Conclusion du chapitre 2
CHAPITRE 3 Les explications de la persistance de
2.2. Le problème d’aléa moral après la signature du contrat
Outre le problème de sélection adverse, les imperfections de l’information peuvent amener un
des contractants à changer de comportement après la conclusion du contrat (ex post). Cette situation, qualifiée de « comportement caché », d’« aléa moral » ou de « hasard moral »,
résulte de la difficulté d’un agent non informé (le principal) à apprécier l’action de
son partenaire (l’agent)112. Le principal peut craindre que l’agent se retire de l’accord ou n’exécute pas les termes du contrat. Par exemple, il se peut que le fournisseur du matériel ne
soit pas disposé ou n’ait pas la volonté de proposer des pièces de rechange ou d’assurer le
suivi et l’entretien des équipements fournis (Martin, 1996). Or, cela représente un coût supplémentaire non négligeable. Les statistiques américaines évaluent, par exemple, la part
des travaux d’entretien et de réparation des aéronefs del’armée de l’air américaine et d’autres armements à environ 70 % de coût total des produits (Taylor, 2001, p. 127). Les coûts de recherche, de conception et de développement s’élèvent, en revanche, à 13 %. Ceux liés à la production, enfin, représentent17 % du coût total du produit (idem).
Si l’on omet le coût important des prestations après-vente, les changements dans les aspects stratégiques ou sécuritaires des pays peuvent également jouer leur rôle dans l’infléchissement
du comportement du fournisseur. Par exemple, durant l’apartheid, l’Afrique du Sud se voit
imposer un embargo et elle n’est plus en mesure d’importer des pièces de rechange pour les
111
En outre, c’est un moyen efficace pour acquérir des technologies et des connaissances sous-jacentes, car
l’acheteur n'est plus le seul à assumer les risques associés à la défaillance de la technologie. Un contrat
standard d’achat-vente ne permet pas de remplir ces objectifs eu regard des contrats et aux imperfections
d’information spécifiques aux produits de technologie de pointe.
112
Le principal (le mandant) est l’individu qui mandate, contre un paiement, l’agent (le mandaté) pour
126 appareils de défense acquis à l’étranger auparavant. Dans ce contexte, les ingénieurs du pays ont dû apprendre à entretenir les équipements existants, tout en les perfectionnant113.
Un comportement opportuniste de la part de l’entreprise étrangère est d’autant plus probable que l’acheteur a investi dans des actifs spécifiques non récupérables pour soutenir l’échange. Cela peut concerner les dépenses entreprises pour la formation des employés afin qu’ils
apprennent à construire, entretenir et gérer l’équipement acheté. Cette question peut
également être liée aux investissements spécifiques d’infrastructure. Par exemple, le pays hôte peut réaliser des investissements importants dans des chantiers de construction navale bien
avant qu’un appel d’offres sur l’acquisition des équipements navals soit publié. Le
gouvernement emploie des chercheurs, des ingénieurs et militaires dans cette phase de préparation.
Le fournisseur est aussi en mesure d’exiger une rémunération excessive pour ses services
après-vente, d’allonger les délais de livraison et de réalisation des prestations, de renégocier les termes du contrat ou d’accomplir ses missions avec une rigueur relative. Pendant l’appel d’offres, les soumissionnaires doivent faire face à une rude concurrence. Néanmoins, ex post, le fournisseur retenu est généralement le seul à avoir des informations détaillées de premières mains concernant la technologie utilisée114. Il est également l’unique prestataire de services après-vente.
Dans ce contexte, certains types d’offset peuvent représenter un moyen d’accentuer la force
exécutoire d’un contrat dans sa phase post-contractuelle, là où le pouvoir légal a une portée limitée pour soutenir un accord économique115(Choi & Maldoom, 1992 ; Hennart & Anderson, 1993 ; Marin & Schnitzer, 1995, 2002a, 2002b ; Taylor, 2001). Comme dans la situation précédente, les offsets directs sous forme de prises de participation locales (IDE, joint-ventures), de règles de contenu local (opérations de sous-traitance, de coproduction) ou
d’exigences minimales d’exportation (achats en retour), permettent de remédier à l’aléa
113
On peut citer ici, l’exemple de l’avion Altas Cheetah.
