Les justifications en faveur d’une politique d’offset peuvent être regroupées en quatre catégories. La première justification repose sur les arguments relatifs aux imperfections des
marchés (imperfections en matière d’information, l’existence d’externalités et les économies d’échelle). Le deuxième type de justification tient aux asymétries d’information entre les
acteurs, au problème de contrats incomplets et de coûts de transaction. Le troisième argument
130
Selon la théorie de l’économie géographique, les gains potentiels d’une politique d’achat public sont dus à des effets d’agglomération enclenchés par de faibles coûts de transport. Si les coûts de transport entre pays
sont forts, le gain effectif d’une politique d’achat public biaisé est faible.
131
En présence des processus d’agglomération, le gouvernement doit arbitrer entre la perte d’efficacité
provenant de la sous-optimalité des achats publics et les gains potentiels résultant de la spécialisation du pays
dans les secteurs à rendements d’échelle croissants. Ce gain potentiel devient effectif dès lors que les coûts de
transport sont faibles et en présence de marchés imparfaits. Les achats publics biaisés influent davantage sur les spécialisations internationales dans les secteurs en concurrence monopolistique – où les firmes bénéficient
141 est lié aux rendements croissants et à la concurrence monopolistique. Le quatrième, enfin, est dû aux dynamiques d’agglomération.
Ces trois corpus de littérature mettent en évidence que les effets d’une politique d’offset sont étroitement liés à la structure des industries visées. S’il s’agit d’industries en concurrence parfaite, les marchés publics n’ont pas de répercussions sur la spécialisation et les échanges internationaux132. En revanche, pour les secteurs en concurrence imparfaite (caractérisés par des rendements croissants), les exigences de compensation peuvent avoir un impact
structurant sur l’accès au marché. Ces deux structures de marché coexistent dans le système économique actuel. Il est possible que la même forme d’offset appliquée à différents secteurs
de l’économie conduise à des résultats très contrastés en matière de flux de commerce
international et de spécialisation (Audet, 2003 ; Mattoo, 1996 ; Trionfetti, 2000, 2002). Le Tableau 3 résume les arguments qui justifient une politique d’offset. Si l’on se fie à ces
analyses, ces pratiques peuvent améliorer la position des firmes nationales sur les marchés
mondiaux. Ils sont également en mesure d’orienter les ressources vers les secteurs nationaux qui visent à créer ou à accroître la rente des entreprises nationales.
Tableau 3: Les arguments théorique qui défendent une politique d’offset
Une politique d’offset est justifiée si :
Argument en statique
Théorie néoclassique (concurrence
parfaite)
La politique d’offset n’est pas justifiée(Audet, 2003 ; Mattoo, 1996 ; Trionfetti, 2002) Argument en statique Théorie néoclassique (défaillance de marché)
Barrières informationnelles entre les pays (Youssef & Ianakiev, 2009) Argument dynamique Théorie néoclassique (défaillance de marché)
Les firmes domestiques sont incitées à développer et à adopter de nouvelles technologies (Branco, 2002)
Argument en dynamique Théorie néoclassique (défaillance de marché)
Economies d’échelle (Hall & Markowski, 1994 ; Markowski & Hall, 2004b)
132
Sauf si la part de la demande publique est très élevée (Baldwin, 1970 ; R. Baldwin & Richardson, 1972 ; Trionfetti, 2000, 2002).
142 Argument statique/ dynamique Théorie des organisations (néo-institutionnalisme)
Coûts de transaction, asymétrie d’information, comportements
opportunistes, contrats incomplets (Caves & Marin, 1992; Hennart, 1989; Marin & Schnitzer, 2002a ; Taylor, 2001 et 2011)
Argument dynamique
« Nouvelle théorie de commerce »
Les secteurs visés bénéficient des rendements internes et sont en concurrence imparfaite (Brander, 1986 ; Brander& Spencer, 1981 ; Ellingsen&Stole, 1996 ; Matthews, 2004 ; Udis&Maskus, 1991) Argument dynamique « Nouvelle Économie Géographique »
Permet de contrer les forces d’agglomération qui jouent en
défaveur des PED (Brülhart & Trionfetti, 2002, 2004; Trionfetti, 2000)
L’état de l’art de la littérature fait ressortir que l’offset n’est légitime que sous réserve de certaines conditions. Ces pratiques ne doivent pas s’appliquer à l’ensemble des industries
destinées au commerce mondial, mais uniquement à celles où les défaillances de marchés sont probables et qui nécessitent une action volontariste de l’État.
