Le respect des compétences d'une fraction du corps électoral entraîne notamment, pour les autorités, l'obligation de soumettre au référendum
2.2.2.8. Le pouvoir de décision du Tribunal fédéral
De même que le recours pour violation des droits constitutionnels, celui fondé sur l'art. 85 let. a OJ a une nature cassatoire m., Si l·e Tribunal fédéral le déclare bien fondé, il ne peut, en règle générale,
534 ATF 100 la 238/9 Kallenberger.
535 ATF 101 la 233 Haller.
536 Et non pas de ceHes du droit cantonal dans son ensemble, comme semble l'admettre MARTI (note 415), p. 159.
537 ATF 97 l 32 Dumartheray ; 98 la 205 Rosset et Clivaz ; 99 la 181 Müller ; 100 la 58 Comité d'initiative ; 103 la 155/56 Geneux et Pasteur. Dans ces arrêts, le Tribunal fédéral semble ainsi avoir abandonné l'ancienne Ohne-Not-Praxis, selon laquelle il ne s'écartait pas sans raisons pertinentes, sans nécessité, de l'interprétation retenue par les plus hautes autorités cantonales.
AUBERT (note 2), vol. II, N° 1723 ; MARTI (note 415), p. 155, 159. Voir toutefois l'ATF 100 la 267 Bürgin qui maintient l'ancienne formule.
538 ZH, art. 4 al. 2 de la loi sur les initiatives du 1°• juin 1969.
539 AG, art. 26 al. 2 et 3 Cst.
Mo ATF 99 la 731 Burkhalter, ZBl 76/1975 p. 389; ATF 98 la 640/41 Bebi.
541 A TF 92 l 355 Stiiubli.
542 ATF 101 la 240 liberale Partei des Kantons Luzern.
543 A TF 1 OO la 268 Bürgin.
544 ATF 94 1 124 Überparteiliches Jnitiativkomitee ; MARTI (note 415), p. 163;
AUBERT (note 2), vol. II, N° 1726.
qu'annuler l'acte ou la décision attaqués 545• Il est cependant des cir-constances où il ne peut se contenter d'une telle annulation : tel est le cas par exemple lorsque le recourant s'en prend, par un recours pour violation des droits politiques, non pas au dispositif d'une décision prise par l'autorité cantonale, mais à sa motivation 54 6. S'il admet le recours, le Tribunal n'a d'autre possibilité que de déterminer de façon obligatoire pour l'autorité cantonale, soit directement dans le dispositif soit par un renvoi aux considérants, quelle est la motivation conforme à la Consti-tution et par conséquent applicable en l'espèce 547. En outre il arrive que le Tribunal fédéral, lorsqu'il admet un recours pour violation des droits politiques, annule non seulement la décision de l'autorité cantonale mais également celle de l'autorité inférieure qui constitue la violation du droit de vote 548,
Cependant, l'annulation de l'acte attaqué est souvent bien plus pro-blématique dans le domaine des recours fondés sur l'art. 85 let. a OJ que dans celui du recours pour violation des droits constitutionnels. En effet, èasser une décision du Conseil d'Etat, un arrêt du Tribunal admi-nistratif voire une loi votée par le parlement est une chose - annuler une votation ou une élection populaire en est une autre. C'est l'exercice des compétences du premier organe cantonal qui est alors directement en cause. Dès lors, on comprend que le Tribunal fédéral, pour annuler une décision prise par le corps électoral, n'exige pas seulement que le recours soit bien fondé, ce qui va de soi, mais encore qu'un certain nombre d'autres conditions soient remplies, conditions qui font appa-raître que l'annulation constitue le seul moyen,
l'ultima ratio,
pour réparer la violation constatée des droits politiques. En examinant ces conditions, il convient de distinguer selon que le recourant se plaint, avec succès, d'unvice de procédure
affectant une votation ou une élec-tion ou qu'il reproche, soit à l'autorité cantonale soit à des particuliers, d'avoirinfluencé de façon illicite
le résultat d'un scrutin.Dans le premier cas, selon une jurisprudence déjà ancienne 549, le recourant ne doit pas prouver qu'une irrégularité de procédure ait effec-tivement influencé l'issue du scrutin de façon décisive, car une telle preuve est souvent impossible à fournir. Il suffit que les circonstances fassent apparaître qu'une telle influence ait été possible. Par conséquent,.
lorsque le Tribunal fédéral constate des irrégularités procédurales, il annule la votation ou l'élection si les irrégularités alléguées
auraient pu
545 Ainsi par exemple, s'il admet un recours dirigé contre l'élection, au premier tour, d'une autorité, il ne peut pas lui-même ordonner qu'un second tour ait lieu, voir ZBl 64/1963, p. 276. Voir aussi ZBl 79/1978, p. 411 .