114
Bien qu’il soit possible d’établir un cadre contraignant qui exige du fournisseur un service après-vente
continu et gratuit, les contrats n’offrent le plus souvent qu’une protection limitée contre un comportement
potentiellement opportuniste de la part du vendeur.
115
D’autres mécanismes sont susceptibles de renforcer les arrangements contractuels. Ils peuvent prendre la
forme d’un contrat qui stipule un paiement en fonction d’un résultat, et, éventuellement, d’une information
transmise par l’agent. Il peut s’agit de vérification concernant l’action des agents ou encore de mécanismes qui permettraient au principal de collaborer avec l’agent pendant une période prolongée (la durée de la relation
permet de mieux connaître l’effort moyen fourni par l’agent). L’opération de compensation relève de cette dernière pratique.
127 moral. La caractéristique commune de ces divers instruments réside dans le principe de
réciprocité dans la constitution d’actifs spécifiques dédiés à la production. Cette mécanique permet de faire coïncider les intérêts de l’acheteur et du vendeur : elle vise à mettre en place une relation profitable à la fois à l’obligataire et au pays hôte, ou plus spécifiquement aux entreprises bénéficiaires des projets d’offset (Abdel-Latif & Nugent, 1993). Ces contrats endossent ainsi le rôle de mécanisme de renforcement ou « d’otage » pour assurer le bon déroulement de la transaction et faire valoir le contrat(Williamson, 1983). Comme le prix, la qualité et la performance globale du bien produit dépendent en partie de la volonté de
l’entreprise étrangère à fournir les technologies, dissimuler intentionnellement les informations nécessaires pour garantir un transfert de technologie optimal apparait contreproductif.
Du point de vue de l’analyse néo-institutionnaliste, les offsets ne sont donc légitimes (comme substitut au contrat standard) que pour les achats des produits de haute technologie où le
risque de sélection adverse et d’aléa moral est élevé (Baranowska-Prokop, 2009 ; Taylor, 2001). Dans le cas où, la qualité des produits achetés n’est pas certifiable, c’est-à-dire
lorsqu’il est difficile d’évaluer ex ante la qualité des produits concernés par le contrat primaire, l’offset peut représenter une alternative pertinente. Cela peut être également le cas, des transactions qui comportent des transferts de connaissances tacites116. Formuler ces connaissances dans les termes d’un seul contrat et respecter les dispositions établies relève de la gageure.
Pour les achats de produits à moyenne-haute technologie (tels que les achats de véhicules automobiles, de machines-outils électriques, d’équipements scientifiques), l’effet escompté d’un offset n’est pas nécessairement plus profitable qu’une simple concurrence sur les prix. Si
les transactions sont peu marquées par des asymétries d’information et permettent la libre circulation de données sur les prix et la qualité des produits, alors les transactions standards passant par le marché des produits de moyenne-faibles et faibles technologies permettent
d’établir des engagements contractuels suffisamment fiables pour éliminer les comportements opportunistes qui risquent de compromettre l’accord et diminuer son efficacité. Exiger un offset dans cette situation aurait pour seul effet d’augmenter les prix et d’accroître les charges
116
Généralement, ces produits sont associés à des compétences de base maitrisées seulement par un petit
nombre d’entreprises. Cela fait que la structure des marchés des obligataires se rapproche des marchés oligopolistiques et monopolistiques. Toutes ces caractéristiques favorisent le développement de comportements opportunistes du côté de l’offre.
128 administratives liées à sa gestion117. Ainsi, la meilleure politique économique envisageable serait de laisser les forces du marché œuvrer en autonomie. Les gouvernements peuvent dans ces conditions user de leur pouvoir de marché pour négocier des remises de prix portant sur les produits achetés.