Les théories économiques dominantes, plaident en faveur des principes de l’économie de
marché et du libre-échange, car ceux-ci permettent une allocation optimale des ressources et
donc un état optimal pour l’économie mondiale. Ainsi, du point de vue de la théorie néoclassique, le recours à l’offset se justifie si : 1) il existe une divergence initiale sur le marché ; 2) l’offset est une mesure adéquate pour accroitre le bien-être national. Les multiples sources de défaillances de marché expliquent ainsi en partie le caractère multifonctionnel que
revêtent les pratiques d’offset. Ces dernières constituent dès lors un outil « sur mesure » relativement adapté aux besoins en matière de développement propres à chaque pays. Cette idée va de pair avec une transformation des doctrines et des pratiques économiques en termes de développement : il s’agit de sortir des stratégies « one-size-fits-all » pour aller vers des solutions spécifiques au contexte de chaque pays avec ses institutions et ses héritages sociaux, économiques et politiques (Rodrik, 2008, p.25).
Toutefois, une simple énumération des défaillances de marchés n’explique pas l’efficience (l’optimalité) de l’offset par rapport à d’autres outils de politique industrielle. Une application simple du principe d’intervention optimale, mis au point dans les années 1950 par Meade,
143 suffit en principe pour déterminer quelle serait l’option la plus efficiente, c’est-à-dire celle qui garantit les résultats les meilleurs133 et qui minimise les externalités négatives (Meade, 1955).
Comparer l’offset aux autres outils de la politique commerciale ou industrielle ne va pas sans
soulever des problèmes de méthode. Tout d’abord, l’offset englobe diverses mesures de politique industrielle : les IDE, la coproduction, les transferts de licence, d’exigences ou de règles de contenu local (RCL), les exigences liées aux transferts de technologies ou à la recherche et développement, etc. L’évaluation de l’efficience de cette politique doit ainsi tenir
compte des impacts extrêmement variés associés à une telle pratique. Certaines de ces mesures sont susceptibles de réduire le commerce, alors que d’autres le favorisent. Leurs effets peuvent donc être contradictoires, ce qui impose de distinguer les différents types
d’offsets.
Bien que certaines mesures de l’offset soient bien connues et leurs effets soient donc assez prévisibles, celles-ci constituent l’exception plutôt que la règle. Ces dernières renvoient aux
exigences de contenu local (coproduction, cession de licence) et aux obligations minimales
d’exportation (contre-achat, achat en retour). L’effet des autres mesures est beaucoup plus
ambigu. C’est le cas des prises de participation locales et des objectifs de création d’emploi.
En ce qui concerne les embauches par exemple, la catégorie socioprofessionnelle des individus ciblée est rarement précisée, pas plus que le type de travails ciblés : s’agit-il de travailleurs qualifiés ou non ? A cela s’ajoutent les problèmes d’optimisation inter temporelle. Les bénéfices que rapporte l’offset à court terme sont plus facilement quantifiables que les
coûts qu’il génère à long terme.
Enfin, pour des raisons déjà évoquées tenant à la « dilution » des retombées de l’offset, il est exclu de pouvoir produire une estimation complète des retombées d’une politique de
compensation. Les offsets font souvent partie d’un programme d’industrialisation ou d’aide à l’investissement, les effets d’une pratique particulière comme les offsets sont impossibles à isoler de ceux des autres instruments134. Ainsi, la comparaison ne peut rester que essentiellement analytique – sans possibilité d’en donner une estimation quantitative. La théorie standard offre donc des justifications à une politique d’offset, mais elle est peu
133
En 1969, Baldwin applique ce principe au cas d’une industrie naissante et démontre que la protection par les barrières sur les importations est relativement moins efficace que les subventions. Suite à ces travaux, Corden (1974) propose une grille de lecture faisant coïncider les interventions et les effets attendus. D’après lui, il faut
donner la priorité aux mesures qui créent le moins de distorsions par produits.
