LA DIVERSIFICATION DES MODES DE POURSUITE
CHAPITRE 2. LES RAISONS THEORIQUES DE LA DIVERSIFICATION DES MODES DE POURSUITE
B).- LA LOI « SECURITE ET LIBERTE »
112. Le tournant de la loi dite « sécurité et liberté ». Si le rapport du comité présidé par
Alain PEYREFITTE apporte le socle idéologique sur lequel vont se déployer les politiques pénales des décennies suivantes, c’est la loi dite « sécurité et liberté » du 2 février 1981409 qui va constituer la première traduction législative des orientations nouvelles. Cette loi marque le tournant dans la prise en compte politique de la problématique de « l’insécurité » dans la politique criminelle. En effet, comme le souligne Laurent BONELLI410, le « principal apport au débat [de ce rapport] reste la mise en lumière de « la résurgence du sentiment d’insécurité » sans cesse croissant, déconnecté de ce que les rédacteurs appellent « la réalité objective de la situation. » Partant de cette « objectivation »411 de la problématique de l’insécurité et de la
406 Robert SCHMELCK, « Où en est la politique criminelle ? », Pouvoirs – 16, 1981, p.79-88
407 Alain PEYREFITTE, Rapport du comité d’étude sur la violence, la criminalité et la délinquance, La
Documentation Française 1977, p.138
408 Nicolas BOURGOIN, La révolution sécuritaire (1976-2002), Champ Social, 2013
409 Loi n° 81-82 du 2 février 1981 renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes, JORF n°0028
du 3 février 1981, page 415
410 Laurent BONELLI, La France a peur. Une histoire sociale de l’insécurité. La découverte, 2008
411 Lazerges-Rothe Christine, « L'objectivation dans le droit pénal moderne, à propos de la loi "Sécurité et
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logique, sinon de « l’idéologie sécuritaire »412 qu’elle induisait, Sébastien ROCHE souligne que « dans le cas français, un ajustement social des inquiétudes et violences a eu lieu entre le milieu des années soixante-dix et quatre-vingt. C’est-à-dire qu’il n’existe pas de correspondance immédiate et « a-sociale » entre actes de violences et inquiétudes, mais qu’il existe une dynamique de perceptions et des actes qui a conduit a conduit à un ajustement relatif. »413 Sur le plan de la politique criminelle et des outils procéduraux qu’elle institue, la loi « sécurité et liberté » va donc marquer, entre autres, la prise en considération des modes de poursuite comme instruments essentiels des stratégies de lutte contre la délinquance. Cette prise en compte des modes de poursuite est insérée dans un objectif que Raymond GASSIN414 rappelait en soulignant que « l’exposé des motifs du projet « sécurité et liberté » résume fort bien les choses lorsqu’il déclare que ce projet entend essentiellement remédier à deux choses : la lenteur et l’indulgence excessives de la justice pénale en instaurant ce qu’il appelle la certitude de la peine et la promptitude des procédures ». C’est ainsi que la loi du 2 février 1981 va remplacer la procédure « des flagrants délits » héritée du XIXè siècle, en instituant le mécanisme dit de « la saisine directe ». Ce dernier comportait trois modalités de poursuite inscrites aux articles 393 et suivants du code de procédure pénale : la convocation par procès-verbal, la saisine immédiate du tribunal et la saisine préalable du président du tribunal ou du juge délégué.
Sur le plan politique, les justifications de ces innovations introduites par la loi « sécurité et liberté » sont présentées, notamment, par le rapport rendu par le sénateur Pierre CAROUS415 au nom de la commission des lois du Sénat lors de la discussion du projet de loi. Celui-ci énonçait que :
«… sans renoncer à la politique de prévention de la violence engagée à la suite de la publication du rapport du Comité d’étude sur la violence présidé par M. Alain Peyrefitte lui- même, le Gouvernement a estimé nécessaire de prendre des mesures immédiates pour freiner le développement des formes les plus choquantes de la délinquance. La philosophie générale de
412Christine LAZERGES, Introduction à la politique criminelle, L’Harmatan, 2000, p.20
413Sébastien ROCHE, « L’insécurité entre : entre crime et citoyenneté », Déviance et Société, 1991 – Vol. 15 N°3.