L’analyse néo-institutionnaliste de l’offset met en évidence la nécessité de prendre en
considération le degré d’intensité technologique du produit de base et le risque attaché aux
transactions. Or, à ce jour, le montant de l’achat public est le seul élément qui justifie
l’utilisation d’un offset dans la plupart des États hôtes118. Cependant, seule une catégorie de produits remplit les conditions requises pour garantir au pays hôte une plus-value via ce type
de contrats. Une politique d’offset obligataire et rigide risquerait d’augmenter inutilement le
prix du contrat premier sans offrir de contreparties significatives. Selon Hall & Markowski (1994) et Taylor (2001, 2004), une politique d’offset plus flexible, appliquée au cas par cas, permettrait aux fonctionnaires d’assurer un meilleur contrôle de l’argent public. En effet, dans le cadre de certaines offres de soumissionnaires, les remises sur les prix plus que les
propositions d’offset seraient les bienvenues119. Ceci permettrait au pays hôte d’intégrer l’action de passation de marchés publics dans une stratégie de développement plus vaste et d’adapter le marché public à un environnement économique sujet à des risques et des rendements différents.
Les travaux d’analyse néo-institutionnaliste mettent également en évidence qu’aussi bien dans
le cas de sélection adverse que de l’aléa moral, les offsets directs tels que les prises de participation locales (IDE, joint-venture), les règles de contenu local (sous-traitance, coproduction) ou les exigences minimales d’exportation (achats en retour)permettent au pays hôte de minimiser la prime de risque liée à l’achat public et les coûts de maintien et de
117A ceci s’ajoutent les coûts liés à un comportent de recherche de rente spécifiques à toute intervention
publique.
118
Israël est un des rares pays qui a opté pour une politique d’offset axée sur l’achat de produits de haute technologie. On songe par exemple aux équipements militaires de haute technologie, aux équipements médicaux, au matériel informatique et aux aéronefs civils. Les offsets dans ce pays concernent ainsi uniquement les transactions sujettes à de fortes asymétries d’information qui peuvent apporter un avantage
accru à l’industrie nationale.
119
Dans cette situation, l’augmentation du bien-être de l’Etat hôte n’est pas garantie non plus. Les politiques
fondées uniquement sur la bonne volonté de l’entreprise étrangère à collaborer avec les entreprises
domestiques sont généralement faibles et inefficaces en pratique. Elles sont, de plus, susceptibles de générer des situations de recherche de rente autant de la part des fonctionnaires publics comme des groupes
d’intérêts. En effet, lorsque les responsables des marchés publics peuvent donner librement la priorité à une
concurrence sur les prix ou sur le contenu, ils sont tentés de tirer un avantage personnel de cet arbitrage. Nous
considérons toutefois, qu’une politique d’offset est de manière générale vulnérable aux comportements de
129 réparation des équipements achetés. Les offsets indirects (troc et contre-achat), c’est-à-dire les transferts d’activités qui ne sont pas directement liées à la production ou à la chaîne de production de l’entreprise obligataire n’exposent pas ses actifs au risque et sont donc moins performants dans le domaine des transferts de technologies120(Taylor, 2001, 2001). Ils
n’engagent nullement ni la réputation ni l’efficacité et la performance globale des obligataires. Bien que l’offset direct soit plus efficace par rapport à l’offset indirect, en situation d’aléa
moral et de sélection adverse, il ne protège pas complètement l’État hôte contre l’opportunisme du vendeur en raison de son caractère opaque. En effet, les différents
gouvernements privilégient la discrétion concernant ces questions, afin de ne pas divulguer de
détails sur les offsets reçus. Ainsi, les échanges d’informations portant sur les performances réelles des entreprises obligataires entre gouvernements sont rares. Même lorsqu’un dysfonctionnement est détecté et qu’il est manifestement le résultat du comportement
opportuniste de l’obligataire, les flux des recettes futures de ces derniers sont rarement
affectés.
