en définissent la portée 403, Cette règle constitutionnelle ne peut donc constituer la base juridique d'un droit à l'exercice des droits politiques dans les cantons que la Constitution fédé-rale garantirait ainsi expressément. Tout au plus pourrait-on arguer qu'elle en est la base constitutionnelle indirecte, dans la mesure où elle soumet à la juridiction constitutionnelle fédérale les violations des droits constitutionnels garantis par les constitutions cantonales 404 , C'est en effet par le biais de l'art. 5 Cst. que le Tribunal fédéral paraît avoir tiré des constitutions cantonales le droit constitutionnel à l'inviolabilité du domicile 405 et à la liberté de réunion 406 par exemple. On pourrait donc admettre que ce qui vaut pour les libertés individuelles garanties par les cantons vaut également pour les droits politiques lesquels, dans la mesure où les constitutions cantonales en font un droit constitutionnel, se trouveraient élevés au niveau constitutionnel fédéral par la règle de l'art. 5 Cst. Mais alors il faudrait aussi admettre a contrario que dans les cantons dont la constitution ne garantit pas expressément les droits politiques, ces derniers ne bénéficient pas de ta protection de la Cons-titution fédérale.

Quoi qu'il en soit, c'est depuis 1874 le législateur fédéral, se fondant sur la clause générale de l'art. 114 Cst., qui confère au Tribunal fédéral la compétence de statuer sur les recours concernant les droits politiques

400 Le terme « liberté du peuple » désigne 1'a lfüerté politique, c'est-à-dire l'exercice des droits politiques ; l'expression « droits du peuple» vise plus parti-culièrement le droit de vote, l'éligibilité, le droit d'initiative, le droit de référen~

dum, etc. Voir BRIDEL (note 311), vol. 1, p. 133.

401 ATF 91 1 318 Bender et Dorsaz.

402 Ibid. ; BRIDEL (note 211), p. 133 qui considère cette référence aux droits du peuple comme superflue.

403 ATF 101 la 372 Morand, 98 la 69 Ghezzi, 91 1 318 Bender et Dorsaz et les arrêts cités.

4()4 HUBER (note 394), p. 199.

405 AUBERT (note 2), vok II, N° 1646.

406' Avant que ceHe-ci ne fut considérée comme une garantie fédérale implicite, voir AUBERT (note 2), vol. II, N°' 1646 et 2159; ATF 91 1 321 Ras-semblement jurassien ; 92 1 214 Rassemblement jurassien et 96 1 219 Nothiger.

LES DROITS POLITIQUES DANS LES CANTONS

cantonaux. Exercée d'abord parallèlement par le Tribunal fédéral et les autorités politiques de la Confédération ^{40 7,} puis par le Conseil fédéral ⁴oa, cette compétence appartient depuis 1911 au Tribunal fédéral 409 • Aujour-d'hui, sa base juridique se trouve à l'art. 85 let. a OJ qui dispose que le Tribunal fédéral est compétent pour statuer sur les « recours concer-nant le droit de vote des citoyens» et sur « ceux qui ont trait aux élec-tions et aux votaélec-tions cantonales, quelles que soient les disposiélec-tions de la constitution cantonale et du droit fédéral régissant la matière».

Cependant, cette disposition ne transforme pas pour autant les droits politiques cantonaux en droits constitutionnels garantis par la Consti-tution fédérale. On voit d'ailleurs mal comment le législateur pourrait ainsi modifier le contenu matériel de la Constitution. Il appartient au Tribunal fédéral de dire quels sont les droits constitutionnels que la

Cependant, cette disposition ne transforme pas pour autant les droits politiques cantonaux en droits constitutionnels garantis par la Consti-tution fédérale. On voit d'ailleurs mal comment le législateur pourrait ainsi modifier le contenu matériel de la Constitution. Il appartient au Tribunal fédéral de dire quels sont les droits constitutionnels que la

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