546 Laquelle devient partie intégrante du dispositif lorsque l'autorité canto-nale admet le recours au «sens des motifs», ATF 98 la 69 Ghezzi.
547 Id., p. 70.
548 ATF 103 la 155 Geneux et Pasteur; 99 la 52 Badertscher; 402 Schiesser.
549 Voir ATF 42 1 57 Wiedmüller et 49 1 328 Gut.
en influencer le résultat 550, sans qu'il soit nécessairement établi qu'une telle influence ait effectivement eu lieu. En plus, pour déterminer si, dans une élection ou une votation, certains vices de procédure ont pu avoir une influence sur l'issue du scrutin, il faut, dit le Tribunal, prendre en considération l'hypothèse la plus favorable au recourant 551 • Cette jurisprudence apparemment très libérale, c'est-à-dire sévère pour les auteurs des irrégularités commises, est cependant tempérée par une autre, selon laquelle le gouvernement cantonal peut, en vertu de son pouvoir de surveillance, ordonner d'office un contrôle des résultats d'une votation ou d'une élection, même si le droit cantonal est muet sur cette question 552. S'il constate que des erreurs ont été commises, il les corrige et en élimine les conséquences 553, Le droit fédéral ne l'oblige à annuler une élection ou une votation que si l'effet des irrégularités ne peut pas être écarté par le contrôle 554. Ces cautèles n'ont pas manqué leur but : il faut remonter à 1949 pour trouver, dans la jurisprudence publiée du Tribunal fédéral, un arrêt annulant directement une élection en raison des irrégularités de procédure dont elle souffrait, et encore s'agissait-il d'une élection communale 555.
iDans le second cas, c'est-à-dire lorsque le recourant se plaint de ce que le résultat d'une élection ou d'une votation ne traduit pas fidèle-ment la volonté librefidèle-ment exprimée du corps électoral en raison d'une influence illicite exercée sur la formation de cette volonté, il faut dis-tinguer selon l'auteur de cette influence. S'il s'agit d'une autorité, le Tribunal fédéral examinera si elle a violé son devoir de fournir aux citoyens une information objective en donnant à ceux-ci des rensei-gnements erronés ou incomplets sur le but et l'importance de l'objet de la votation 556. Tel n'est pas le cas par exemple lorsque le
gouver-550 ATF 102 la Klee und Schlegel ; 101 la 240 Liberale Partei des Kantons Luzern, ZBI 77/1976, p. 197; ATF 98 la 78 Kellermüller; 621 Schumacher et les arrêts cités.
551 ATF 93 1 535 Partei Freiheit und Rechte ; 91 1 321 Bender et Dorsaz.
552 ATF 101 la 245. Il n1est cependant pas tenu d'ordonner un tel, contràle simplement parce que le résultat d'un scrutin est serré, ATF 98 1 85.
553 Voir généralement Vito PICENONI, Die Kassation von Volkswahlen und Volksabstimmungen, thèse ZH 1944, p. 107 ss.
554 ATF 101 la 245. ZBl 78/1977, p. 453.
555 ATF 75 1 234 Bender. En 1971, le Tribunal fédérnl a admis un recours dirigé contre une décision du Conseil d'Etat d'annuler une élection communale (97 1 659 Müller) ; en 1967, il a annulé un décret de validation d'une élection au Grand Conseil pour instruction insuffisante de certaines allégations contenues dans le recours cantonal (93 1 525, précité).
556 ATF 102 la 268; ZBI 77/1976, p. 197; ATF 99 la 220 Kiechler; 98 la 78;
622, précités; 93 1 439 Erlenbach; 89 1 443 Meier, etc. Voir aussi Hans-Rudol,f STRASSER, Rechtliche Probleme der offentlichen Meinungsbildung var Volksent-scheiden, thèse BS 1971, p. 104 ss.; Werner STAUFFACHER, Die Stellung der Behorden im Wahl- und Abstimmungskampf, ZBI 68/1967, p. 361, 385 ss.;
Theoder BüHLER, /st eine amtliche Stellungnahme bei Abstimmungen erwünscht?;
ZBI 72/1971, p. 521 ss.