Le pays hôte peut donc réduire son exposition aux risques soit en augmentant le coût du comportement opportuniste de l’obligataire soit en donnant la priorité aux contrats qui impliquent un fort degré de réciprocité (voir vanDyk, 2008, p. 158). Dans le premier cas, il dispose des mesures coercitives (pénalités ou frais d’inexécution). Il peut aussi miser sur
l’image de marque de l’obligataire121. Dans le deuxième cas, le pays hôte doit donner la
priorité aux contrats d’offset qui impliquent un fort degré de réciprocité dans l’exposition au
risque de l’obligataire. En effet, divers types d’engagements contractuel sont une influence
variable sur la volonté de l’obligataire à procéder à un transfert de technologies efficace et
impliquent divers degrés de réciprocité. Par exemple, lorsque l’État hôte envisage d’acquérir des technologies complexes ou d’intégrer les entreprises locales dans les maillons des chaînes de production à haute technologie de l’entreprise obligataire, les accords d’offset, de type
120Un offset direct à faible degré d’internalisation ne protège pas l’Etat hôte contre l’opportunisme du vendeur
Ainsi, certains types d’offset directs qui n’offrent aucune contrepartie financière ou qui n’affectent pas directement la réputation ou la production de l’entreprise étrangère ne sont pas non plus immunisés contre
l’opportunisme de l’obligataire (par exemple, les opérations relatives à la formation et l’éducation du
personnel du bénéficiaire, les services de commercialisation et de gestion).
121
Néanmoins, l’image de marque ne garantit la qualité du produit que s’il est entièrement produit et fourni par l’obligataire. Lorsqu’il s’agit d’un bien produit en association avec un producteur local (sous-traitance,
coproduction), la qualité du produit dépend des performances communes du fournisseur d’équipement et de
l’exploitant de l’entreprise locale. De nombreuses variables internes ou externes au processus de production
affectent la rentabilité des agents (adaptabilité des actifs transférés, absence de concurrence, performances des employés). Dans ce cas, tout manquement, faille ou inadéquationdans le processus de production est
130 IDE, doivent être privilégiés. En effet, les IDE offrent un fort degré d’internalisation et préservent de l’opportunisme potentiel des acteurs. Les accords de coproduction, de cessions
de licences, de recherche et développement, impliquent moins l’obligataire financièrementet
ne permettent pas au pays hôte de se prémunir du comportement opportuniste de l’entreprise étrangère (Andreff, 2003, p. 34). Il est très difficile d’attribuer les responsabilités entre les différents acteurs dans un contrat de coproduction ou de joint-venture. Seul le fournisseur
d’équipements est à même de déterminer les meilleurs choix techniques. Cette position lui permet d’éviter toute dégradation de sa réputation si sa prestation présente un défaut.
L’Annexe 3 correspond à une étude comparative des différents types de contrats d’offsets directs qui répondent aux imperfections d’information et aux contrats incomplets dans les marchés publics.
Dans l’optique de la théorie néo-institutionnelle, c’est le caractère incomplet des contrats qui explique l’existence de l’offset. Son rôle consiste à minimiser les coûts de transaction dans la phase précontractuelle et dans la phase post-contractuelle. Ses pratiques se montrent ainsi comme un outil efficient de transaction en présence de comportements opportunistes et de la rationalité limitée des acteurs.
Section 3 : L’analyse de l’offset dans l’optique du
développement
Selon les théories non conventionnelles, les offsets intègrent un élément de « politique industrielle stratégique »122. Dans ce cadre, l’État n’est plus considéré comme un simple acteur de marché qui cherche à maximiser son utilité en faisant appel à ces pratiques en tant que mesure correctrice des échecs de marché. Il impose les offsets dans l’objectif de promouvoir un certain nombre d’industries motrices à caractère fortement stratégique pour le développement économique. Les évolutions constatées dans le développement de ces
122
La dénomination de politique industrielle stratégique ne fait pas référence ici à une politique industrielle avec des implications militaires directes et le mot stratégique n’est pas synonyme d’important. Ce concept repose sur l’idée que le gouvernement peut prendre des mesures qui auront pour effet d’affecter l’interaction
stratégique entre entreprises. Les théoriciens de ce courant pensent que les décisions stratégiques prises par
un gouvernement (ou une entreprise) peuvent contrecarrer les actions ou affecter les profits d’une autre
entreprise étrangère. Cette théorie suppose qu’en concurrence imparfaite les gains des acteurs sont
131 pratiques (cf. chapitre 1) démontrent d’ailleurs que les États attribuent une nouvelle dimension à ces outils. Ils sont généralement formulés de manière à favoriser les grands projets militaires
ou d’ambitieux programmes d’équipements (ferroviaire, communication, nucléaire...). Les offsetsvisent ainsi en priorité les secteurs concentrés, dont l’expansion dépend de la stratégie
des acteurs.
