LA DIVERSIFICATION DES MODES DE POURSUITE
SECTION 2. LES PREOCCUPATIONS AUTOUR DE LA QUALITE DE LA JUSTICE PENALE
A).- LA QUALITE DE LA DECISION DE JUSTICE
98. La qualité de la relation entre l’institution judiciaire et l’usager de la justice, le justiciable Parallèlement aux préoccupations exprimées autour de la qualité de la production
judiciaire et de celles se rapportant à l’efficacité et à l’efficience du système judiciaire, les attentes à l’égard de la justice pénale concernent également et de plus en plus la qualité de la relation avec le justiciable. Le professeur JEULAND concluait ainsi que « … pour être pertinente, la mesure de la qualité doit porter non seulement sur le suivi procédural des instances, mais également sur les autres éléments qui caractérisent la qualité du service public de la justice, et notamment les conditions dans lesquelles sont assurés l'accès au droit et à la justice, l'accueil du justiciable, l'organisation et le fonctionnement des juridictions, la mise en forme des décisions, la formation des acteurs judiciaires et les politiques de juridiction. »343 Cette dimension de la qualité de la justice pénale appréhendée à travers la relation de l’institution avec ses usagers est aussi la résultante de la reconnaissance de la justice en tant que service public. Cette prise en compte de la relation à l’usager engendre elle-même des pratiques orientées vers la satisfaction de l’usager.
99. « La justice comme service public. »344 La justice est-elle un service public comme les
autres ? Longtemps cette question ne semblait jamais se poser en ces termes. La perception sociale de la justice et de sa légitimité pouvait se résumer à sa fonction « de juger », toute entière enfermée dans le principe de son indépendance et de son irresponsabilité345. Pourtant, la double évolution marquée par la quête d'efficacité du système judiciaire d'une part et la prise en compte de la qualité de la relation avec le justiciable, devenu usager du service de la justice, d'autre part, fait que ce questionnement s'est imposé dans le débat public. Marcel WALINE346 étudiant « la situation juridique de l’usager d’un service public » n’hésitait pas à évoquer en exemple la situation du justiciable vis-à-vis de l’Etat pourvoyeur du service public de la justice. Cette évocation illustrative du justiciable en tant qu'usager d’un service public par cet auteur indique bien que la justice avait acquis depuis plusieurs décennies déjà son statut de service public à mesure que les exigences sociales à son égard évoluaient d’une demande de régularité
343 Emmanuel JEULAND (dir.), La prise en compte de la notion de qualité dans la mesure de la performance
judiciaire. La qualité : une notion relationnelle, Mission de recherche Droit et Justice, juin 2015
344cf. J.-P. JEAN, « La justice comme service public » http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/thematiques 345V. J. JOLY-HURARD : « La responsabilité des magistrats », R.I.D.C. 2-2006, pp439-475
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juridique de ces décisions vers la prise en compte du justiciable comme « créancier » d’une prestation de justice incluant, non seulement la décision judiciaire elle-même, mais aussi les conditions de sa production et de sa communication .
L’idée selon laquelle « l’administration judiciaire ressemble fortement à un organisme ordinaire de service public »347 a également fait l’objet de débat en France.348 « La justice, affirmaient Philippe BOILLAT et Stéphane LEYENBERGER349, est un service public. Un service public certes tout à fait à part, dont l’administration peut être partagée entre différents acteurs appartenant aux trois pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, mais dont la production, les jugements, ne peut relever que du seul juge ». Au-delà de l’analyse de l’articulation entre les principes de la justice judiciaire et la théorie du service public350 telle qu’elle est enseignée depuis le début du XXè siècle par la doctrine admnistrativiste,351 le rapprochement entre la justice et l’idée de service public induit pour le corps social des attentes et une exigence particulières en termes d’efficacité de son action, car « ils [les français] veulent une prestation de bonne qualité, fournie dans le respect des principes de continuité et d’égalité. Pareille exigence s’enracine dans l’idée que, pour eux, les services publics sont un fondement de la cohésion de la société»352. Henri NALLET, ancien ministre de la justice, déplorait ainsi que « le service public de la justice n’est pas satisfaisant du point de vue de efficacité à l’égard des usagers»353.