134
Force est de constater également que peu de pays hôtes communiquent de manière systématique sur les
144 opérationnelle pour établir les conditions optimales de sa mise en œuvre ni le degré optimal d’intervention nécessaire.
L’analyse traditionnelle a toutefois le mérite de mettre en évidence qu’une politique d’offset a
un impact différent en fonction des caractéristiques de secteurs qu’elle vise à promouvoir. Par
exemple, dans les industries à faible niveau technologique comme la production de vêtements ou de la chaussure qui ne rencontrent pas des imperfections de marchés particulières, une
politique d’offset serait peu pertinente. Cependant, dans les secteurs de l’aéronautique, de l’automobile et de composants qui évoluent dans un environnement caractérisé par une concurrence imparfaite, l’offset a une raison d’être. Dans cette optique, les théoriciens néo-institutionnalistes démontrent que seuls les offsets directs, appliqués à des transactions sur des
produits de moyenne et haute technologie, peuvent répondre à un objectif d’efficience.
Enrichissant l’analyse des pratiques d’offset, les travaux menés dans le cadre des modèles qui étudient explicitement la concurrence imparfaite fournissent une nouvelle justification aux
politiques d’offset. Selon ces théoriciens, les pratiques discriminatoires dans les marchés publics sont aussi bien un moyen de contrer le pouvoir de marché des grandes entreprises
étrangères qu’un outil d’aide aux secteurs stratégiques à fort effet d’entraînement. Ainsi, l’offset n’est pas forcement justifié par une efficience statique, c’est-à-dire de sa capacité de rapprocher le pays hôte de ses possibilités de production optimale. Néanmoins, il pourrait bien
être justifié d’un point de vue dynamique puisqu’il aurait des répercussions positives sur les gains de productivité, la capacité d’innovation et l’accroissement de la production. Les
conclusions des modèles de concurrence imparfaite sont donc plus favorables à une politique
d’offset. Ils autorisent des marges de manœuvre plus grandes pour l’État en matière
d’orientation des marchés, de modification de partage de la rente, de spécialisation
internationale dans des activités à fort effet d’entraînement, etc. Toutefois, les travaux successifs dans le domaine d’application des politiques stratégiques ont montré que les conditions qui permettent à l’offset d’offrir au pays hôte une spécialisation optimale sont extrêmement restrictives (voir Krugman, 1986). En effet, ces pratiques peuvent rendre la spécialisation industrielle du pays inefficiente si elles ciblent des industries incapables de développer d’importants avantages comparatifs. La mise en place d’une politique de ce type
exigerait donc des informations très fines sur la structure des industries stratégiques ciblées et sur le comportement des firmes nationales et étrangères. De plus, la réaction des gouvernements des autres pays doit également être prise en compte.
145 Par conséquent, plusieurs conditions doivent être réunies pour permettre au pays hôte
d’atteindre l’objectif stratégique d’accaparement des rentes et l’objectif d’une spécialisation optimale. Nous allons les examiner dans la suite de notre développement.
4.1. Une menace crédible d’entrée d’une entreprise concurrente
Comme l’indiquent Brander & Spencer (1981) la capacité de l’État hôte d’extraire une rente à une entreprise étrangère est liée à la volonté du monopoleur d’écarter ses concurrents réels et potentiels du marché. Dans la situation où la menace d’entrée d’une entreprise concurrente dans l’industrie n’est pas crédible ou bien ce nouveau concurrent ne représente pas un risque
de perte de compétitivité pour le monopoleur, la stratégie du gouvernement hôte peut s’avérer inefficiente. Or, l’offset implique, par définition, qu’il n’y a pas de fournisseur national
capable de rivaliser avec les entreprises étrangères (plus compétitives) dans les appels d’offres
(cf. chapitre 1). Nous pouvons néanmoins envisager la situation où, le monopoleur cherche à
décourager l’entrée d’autres concurrents potentiels issus des autres pays que celui décidant la
mise en œuvre d’une politique d’offset. Dans ce cas, le résultat de la politique devient incertain, car il dépend du comportement des autres firmes étrangères et de gouvernements de leurs pays. Le résultat est également inconnu si plusieurs entreprises étrangères en situation
d’oligopole se font concurrence pour remporter le marché.