90 LES DROITS POLITIQUES DANS LES CANTONS
nement, dans son rapport explicatif, ne traduit que l'opinion de la majorité parlementaire et passe sous silence celle de la minorité 557, ni lorsque ce rapport contient, ce qui est souvent le cas, des questions d'appréciation 558, On voit que la retenue que les juges s'imposent - pour des raisons évidentes - est très grande. Elle est même si grande qu'ils n'ont, sauf erreur, jamais annulé une votation ou une élection pour cette raison.
Lorsque ce sont de simples particuliers qui sont à l'origine d'une influence illicite exercée sur la volonté du corps électoral, la possibilité qu'une votation ou une élection soit annulée est encore plus mince 559•
S'agissant par exemple de la propagande électorale diffusée par la voie de la presse, le Tribunal fédéral, dans l'arrêt Kellermüller, a clai-rement défini à partir de quand celle-ci constitue une atteinte illicite aux droits politiques :
On ne pourrait parler d'une influence i1licite sur la volonté populaire que si J.a presse faisait état de faits inexacts et trompeurs au dernier moment, rendant ainsi impossible au citoyen de se renseigner à d'autres sources et de se faire une image exacte des circonstances de fait, et qu'en outre, il soit indubitable que la votation en a été influencée de manière décisive ... De tels cas sont toutefois extraordinairement rares 560,
Dans le même arrêt, le Tribunal a relevé qu'en raison notamment de sa situation juridique particulière et des difficultés techniques des possibilités du droit de réponse, la télévision est soumise à des exigences plus sévères que la presse en ce qui concerne l'objectivité de l'infor-mation 561 • Et dans l'arrêt Klee und Schlegel, il a déclaré que les mêmes principes s'appliquent aux campagnes précédant les élections canto-nales 5 62•
En conclusion, contrairement aux irrégularités de procédure dont la simple probabilité qu'elles aient affecté le résultat du scrutin peut entraîner l'annulation de celui-ci, une propagande électorale excessive n'aboutit au même résultat que s'il est établi ou du moins très pro-bable 563 qu'elle ait eu une influence décisive sur l'issue d'une votation ou d'une élection. Autant dire qu'on ne voit guère comment ces condi-tions pourraient être réalisées.
557 ATF 93 I 437; ZBl 69/1968, p. 20.
558 ATF 98 la 615; ZBl 77/1976, p. 197.
559 STRASSER (note 556), p. 62 SS.
560 ATF 98 la 80. Voir, dans le même sens, ATF 98 la 625.
561 A TF 98 la 83.
562 ATF 102 la 269, voir aussi PICENONI (note 553), p. 127 SS.
063 ATF 102 la 269.
Nombre d'arrêts rendus et publiés dans le Recueil officiel de 1917 à 1976.
Rendus Publiés Rendus Publiés Rendus Publiés Rendus Publiés
1917 . . . . 2 - 1932 . . . . 2
-
1947 . . . . 6 2 1962 . . . . 11 21918 . . . . 4
-
1933 . . . . 8 1 1948 . . . . 6 3 1963 . . . . 20 71919 . . . . 4 2 1934 . . . . 8 - 1949 . . . . 8 1 1964 . . . . 9 2
1920 . . . . 8 2 1935 . . . . 6 2 1950 . . . . 5 1 1965 . . . . 28 6
1921 . . . . 13 - 1936 . . . . 4 - 1951 . . . . 4 1 1966 . . . . 10 2
1922 .. 7 2 1937 . . . . 24 1 1952 . . . . 6 1967 . . . . 8 5
.,,
--
~1923 . . . . 15 4 1938 . . . . 9 - 1953 . . . . 11 - 1968 . . . . 7 4
~
1924 . . . . 6
-
1939 . . . . 2 - 1954 . . . . 17 3 1969 . . . . 18 5Q
1925 . . . . 12 1 1940 . . . .