347 M. FABRI et P.M. LANGBROECK (sous la dir. de), The Challenge of Change for Judicial System Developing
a Public Administration Perspective, cité par Marco VELICOGNA, in « L’utilisation des technologies, de l’information et de la communication dans les systèmes judiciaires européens »,CEPEhttp://www.coe.int/
348 V. notamment, Didier TRUCHET, « La justice comme service public », in Le service public de la justice, Odile
Jacob, 1998, pp31-46 ; V. également : « La justice est-elle un service public comme un autre ? » Dossier, Médiateur Actualités, septembre 2006, n°21
349 Philippe BOILAT et Stéphane LENYENBERGER, « L’administration et l’évaluation du service public de la
justice, vu du conseil de l’Europe », Revue française d’administration publique 2008/1, n° 125, p. 55-66.
350 cf. Jean-Marc SAUVE, «La justice dans la théorie française du service public », in Le service public de la
justice, Odile Jacob, 1998, pp65-78
351 R. DENOIX de SAINT MARC, Le Service public : rapport au Premier ministre, Paris, La Documentation
française 1996; v. aussi Emmanuel BRILLET, « Le service public “ à la française ” : un mythe national au prisme de l'Europe », L'Économie politique 4/2004 (n° 24), p. 20-42. ; L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, t. 2, Sirey, 1923,
352 R. Denoix de Saint Marc, op. cit
353 H. NALLET, « Organisation de la justice et service public », in Le service public de la justice, Odile Jacob,
105 100. La relation à l’usager et la nouvelle gestion publique. Cette émergence de la notion
de service public de la justice a rencontré les logiques de la « nouvelle gestion publique » (NGP) pour laquelle la relation de l’usager à l’administration constitue le levier des transformations qu’elle professe depuis la fin des années 1980354. Le justiciable, usager du service public de la justice devient dans cette optique « le seul juge de la qualité et de la pertinence des prestations fournies » par la justice. C’est à l’aune de sa satisfaction que s’apprécie la qualité de la justice rendue.
101. La satisfaction du justiciable. Si la satisfaction du justiciable doit être le paramètre
d’appréciation de la qualité de la justice, il convient d’en identifier les éléments par lesquels elle peut elle-même être appréhendée. Le Premier président Bertrand LOUVEL355 offre, à ce sujet, une analyse qui présente le spectre des conditions de la satisfaction des attentes du justiciable. Il s’agit de « rendre la justice intelligible, accessible et diligente ». L’intelligibilité renvoie à l’exigence de pédagogie de la décision judiciaire. La décision judiciaire doit être compréhensible dans son langage et dans sa motivation qui éclaire son sens. L’accessibilité de la justice renvoie aux moyens mis à la disposition du citoyen pour parvenir à faire valoir ses droits devant un juge. Il s’agit à la fois d’offrir au justiciable les moyens matériels d’accès au juge en termes d’information, de conseil, d’accompagnement et d’accueil, et de concevoir un système procédural simple qui garantisse un égal accès de tous à la justice.
Dès lors que la justice est admise comme un service public, certes comportant des particularismes, la société attend d’elle qu’elle rende des comptes et qu’elle soit efficace. Il s’agit d’attentes exprimées par les citoyens pour la reconnaissance de leurs droits. Mais aussi d’attente de la société elle-même qui entend exercer sur la justice le légitime contrôle de l’accomplissement d’une mission exercée en son nom. Comme tout service public, la justice se trouve soumise à l’exigence posée par l’article 15 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 en vertu duquel : «la Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. » Elisabeth GUIGOU, garde des sceaux, ministre de la justice, affirmait en 1998 que la question de l’évaluation et celle de la qualité de la justice de la justice étaient