Un secteur est jugé stratégique pour l’économie quand il a un effet d’entraînement important sur le reste de l’économie (rendements d’échelle croissants, externalités positives qui résultent
de l’élévation du niveau de formation) ou lorsqu’un des facteurs de production (le travail ou le
capital) a un taux de rendement supérieur à celui de la moyenne (Cohen & Lorenzi, 2000 ; Guerrien, 2002 ; Krugman, 1986). Ces secteurs d’activités sont jugés, à la marge, plus
précieux que les autres, car ils produisent des retombées importantes pour l’innovation et
fournissent des infrastructures à d’autres entreprises connexes. L’État se doit dans ce cas mettre en place une série d’actions ciblées et spécifiques à chaque industrie.
En ajoutant une dimension stratégique à l’intervention de l’État, l’argumentaire développé ci -dessus se démarque de la théorie économique conventionnelle. Dans la mesure où une entreprise bénéficie de rendements croissants, un offset (ou un simple droit de douane ou une subvention) devient des armes stratégiques puissantes. Ces outils permettent de transférer des rentes au profit de la firme domestique et potentiellement d’accroître le bien-être du pays hôte aux dépens des pays étrangers (voir Brander (1986, 1995)). En protégeant ou en promouvant les entreprises domestiques, le gouvernement permet ainsi à ses firmes d’exploiter ses
économies d’échelle, d’accroître leur compétitivité et, après saturation du marché national, de
gagner des parts de marché à l’étranger. Les politiques industrielles deviennent alors une arme offensive de politique commerciale123.
Ainsi, selon les partisans de l’interventionnisme, on peut expliquer la pérennité des offsets dans le commerce mondial par la promotion des politiques industrielles actives et offensives
123
Selon la théorie conventionnelle, il n’existe pas de secteurs stratégiques. Tous les secteurs d’activités ont un rôle similaire dans le développement économique. Par conséquent, l’action de l’État sur l’économie doit porter
uniquement sur la politique concurrentielle et sur les conditions de création d’un environnement favorable au développement industriel. Il s’agit également de prendre des mesures visant à améliorer la compétitivité de
tous les secteurs (mesures de politique horizontale). Les théoriciens de la politique commerciale stratégique insistent, quant à eux, sur la nécessité d’une politique industrielle verticale de promotion sectorielle. Il s’agit d’une condition préalable à la compétitivité des entreprises nationales et à la maximisation du bien-être social. Les adeptes de la théorie des divergences de marché prônent, au contraire, une politique industrielle horizontale fondée sur la concurrence. Si les premiers insistent sur les instruments stratégiques de politique industrielle ou commerciale, les seconds misent sur le bien-fondé d’une politique commerciale ouverte.
132 au sein des États hôtes. Dans cette situation, les offsets font partie de l’« arsenal » des outils de stratégie volontariste de promotion sectorielle et ont pour « pour objectif d’agir
directement ou indirectement sur la création, le développement et la diffusion de la production industrielle et de générer à long terme des avantages construits dans le cadre des mécanismes de marché »124(Bellon et Nosi dans Cohen & Lorenzi, 2000, p. 67). Les transferts
d’activités générés par les offsets sont appliqués au profit des cibles précises (entreprises, secteurs industriels) qui ont un potentiel d’entraînement élevé de la croissance et de l’emploi
pour le pays hôte.
Nous nous intéressons dans cette section aux arguments de la « nouvelle théorie de commerce » et de la « nouvelle économie géographique » qui justifient les offsets dans les politiques économiques des États hôtes. Dans un premier temps, nous envisageons la capacité des États hôtes à utiliser les marchés publics comme outil stratégique d’extraction d’une rente (3.1.). Dans un deuxième temps, nous analysons l’efficacité des offsets afin d’impulser une
dynamique de développement interne. Autrement dit, nous examinerons son pouvoir
d’influence sur la spécialisation dans un secteur stratégique exerçant des effets d’entraînement