Pp. 301-313
414 Raymond GASSIN, « La criminologie et les tendances et les tendances modernes de la politique répressive »,
RSC n°2 avril-juin 1981, p.265-279
415 Pierre CAROUS, Rapport N°65 fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de Législation, du
Suffrage universel, du règlement et d’Administration générale sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée Nationale après déclaration d’urgence, renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes, Annexe au procès-verbal de séance du 30 octobre 1980
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la réforme est qu’il convient de redonner à la sanction pénale sa valeur d’exemplarité : pour être dissuasive, la peine doit être certaine, proportionnée à la gravité des faits et exécutée dans le temps le plus voisin de l’action. » expose que « l’Assemblée nationale a souscrit à l’idée des auteurs du projet de loi d’organiser en matière correctionnelle une procédure de justice rapide, dite « de saisine directe », pour les affaires simples ne justifiant pas l’ouverture d’une information, mais dans lesquelles cependant il parait nécessaire de décerner un mandat de dépôt ou d’ordonner une mesure de contrôle judiciaire.»
Idéologiquement, le texte présenté au parlement tendait donc à marquer une réorientation de la politique criminelle jusque-là dominée, selon l’expression de Christine LAZERGES416, par « l’idéologie de l’insertion » qui « donnait comme finalité au système de justice criminelle la réadaptation sociale du délinquant »417, vers « l’option sécuritaire », sans pour autant renoncer à la dimension préventive. La nouvelle politique sécuritaire mise sur « l’idée maîtresse, pour ne pas dire l’obsession »418 de « la dissuasion » comme fondement des mesures adoptées. L’un des objectifs opérationnels de cette loi, adossé à cette « option sécuritaire », était donc « d’assurer la célérité des jugements » en matière correctionnelle. La poursuite de cet objectif se traduisait par le renforcement des pouvoirs du parquet dont la diversification des modalités d’exercice de l’action publique constitue l’une des manifestations. Gérard CLEMENT419 faisait ainsi remarquer que « depuis les années soixante-dix, le pouvoir du procureur de la République n’a fait que s’accroitre, permettant ainsi une meilleure prise en compte de l’intérêt des victimes, une meilleure individualisation des poursuites, une meilleure resocialisation et une réponse judiciaire plus rapide… »
A travers cette diversification des modalités de poursuite induite par le nouveau mécanisme de la « saisine directe », se dessine ce que soulignait à l’époque le constat critique de Christine LAZERGES selon lequel, en plus de l’opportunité des poursuites, les pouvoirs reconnus au parquet se trouvaient renforcés par « l’opportunité dans le type de poursuites. »420
416 Christine LAZERGES, Introduction à la politique criminelle, L’Harmatan, 2000 417 Raymond GASSIN, op. cit. p.265
418 Idem
419 Gérard CLEMENT, « La métamorphose du ministère public en matière pénale », in Un droit pénal post-
moderne ? Mise en perspective de certaines évolutions contemporaines, PUF 2009, p.
420 Lazerges-Rothe Christine, « L'objection dans le droit pénal moderne, à propos de la loi "Sécurité et liberté" ».
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Il paraissait désormais clair que « le choix de type de procédure est plus ouvert depuis la mise en application de la loi sécurité et liberté. »421 La diversification des modes de poursuite induisait également l’idée d’un choix opéré par le procureur de la République entre les différentes modalités d’exercice de l’action publique en termes de proportionnalité. Il s’agit de la proportionnalité entre, d’un côté, la gravité des faits et la personnalité de l’auteur et, de l’autre, le type de procédure à mettre en œuvre.
113. L’intervention du Conseil constitutionnel. Sur le plan juridique, le débat sur la
constitutionnalité du dispositif de la « saisine directe » mis en place par la loi « sécurité et liberté » va permettre de fixer les bases de toute la diversification des modes de poursuite qui se poursuivra au cours des décennies suivantes. Suivant la décision du Conseil constitutionnel, les requérants opposés au projet de loi adopté par le parlement soutenaient que : « les articles 47 à 52 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel devraient être déclarés non conformes à la Constitution ; qu'en effet, en matière correctionnelle, ils permettent au procureur de la République, par une décision discrétionnaire, de saisir directement le tribunal sans information préalable confiée à un juge d'instruction et, ce, même en l'absence de flagrant délit et alors même que le prévenu pourrait faire l'objet d'un mandat de dépôt ; que le choix ainsi discrétionnairement ouvert au procureur de la République entre une procédure comportant une information préalable par le juge d'instruction et une procédure ne comportant pas une telle information préalable serait contraire tout à la fois au principe selon lequel seule la loi peut fixer la procédure pénale, aux droits de la défense et à l'égalité des personnes devant la justice ; qu'au surplus, constituerait également une méconnaissance des droits de la défense l'absence, dans les textes critiqués, de toute disposition prévoyant que la personne concernée pourra être assistée d'un avocat lors de sa comparution devant le procureur de la République et avant que
celui-ci n'opte entre les diverses procédures possibles. »422 Le Conseil constitutionnel, rejetant
cette argumentation, répondait à la fois sur l’étendue des pouvoirs reconnus au législateur pour
définir les modalités juridiques de la répression des infractions et sur les pouvoirs du procureur de la République en matière d’administration de la réponse pénale. La décision du Conseil constitutionnel affirmait ainsi, dans ses considérants 31 à 33, que :
« Considérant que, si en vertu de l'article 7 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l'article 34 de la Constitution, les règles de la procédure pénale sont
421 Lazerges-Rothe Christine, Idem
125 fixées par la loi, il est loisible au législateur de prévoir des règles de procédure pénale différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, pourvu que les différences ne procèdent pas de discriminations injustifiées et que soient assurées des garanties égales aux justiciables ;
Considérant que l'institution de la convocation par procès-verbal, celle de la saisine immédiate du tribunal et celle de la saisine préalable du président du tribunal ou du juge délégué par lui ont pour objet de permettre de saisir sans retard inutile la juridiction de jugement dans des affaires pour lesquelles une information n'est pas nécessaire ; que cet objet est conforme à la bonne marche de la justice et à la liberté des personnes susceptibles d'être provisoirement détenues.