354 David GIAUQUE, « Le client, nouvelle figure disciplinaire de l’administration publique », Pyramides, 2003, p.
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deux questions « essentielles » pour la modernisation du service public de la justice.356
On peut ainsi relever qu’à mesure que l’idée d’un service rendu au public, à l’usager, imprègne le fonctionnement de l’institution judiciaire, s’affirme en parallèle le principe d’une responsabilité de l’Etat en raison des dysfonctionnements de la justice. L’évolution de cette responsabilité357 du fait du fonctionnement défectueux du service public de la justice montre que la justice est sommée de rendre des comptes, non seulement à la société qui lui a délégué sa mission, mais aussi à l’individu particulier qui lui confie la résolution de son litige singulier et la protection de ses intérêts. Le principe de cette responsabilité n’est pas nouveau, mais la perception nouvelle de la place du justiciable en tant qu’usager du service public de la justice tend à formuler une exigence de responsabilité non seulement à l’encontre de l’institution, mais aussi à l’encontre des magistrats358.
L’affirmation de la notion « d’usager du service public de la justice » emporte donc des incidences y compris sur le régime juridique de la responsabilité de la puissance publique du fait du fonctionnement défectueux du service public de la justice. Comme le soulignait Jean- Paul BESSON, « bien que l’article L141-1 ne le prévoit pas expressément, le droit de mettre en cause la responsabilité de l’Etat pour le fonctionnement défectueux du service public de la justice n’est accordé qu’aux usagers de ce service ».359
Au-delà de la problématique du fonctionnement défectueux du service public de la justice mettant au prise le justiciable et l’institution judiciaire dont l’économie se trouve désormais exposée à l’article L141-1 du code de l’organisation judiciaire, le statut de service public ouvre droit à la mise en jeu de la responsabilité de la puissance publique y compris pour des aspects liés à son organisation selon le principe de la répartition des compétences entre
356 E. GUIGOU, « La justice au service du citoyen », in Le service public de la justice, Odile Jacob, 1998, pp11-
30. Elle s’interrogeait : « Au sein de l’institution judiciaire, qui évalue, qui fait respecter le principe d’égalité, qui contrôle, et sur quels critères, la qualité du service rendu au public ?
357 Julie-JOLY-HURARD, « La responsabilité civile, pénale et disciplinaire des magistrats », RIDC, 2-2006,
p439-475
358 François MAZON, « Le pouvoir sans responsabilité des magistrats », Les Echos | Le 11/04/2016,
https://www.lesechos.fr ; Voir aussi Guy CANIVET et Julie-JOLY-HURARD, « La responsabilité des juges, ici et ailleurs », Revue internationale de droit comparé, 4-2006, p.1049
359 J.-P. BESSON, « Le dysfonctionnement du service public de la justice », Le Courrier des finances et de
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l’ordre judiciaire et l’ordre administratif posé par le tribunal des conflits dans sa décision « Préfet de la Guyane »360, ainsi que par des textes législatifs postérieurs361.
102. L’usager du service public. La consolidation de la notion d’usager du service public de
la justice reflète les attentes de l’opinion à l’égard de la justice mises en lumières par de nombreux sondages tout au long de ces dernières décennies362. A l’échelle des différents pays européens, l’intérêt porté par les contribuables et les citoyens aux problèmes liés au fonctionnement des organisations publiques ont accentué les attentes sociales à l’égard du système pénal en termes d’efficacité. Le rapport de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) examiné par son Groupe de travail sur l’évaluation des systèmes judiciaires (CEPEJ-GT-EVAL) lors de sa 8e réunion,363 sur « le suivi et l’évaluation des systèmes judiciaires », a souligné le fait que « la législation de plusieurs pays a mis l’accent sur l’efficacité de la Justice. Le suivi et l’évaluation occupent une place de plus en plus importante en tant qu’outils permettant d’évaluer les situation et les résultats de la mise en place des politiques et de répartir des ressources de plus en plus faibles ». Analysant l’évolution du rapport du citoyen à l’institution judiciaire, Jean-Paul JEAN soulignait que « le respect de la décision de justice ne s’appuie plus seulement sur sa légitimité institutionnelle, elle doit aussi bénéficier de la confiance des citoyens. »364
En Belgique, par exemple, dans un système qui comporte des particularismes propres365, « la thématique de la qualité des services publics, comprise au sens de satisfaction des usagers-clients, s’est diffusée dès les années 1990 dans l’administration belge (Pyramides, 2002). C’est ainsi que l’obligation de veiller à la « qualité totale » des prestations des parquets est inscrite à l’article 7 de la loi du 4 mai 1997 sur l’intégration verticale du ministère public,
360 TC, 27 novembre 1952, Préfet de la Guyane, in M. LONG et autres, Les grands arrêts de la jurisprudence
administratives, 9è éd. n°86, Sirey 1991, p.493
361 Cf. article L.781-1 du code de l’organisation judiciaire en vertu duquel : « l’Etat est tenu de réparer le
dommage causé par le fonctionnement défectueux du service de la Justice. Cette responsabilité n’est engagée que par une faute lourde ou par un déni de justice ».