- -
1955 . . . . 9 2 1970 . . . . 20 4~
1926 . . . . 10 2 1941 . . . . 1
-
1956 . . . . 4 - 1971 . . . . 24 61927 . . . . 14 4 1942 . . . . 2 - 1957 . . . . 3 1 1972 . . . . 27 12
1928 .. - 10 - 1943 . . . . 3 - 1958 . . . . 5 - 1973 . . . . 25 15
1929 . . . . 12
-
1944 . . . . 4 1 1959 . . . . 10 - 1974 . . . . 32 81930 . . . . 7 - 1945 . . . . 6 1 1960 . . . . 2 - 1975 . . . . 51 9
1931 . . . . 6 2 1946 . . . . 7 1 1961 . . . . 12 3 1976 . . . . 30 6
130 19 86 7 108 17 320 93
Total . . . 664 126
<O
-LES DROITS POLITIQUES DANS -LES CANTONS
2.2.2.9. Remarques statistiques.
Depuis :1917 à 1976, soit en 60 ans, le Tribunal fédéral a rendu 644 arrêts en matière de droits politiques cantonaux 564 dont 126 ont été publiés dans le Recueil officiel (Voir tableau 1 ).
Si l'on examine de plus près les arrêts rendus et publiés au cours de ces 15 dernières années en y ajoutant ceux qui sont publiés dans le Zentralblatt et en les comparant au nombre d'arrêts fondés sur l'art.
84 al. 1 let. a 0
J
que le Tribunal a traités, on obtient une idée plus précise de la base d'enquête du présent travail.TABLEAU 2
Nombre d'arrêts rendus et publiés dans le RO et le ZBI de 1962 à 1976, comparé au nombre d'arrêts rendus sur la base de l'art. 84 al. 1 let. a Of.
Arrêts
RO ZBl Total 84 al. 1
rendus publiés let. a
1962 11 2 2 4 602
1963 20 7 4 11 534
1964 9 2 1 3 461
1965 28 6 4 10 541
1966 10 2 2 534
1967 8 5 2 7 506
1968 7 4 4 442
1969 18 5 1 6 584
1970 20 4 2 6 579
1971 24 6 1 7 594
1972 27 12 12 606
1973 25 15 2 17 718
1974 32 8 8 834
1975 51 9 2 11 822
1976 30 6 3 565 9 849
320 93 24 117 9.206
564 Chiffre basé sur les rapports annuels de gestion du Tribunal fédéral (non publiés dans la Feuille fédérale). En 1916, il en a rendu 9 ; avant cette date, l·e rapport ne distingue pas les recours pour violation du droit cantonal de ceux qui concernent les droits politiques. Le Recueil officiel contient toutefois un arrêt rendu en cette matière en 1912, 2 en 1914, 5 en 1915 (qui concernent tous l'application de la représentation proportionnelle pour l'élection du parle-ment cantonal) et 3 en 1916.
565 jusqu'au fasoicule 9 du volume 78/1977 (septembre) seulement.
Nombre d'arrêts publiés de 1912 à 1976 selon les domaines.
Domaines 1912-1961 1962-1966 1967-1971 1972-1976 Total 1962-1976
Référendum financier cantonal .... 8 3 9 11 23
Référendum financier communa.il
Initiatives cantonales
....
. . . ... 5 6 1 13 20Initiatives communales ..
.
..
. . . - 1 1 2 4Elections cantonales ....
. . .
. . . 4 1 3 3 7"'
~Elections communales et districts . . . 8 5 3 3 11 0 -l t"I1
Votations cantonales ... 5
-
2 5 73
Votations communales . . . 4 7 3 1 11 0 z
Lois, arrêtés cantonaux . . . 2 4 2 6 12
Règlements, arrêtés communaux . . . . -
-
- 2 2Référendum cantonal ....
. . .
. . . 2 1 1 4 6Référendum communal . . . . . . .
-
--
2 2Référendum en matière de concordats Conditions du droit de vote (domicile,
registres électoraux, privation, etc.) 13 3 4 3 IO
Total .. . . . . .
.
.. .
..
52 31 30 56 117·- -
-<O
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94 LES DROITS POLITIQUES DANS LES CANTONS
Ainsi, le Tribunal fédéral a rendu plus d'arrêts en cette matière de 1962 à 1976 qu'il n'en a liquidé au cours des 45 ans précédant cette période. Cet accroissement s'est accentué encore depuis 1972 : le Tri-bunal a tranché 165 affaires de 1972 à 1976 contre 155 de 1962 à 1971.
Ces chiffres deviennent plus intéressants si l'on essaye de répartir le nombre total des arrêts publiés selon les plus importants domaines concernant les droits politiques (voir tableau 3).
Ainsi on constate que le poids principal de la jurisprudence basée sur l'art. 85 let. a OJ s'est nettement déplacé, au cours de ces 15 der-nières années, des votations et élections cantonales ou communales ainsi que des conditions du droit de vote, vers le