En outre, le modèle de Brander & Spencer (1981) repose sur l’idée que la concurrence
imparfaite engendre une rente de monopole que le pays importateur a intérêt d’extraire. Dans cette situation, une politique d’offset permet d’augmenter le bien-être de l’État hôte dans la
mesure où le fournisseur local est capable à long terme d’augmenter sa production et sa productivité, sa capacité d’innover, etc.
Ainsi, au-delà du motif de conquête des rentes monopolistiques, l’offset doit viser la promotion des secteurs intégrant des activités compétitives à fort potentiel d’entraînement (externalités). Il convient donc à présent de s’intéresser aux critères pour choisir les secteurs industriels qui devraient être favorisés par des politiques industrielles actives (dont l’offset). Les travaux de Spencer (1986) et Irwin (1996) sont particulièrement utiles à cet effet. Les auteurs mettent en évidence un ensemble de conditions nécessaires pour qu’une politique
stratégique puisse offrir au pays hôte une spécialisation optimale. Leurs conclusions sont donc
146
4.2. L’industrie ciblée doit montrer une rentabilité élevée
Pour que la politique d’offset soit favorable au bien-être national, l’industrie ciblée doit être en mesure d’obtenir un rendement additionnel suffisamment élevé pour compenser le coût de l’intervention publique (par exemple, l’inefficacité des fonds publics, l’augmentation du prix
du contrat initial d’achat-vente). Cette condition exclut donc le soutien aux industries en déclin.
4.3. Le secteur visé doit avoir un fort degré de concentration par
rapport à ses rivaux étrangers
Cette condition implique que les politiques d’offset sont plus efficients si les industries ou les
secteurs bénéficiaires sont caractérisés par un nombre restreint d’opérateurs. Si l’offset introduit de la concurrence entre les opérateurs domestiques, il se fait au détriment du bien-être national.
Imaginons un offset direct ayant pour objectif d’intégrer une entreprise du pays hôte dans la chaîne de valeur de l’entreprise obligataire. Du point de vue macroéconomique, ce phénomène peut créer deux effets contradictoires. D’un côté, le transfert de technologies et de savoir-faire à un partenaire local peut bénéficier, par l’effet de démonstration, aux autres firmes locales du même secteur (grâce aux externalités intrasectorielles). De l’autre, ce processus bouleverse l’équilibre du marché domestique et pousse les entreprises locales à protéger leurs parts du marché et leurs profits. L’offset produit des externalités positives grâce à une concurrence plus vive et un accroissement de la productivité des firmes domestiques. Il
peut aussi être à l’origine de la diminution de la production des entreprises locales. De nombreux travaux empiriques démontrent néanmoins que les effets négatifs de la compétition
dépassent les effets positifs de la diffusion des connaissances (voir
Javorcik&Spatareanu,2008). Au niveau sectoriel, l’influence des offsets risque donc d’être
négative.
Une forte concentration industrielle permet de limiter la concurrence. Elle engage également les opérateurs locaux à adopter le modèle du cartel : les firmes fixent les prix à l’exportation
de façon à se départager le marché étranger. Toutefois, bien que cette concentration soit utile, par exemple, pour mener une politique d’exportation concertée, il est possible que les
147 entreprises du pays hôte s’entendent pour fixer le prix du marché domestique au-dessus de son coût marginal.
4.4. Un marché des inputs flexibles
Les offsets sont souvent présentés dans les politiques industrielles des États hôtes comme un outil extrêmement efficace pour créer ou préserver des emplois en raison de leurs effets directs sur les activités des industries manufacturières et les entreprises de services (BIS, 2009a ; DTI, 2008b ; Modise, 1999). Or, l’impact des offsets sur l’emploi dépend du type
d’industries que le pays hôte souhaite promouvoir. D’une part, on compte les industries à forte intensité technologique telles que l’aéronautique, l’électronique, l’automobile. D’autre part, il existe des industries d’un faible niveau technologique, nécessitant beaucoup de
main-d’œuvre comme l’industrie du textile, du vêtement, et de la chaussure ou l’industrie alimentaire. Favoriser un type d’industrie n’est pas sans conséquence. Cela pose le problème
des common pool ressources. Les secteurs visés par une politique d’offset risquent de fragiliser les positions concurrentielles des autres industries domestiques, car elles rivalisent pour les ressources rares du pays telles que les scientifiques, les ingénieurs, la main-d’œuvre
qualifiée (indispensables à la production des secteurs à haute technologie).