362 J.-P. ROYER, Jean-Paul JEAN, Bernard DURAND, Nicolas DERASSE, Bruno DUBOIS, Histoire de la justice
en France, PUF 4è éd. 2010, p.1132, n°678
363 http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/series/Etudes6Suivi_fr.pdf
364 Jean-Paul JEAN, « Du justiciable à l’usager de la justice », Les cahiers de la justice, 2013/1, pp13-20
365 V. notamment, Cécile VIGOUR, « Politiques et magistrats face aux réformes de la justice en Belgique, France
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qui définit les missions des procureurs généraux»366.
103. Les actions en faveur de l’amélioration de la qualité de la relation à l’usager. Cette
dimension de la qualité de la justice pénale comme relation entre l’institution judiciaire et le justiciable oriente les actions de transformation du système vers la satisfaction de l’usager- justiciable. Les enquêtes de satisfaction, ainsi que les politiques d’accueil des justiciables telles que préconisés et progressivement déployées dans le cadre du « référentiel Marianne »367 sont les illustrations de cette démarche qualité expérimentée dans l’univers de la justice. L’introduction et l’expérimentation de la démarche LEAN au sein des services judiciaires participent également de cette quête de la qualité du service rendu à l’usager368. « La transformation numérique », premier des cinq chantiers de la justice annoncés par la garde des sceaux, Nicole BELLOUBET, s’inscrit dans cette dynamique d’une justice tournée vers le justiciable. « Le numérique offre, de fait, l’opportunité unique de rendre notre justice accessible très simplement, à tous, de rendre des décisions plus rapidement, de réduire les distances géographiques, d’introduire de la transparence sur l’avancée des procédures, de moderniser les services et la manière de les rendre »369.
De nombreux travaux de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) mettent en avant la question de la qualité de la relation entre la justice et ses usagers370. Des enquêtes de satisfaction ont été menées dans les différents pays du conseil de l’Europe. Ces enquêtes s’appuient sur des indicateurs de qualité définis par la CEPEJ elle-
366 Joël FICET, «Gouvernance de la Justice et consultance managériale en Belgique - La démonopolisation de
l’expertise gestionnaire dans le secteur judiciaire belge », Communication au Congrès de la Société Québécoise de Science Politique, Atelier « Les consultants dans l’action publique » Montréal, 8-9 mai 2008 http://orbi.ulg.ac.be
367Référentiel interministériel sur la relation de l’usager avec l’administration en vigueur depuis le 1er janvier
2005, dans la continuité de la charte Marianne lancée le 3 novembre 2003 par le secrétariat d’Etat à la réforme de l’Etat), généralisé par la Révision générale des politiques publiques (RGPP), depuis le premier conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007. Un Label « Marianne » peut désormais être délivré par l’AFNOR à titre de certification.
368 cf. « Qualité et conditions de travail : des pistes d’amélioration. LEAN – Plus qu’une méthodologie, une
démarche participative ancrée dans la durée, 17 septembre 2010, http://intranet.justice.gouv.fr
369 Ministère de la justice, « Les chantiers de la justice. L’essentiel des propositions des référents »,
http://www.justice.gouv.fr/publication/chantiers_justice/Chantiers_justice_DP.pdf
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même371. La méthodologie d’enquête définie par la CEPEJ pour l’évaluation de la qualité de la justice associe des indicateurs qualitatifs et des indicateurs quantitatifs. Ces indicateurs intègrent des préoccupations multiples de la relation entre la justice et le justiciable qui vont de l’accessibilité des locaux des tribunaux à la compréhension de la décision judiciaire, en passant par la courtoisie des personnels judiciaires, les délais de traitement des procédures ou l’accès du justiciable à l’avocat.
