POLITIQUES D'AJUSTEMENT ET DE RELANCE : LEURS COUTS ET LEURS INCIDENCES SOCIALES

93. Comme on l'a vu, de nombreux gouvemements de la region sont desormais gravement preoccupes par les re-percussions sociales des programmes d' ajustement struc-turel (PAS). A l'heure memeOU Ie processus d'ajustement s'amplifie et s'intensifie, un debat de plus en plus vaste s'instaure non seulement sur les consequences des PAS sur la croissance economique et leurs chances d' atteindre leurs objectifs declares de retablissement de I' equilibre econo-mique et de la croissance, mais aussi sur leurs repercussions sur Ie revenu, l'emploi, les niveaux de vie mesures par la nutrition et la sante ou meme l'education. Comme on peut Ie constater d' apres les resolutions de la Conference de Khartoum sur la dimension humaine de la reprise et du developpement economique en Afrique, qui s'est tenue en mars 1988, ou des documents tels que Ie Rapport du Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF) sur l'ajuste-ment a visage humain, ou d'autres docul'ajuste-ments de plus en plus nombreux sur la question, il est desormais reproche aux PAS d'abaisser les niveaux de vie, de supprimer les depenses sociales indispensables consacrees a la sante et a I' education et de contribuer ainsi a empirer Ie sort des pauvres et des groupes vulnerables tels que les enfants.

94. Cette critique peut paraitre a premiere vue exageree dans la mesureOU les PAS visent precisement as' attaquer aux facteurs qui causent l'appauvrissement qui a ete ma-nifeste dans de si nombreux pays de la region au cours des annees 80. En effet, la plupart, sinon tous les pays qui ont adopte des PAS etaient affliges avant I' ajustement par la baisse de la production, une inflation galopante, la deterio-ration des revenus, la degradation des services publics, etc.

On ne saurait cependant nier que les politiques d' ajustement aient des repercussions sociales. En consequence, comme les gouvemements fonctionnent dans Ie monde reel et doi-vent tenir compted~s interets des differents groupes de la societe et trouver un juste equilibre entre eux, ces reper-cussions constituent des sujets de preoccupation legitime.

.95. De fait, la I?lupart des programmes d' ajustement mlS en reuvre en AfrIque ne mentionnent pas explicitement les couts collectifs qui doivent entrer en ligne de compte dans I' elaboration et I' execution des PAS. La repartition des revenus, l'acces aux services de base les besoins mi-nimums de consommation et la situation 'nutritionnelle ne sont pas consi?eres ~omme des elements dont les pro-grammes devralent tenlr compte. II est vrai que l'ajustement est une conditi?n prealable au developpement autonome, et plus une solutIon est axee sur la croissance et les besoins de l'homme, plus elle met du temps a porter pleinement ses fruits. Neanmoins, comme Ie note brievement une etude

«o~blier la dimension humaine de I' ajustement n' est pa~

unlquement une tragedie humaine; c' est une erreur

econo-miq~e des. plus fondament~les. La rentabilite economique de I InvestIssement consacre aux ressources humaines n' est plus a etablir. Ce serait causer durablement du tort a toute une generation que de ne pas proteger les jeunes enfants au stade critique de leur croissance et de leur developpement, un tort qui pourrait bien avoir des repercussions sur Ie de-veloppement economique et Ie bien-etre pendant des di-zaines d' annees a venir»1•

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A. REPERCUSSIONS DES POLITIQUES D' AJUSTEMENT STRUCTUREL SUR LE REVENU ET L'EMPLOI

96. L' evolution des traitements et des salaires, des prix et de I' emploi peut affecter directement ou indirectement Ie revenu des menages. Pour analyser les repercussions des PAS sur les revenus, il est donc necessaire de determiner dans quelle mesure ces programmes influent sur ces variables.

1. Salaires

97 . Les PAS comportent generalement des mesures de restriction des salaires du secteur structure, notamment Ie secteur public. Ces mesures ont certes de graves repercus-sions sur Ie salarie urbain, mais elles n'influent pas direc-tement sur la population rurale, Ie secteur non structure et les milieux d' affaires. Les groupes pauvres des zones rurales peuvent cependant etre touches dans la mesureOU les envois de fonds de la ville aux campagnes diminuent du fait des blocages ou de la baisse des salaires. Le secteur non

struc-tu~eet les activites c?mmerciales peuvent aussi en patir par SUIte de la contractIon de la demande de leurs produits decoulant elle-meme de la chute des salaires reels du secteur structure. Cet effet peut etre assez prononce, car la demande des salaries represente une proportion importante de la de-mande interieure des economies africaines².

98. Des salaires faibles ou decroissants peuvent aussi affecter la prestation de services sociaux. La baisse des salaires peut inciter de nombreux fonctionnaires qualifies a quitter la fonction publique, ce qui reduit la qualite des services publics. De meme, les faibles salaires s' accom-pagnent generalement d'une baisse de moral, d'une faible productivite, d'une expansion rapide des emplois secon-daires pour compenser la baisse des revenus et d 'une cor-ruption generalisee des services publics.