Considérant que, si le pouvoir d'apprécier dans quelle mesure le recours à la procédure d'information confiée au juge d'instruction n'est pas nécessaire et d'user alors de l'une des procédures de saisine directe est attribué au procureur de la République, c'est en raison du fait que la charge de la poursuite et de la preuve lui incombe ; qu'un recours non pertinent du procureur de la République à l'une des procédures de saisine directe aurait nécessairement pour conséquence, en raison de la présomption d'innocence dont bénéficie le prévenu, soit la relaxe de celui-ci, soit la décision de la juridiction de jugement de procéder à un supplément
d'information prévu par l'article 396, alinéa 2, du code de procédure pénale tel qu'il résulte de
l'article 51 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ».
Ainsi, la diversification des modes de poursuite va bénéficier, grâce à cette décision du
Conseil constitutionnel, d’une assise juridique stable aussi bien dans son versant législatif,
sous le couvert de la constitutionnalité de la compétence parlementaire validée en cette matière,
que dans sa dimension opérationnelle à travers l’extension du champ du principe de
l’opportunité des poursuites dévolu au ministère public. Sous la pression continue des questions liées à l’insécurité et à la délinquance de façon générale, cette volonté de doter le ministère public d’instruments diversifiés pour l’exercice de sa fonction de poursuite va se cristalliser comme levier de politiques criminelles, au même titre que la définition des incriminations
nouvelles ou la consolidation des droits des justiciables423. Dans la pratique judiciaire des
parquets, les possibilités ouvertes en matière d’orientation des poursuites n’ont dès lors jamais
cessé de s’élargir.
423Notamment à travers l’article préliminaire du code de procédure pénale issu de la loi n° 2000-516 du 15 juin
2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, JORF n° 0138 du 16 juin 2000, page 9038
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Dès lors si, à partir des années 1980, les politiques pénales vont être marquées par la quête de l’équilibre entre la prévention et la répression dans le sillage des conclusions prises par le Congrès mondial des Nations Unies sur la prévention du crime et le traitement des délinquants tenu à CARACAS du 25 août au 5 septembre 1980424, le discours sécuritaire va rester en toile de fond et resurgir à la fin des années 1990 et au début des années 2000, dans la suite des attentats du 11 septembre 2001.
114. Du discours sur l’insécurité au discours sur le risque. Le discours politique sur « le
sentiment d’insécurité » initié au milieu des années 1970 va durablement s’installer jusqu’à cristalliser encore des controverses425 politiques d’aujourd’hui. Cette évolution a, en outre, installé la notion de « risque » comme donnée fondamentale des constructions juridiques qui organise la réponse pénale aux phénomènes de la délinquance.
Sans que le thème de l’insécurité ne disparaisse du discours public, notamment en période électorale, les notions de « risque »426 et de « dangerosité »427 vont se retrouver propulsées au cœur des débats sur les politiques criminelles des années 2000, surtout en ce qui concerne les finalités de la pénalité. Il s’agit, dès lors, pour la politique criminelle, de prévenir le risque et la dangerosité des sujets jugés « dangereux » en amont de l’infraction et au-delà de la condamnation pénale. C’est dans cette perspective qu’émerge l’idée selon laquelle « à chaque catégorie de risque correspondrait un type de réponse répressive »428.