Par exemple, dans les PED qui souffrent généralement d’un manque de main-d’œuvre
qualifiée, les offsets militaires peuvent avoir un effet négatif sur le développement du pays,
parce qu’ils détournent une partie des travailleurs qualifiés des activités productives du secteur privé (Brauer, 1991, 2002 ; Dumas, 2004 ; Markusen, 2004). Le corps des officiers de
l’armée offre souvent des opportunités de carrière prometteuses : le salaire, le statut social et les responsabilités associées sont extrêmement attractifs. Par conséquent, ces carrières attirent les meilleurs cadres.
Dans ces circonstances, l’expansion du secteur militaire se fait au détriment des industries
civiles. De manière générale, la promotion des activités d’un secteur a pour conséquence
directe l’augmentation des prix du marché de la ressource rare. Cela conduit également à une augmentation des coûts marginaux de production pour les autres entreprises domestiques et à une réduction de leur production. Pour qu’une politique d’offset soit efficiente, les pertes dans les autres secteurs domestiques doivent être amplement compensées par les gains de la seule
148 industrie visée. Dans le cas contraire, toute intervention risquerait de se faire au détriment du bien-être de l’État hôte135.
On peut endiguer une augmentation du prix des facteurs de production si l’industrie ciblée ne
dispose pas d’un syndicat puissant ou si les revenus des travailleurs reposent, au moins partiellement, sur la participation aux bénéfices. Pour éviter l’impact négatif de
l’augmentation des salaires sur l’emploi, le gouvernement peut opter pour des offsets qui comprennent un transfert de technologies ou des activités de recherche et développement136. En effet, les politiques d’offset qui favorisent la création d’emploi peuvent encourager des revendications salariales de la part des syndicats (Spencer, 1986, p. 76).
Le problème des common pool ressources peut également se poser dans le cadre des offsets
financiers, c’est-à-dire ceux qui sont sous forme d’aide financière. Lorsque l’offset prend la forme de prêts à destination de projets de développement à long terme, il faut s’assurer que le
principe d’additionnalité est respecté. En d’autres termes, il faut veiller à ce que les aides au développement ne puissent pas être obtenues sans application du mécanisme compensatoire
dans les marchés publics. Le principe d’additionnalité suppose ainsi que l’offset financier génère une entrée nette de capitaux ou qu’il soit entièrement financé grâce aux capitaux étrangers. Si le projet d’offset puise dans les fonds de capitaux du pays hôte, pour lesquelles les producteurs domestiques rivalisent, il n’est pas efficace (effet d’éviction). Dans ce cas, il aggrave la pénurie de capitaux à laquelle doivent faire face les producteurs domestiques. Pour pallier cette difficulté, il faut obliger les obligataires à fournir un offset financier entièrement pris en charge par des sources externes de financement. Il est toutefois difficile d’imposer
cette règle et de vérifier son application.
Le problème de common pool ressources ne se pose toutefois qu’à court terme, ceci est
valable à la fois pour l’offset à finalité développementale et pour l’offset financier. À long
terme, l’offre des facteurs de production est variable. Pour répondre à la demande, davantage
d’ingénieurs et de scientifiques sont formés dans les universités du pays. Pour les mêmes raisons plus de travailleurs qualifiés vont émigrer vers le pays en question137.
135
Voir les chapitres trois et douze de l’ouvrage collectif dirigé par Krugman (1986).
136Ce type d’offset substituerait le facteur travail au facteur capital. Ces outils ne sont efficaces que si les facteurs de production sont facilement interchangeables.
137
Les travaux académiques traitant de la fuite des cerveaux mettent en évidence l’impact positif des politiques