104. L’analyse des représentations sociales sur la justice pénale. La justice pénale en tant
qu'institution jouit dans les sociétés occidentales372 de représentations sociales collectives qui peuvent apparaître à la fois comme un écho des transformations qu'elle connaît et comme l'expression des attentes des populations à son égard. Philippe ROBERT et Pierre LASCOUMES avaient déjà montré, dès 1973, dans leur étude sur « la crise de la justice pénale et sa réforme »373, comment « les représentations de la justice à travers l’ensemble de la population » participaient de la crise en profondeur de la justice pénale. Les schémas de représentation de la justice pénale tant sur son fonctionnement que sur ses fonctions ne peuvent donc être détachées des choix de politique criminelle proposée pour répondre à ces préoccupations374. « La politique pénale est un "construit" qui s'édifie dans un jeu complexe d'interactions à l'intérieur d'un ordre déterminé. » notait Stéphane ENGUELEGUELE375.
105. La typologie des représentations de la justice pénale. L'analyse de ces représentations
371CEPEJ -GT-QUAL, « Manuel pour la réalisation d’enquêtes de satisfaction auprès des usagers des tribunaux
des états membres du conseil de l’Europe », Strasbourg, 2010, www.coe.int/cepej)38. » P127
372Selon Widmer Éric D.et al., « Dans la dernière décennie, une « préoccupation sociale » face à la délinquance est
apparue dans de nombreux pays occidentaux suite à la diffusion, dans de larges pans de leur population, d’un sentiment d’insécurité personnelle, accompagné de la perception d’une très sérieuse augmentation de la délinquance et du risque de victimation. », in « Du sentiment d'insécurité aux représentations de la délinquance», Déviance et Société, 2004/ 2 Vol. 28, p. 141-157. DOI : 10.3917/ds.282.0141,
373 Philippe ROBERT et Pierre LASCOUMES, « La crise de la justice pénale et sa réforme », SEPC, Paris 1973 374 Julien DUBOUCHET, « Les représentations sociales de la justice pénale », Déviance et Société 2/2004 (Vol.
28), p. 179-194
375 S. ENGUELEGUELE, « politiques publiques et criminalité – Quelques hypothèses pour l’analyse de la
construction des politiques pénales »,
https://www.upicardie.fr/labo/curapp/revues/root/40/stephane_engueleguel.pdf_4a0934c5ba8bb/stephane_enguel eguel.pdf
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menée par Noëlle LANGUIN376 a montré « une typologie générale des philosophies de la justice pénale » caractérisée par les trois conceptions de la justice pénale que sont : le prospectivisme, le contractualisme et l'ostracisme. Le prospectivisme représente un courant optimiste qui projette une transformation du sujet pénal et mise sur la réinsertion sociale du délinquant. La peine a une valeur associée à l'amendement. Le prospectivisme est une sorte d'utilitarisme qui apprécie la nécessité du système de répression de la peine qu’il induit à sa vocation préventive. Le contractualisme met l'accent sur l'aspect contractuel du lien social. La transgression de ce lien devrait donner lieu à une sanction proportionnée à l'acte commis indépendamment du contexte social ou psychologique du délinquant. La peine a une vocation rétributive et de protection sociale immédiate. L'ostracisme, quant à lui, appréhende surtout l'individu infracteur qu'il faut mettre hors du circuit. La mission de la justice pénale consiste à écarter de la société l'individu dangereux sans aucune perspective de réinsertion. La justice pénale est perçue comme peu efficace et assez permissive par les tranches de la population les plus critiques à l'égard du besoin de sécurité.
L’intérêt de cette introspection sur la perception des fonctions et du rôle de la justice