424 Selon Robert SCHMELCK, op. cit, « le VIè congrès mondial des Nations Unies sur la prévention du crime tenu
à CARACAS en septembre 1980 préconisait que « les organes judiciaires doivent assurer une justice prompte et équitable et l’assurance pour chacune d’une sécurité accrue » ; V. aussi, François CLERC, Vie Congrès des Nations unies pour la prévention du crime et le traitement des délinquants. Caracas, 25 août au 5 septembre 1980 », RSC n°2 avril-juin 1981, p354-362
425 Alain BAUER, Christophe SOULLEZ, Les politiques publiques de sécurité, PUF 2011, p.26
426 Jean-François CAUCHE et Gilles CHANTRAINE, « De l’usage du risque dans le gouvernement du crime
(janvier 2015) », Champ pénal / Penal field, nouvelle revue internationale de criminologie (En ligne]. Vol. II I 2005, mis en ligne le 13 mai 2005. URL :http://champenal.revues.org/80
427 Geneviève GIUDICELLI-DELAGE, « Droit pénal de la dangerosité – Droit pénal de l’ennemi », RSC 2010,
p.60
428 Cf. Jacques FAGET, « La fabrique de la décision pénale. Une dialectique des asservissements et des
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En France, comme dans d’autres pays tel que l’Angleterre, l’intériorisation du « tournant punitif »429 par les principaux partis politiques à travers « la rhétorique de la menace » se caractérise, notamment, par la volonté partagée et assumée de mettre en œuvre une politique répressive. En France, même « la gauche plurielle » « revenue au pouvoir en 1997 »430 a épousé le discours sécuritaire dès le colloque de Villepinte d’octobre 1997. Le premier ministre de l’époque affirmait, à l’occasion de ce colloque, que la sécurité n’était « ni de gauche ni de droite » « et qu’elle serait sa seconde priorité »431. Il s’est donc établi une sorte de consensus tacite sur la récurrence de l’insécurité comme thème structurant des options de politique criminelle. La droite au pouvoir de 2002 à 2012 a amplifié ce discours sur l’insécurité en multipliant les textes législatifs réduits, bien souvent, à leur « fonction déclarative.»432 Frédéric CHAUVAUD faisait remarquer que « le tournant punitif » se manifeste par l’obsession pour les sociétés occidentales, à partir des années 1990, « de protéger la société et de juguler le risque de récidive. Un peu partout en Europe, il n’est plus question de rendre des citoyens à la société, mais de protéger cette dernière en punissant davantage. »433
En somme, il apparait évident, à la lumière de ces toutes dernières évolutions, comme l’annonçait de façon prédictive Denis SZABO, que « la pression vers une plus grande efficacité va s'accroître à la fois pour des raisons fiscales que pour des raisons qui tiennent à la peur des citoyens pour leur sécurité. »434
Cette volonté politique répressive se veut être l’écho des préoccupations sociales en faveur d’une justice pénale systématique, rapide et économiquement acceptable. En conséquence de cette évolution du discours politique dominant, les actions réformatrices
429 R. COLSON, op. cit
430 Laurent MUCCHIELLI (dir.), La Frénésie sécuritaire. Retour à l’ordre et nouveau contrôle social, La
Découverte, 2008, p.6
431 Cf. MUCCHIELLI (dir.), La Frénésie sécuritaire. Retour à l’ordre et nouveau contrôle social, La Découverte,
2008, p.6
432 Christine LAZERGES, « De la fonction déclarative de la loi pénale », RSC, 2004, I, p.194.
433F. CHAUVAUD, « Ordre social et répression pénale : Pierre LANDREVILLE et Dan KAMINSKI », in René
LEVY, Laurent MUCCHIELLI, Renée ZAUBERMAN (sous la dir. de), Crime et insécurité : Un demi-siècle de bouleversement. Mélanges pour et avec Philippe ROBERT, L’Harmattan, 2007, p.335
434 Denis SZABO, communication conclusive dans le cadre du XXXVIIIe Cours International de criminologie, qui
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nourries par ces représentations vont déboucher sur une « hyperactivité législative. »435 Cette dernière va viser très directement, et pour une bonne partie de ses innovations, les procédés de traitement des affaires pénales.
Les tendances observées en France en matière de politique pénale et, en particulier en ce qui concerne les modalités procédurales de traitement des délits, s’inscrivent dans un mouvement général de reconfiguration des politiques criminelles des pays occidentaux autour du socle commun constitué par une dominante néolibérale qui se décline en systématisme pénal, en velléité garantiste et en promotion de l’efficacité.
§2. - LES DOCTRINES PENALES NEO-LIBERALES ET LES STRATEGIES DE LUTTE CONTRE LA DELINQUANCE
A défaut de pouvoir identifier des grandes familles des doctrines pénales dans leur foisonnement436, il semble possible de circonscrire, autour des courants dits néolibéraux, des idées maîtresses dont l’impact peut se révéler à travers le mouvement de diversification des modes de poursuite (A). Au-delà de l’identification des doctrines, il est également possible de relever les points marquants des doctrines pénales contemporaines (B).