99. Le Kenya offre un exemple des consequences de la reduction des salaires prevue par Ie programme d' ajuste-ment. La reduction a touche les employes a revenu moyen et faible surtout du secteur public. Les donnees de l'Or-ganisation intemationale du travail (OIT) et de 1'UNICEF tendent a montrer que les salaires reels non agricoles ont regresse de 10 % en 1984/85. La reduction des salaires a peut-etre aussi affecte indirectement les pauvres par Ie biais de la contraction des envois de fonds et de la demande de produits qu' ils foumissent^3. Pour ce qui est des repercus-sions sur les conditions de vie, les composantes les plus remarquables des politiques de stabilisation au Zimbabwe ont ete Ie gel des salaires et la suppression des subventions alimentaires. La situation des salaries, qui s' est amelioree sensiblement apres l'independance jusqu'en 1982, a com-mence a s'eroder et, en 1983/84, les salaires reels non agri-coles ont chute de 8,2 %4.

100. En 1982-1987, Ie programme d'ajustement du Togo visait surtout a reduire les depenses publiques de fonc-tionnement. De ce fait, les recettes brutes nominales du secteur public ont ete gelees et un «impot national de so-lidarite» a ete institue. Ces mesures ont reduit de 20 % Ie

TABLEA U IV.l INDICE DES SALAIRES REELS NON AGRICOLES DANS UN CERTAIN NOMBRE DE PAYS AFRICAINS(1980= 100)

Sa/aires non Sa/aires non

Pays Annee agrico/es^a Annee agrico/es^b

Kenya 1984 87 1985 78

Malawi 1983 90 1984 76

Maurice 1984 98 1985 90

Republique-Unie de Tanzanie 1983 60 1983 60

Swaziland 1983 95 1983 95

Zambie 1984 67 1984 67

Zimbabwe 1983 97 1984 89

Sources: OIT

aILO - International Labour Review, vol. 126, n° 2, p. 138.

bReunion de haut niveau sur l'emploi et l'ajustement structurel, Do-cument de travail, Geneve, 1987, p. 28.

niveau de vie des agents de l'Etat. Les niveaux de vie se sont aussi degrades a cause de la hausse des prix alimentaires resultant de la secheresse, de la reduction des controles de prix et de la suppression des subventions sur Ie carburant, l' electricite et l' eau^5•

101. A Madagascar, la reduction des salaires a eu un effet de desincitation et a de ce fait reduit la productivite du secteur public. De plus, les salaries de ce secteur ont du chercher un second emploi pour compenser les pertes de revenue La baisse des salaires a egalement eu un effet mul-tiplicateur qui s' est traduit par un recul d 'un bon nombre d' activites du secteur non structure qui sont tributaires des revenus et des entreprises du secteur structure6 .

2. Prix

102. Les politiques des prix dans Ie cadre des PAS visent a repercuter les mouvements de change sur l' ensemble de l'economie, a ameliorer les incitations et l'allocation des ressources. Un certain nombre de mesures peuvent affecter les prix, notamment la devaluation, la suppression des sub-ventions et l' abolition du systeme de controle. On peut aussi les modifier en relevant les prix a la production agricole.

103. Le principal objectif de la devaluation consiste

a

obtenir des prix relatifs appropries pour les produits commercialisables. Le debat reste ouvert sur les avantages economiques de la devaluation^7, mais celle-ci a des reper-cussions evidentes sur Ie bien-etre social. Apres la deva-luation, les prix des produits importes et, naturellement, ceux des biens de consommation importes augmentent im-mediatement dans un premier temps. II se produit ensuite une baisse des revenus reels, ce qui ad' autres consequences sur Ie niveau de la demande et, en fin de compte, de la production. Toutefois, les prix n'augmentent generalement qu 'une seule fois apres la devaluation et, comme celle-ci survient Ie plus souvent apres une periode de forte inflation et de grave surevaluation de la monnaie, les revenus reels sont deja entames a tel point que l' effet de la devaluation est minime. De plus, les avantages de la devaluation vont au producteur de biens d' exportation et les prix relatifs sont modifies en faveur de biens non commercialisables et des produits de remplacement des importations. Les producteurs des produits d' exportation et des biens de remplacement des importations ne profitent cependant de la devaluation que dans la mesure ou les salaires et les traitements ne sont pas releves pour compenser la hausse des prix qui en resulte.

II n' est donc pas facile d' evaluer l' effet net de la devaluation.

104. En Zambie, par exemple, la devaluation du kwa-cha par Ie biais de la vente aux encheres de devises a re-presente une composante essentielle du PAS. En septembre

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1985, Ie taux de change etait de 2,2 kwacha pour un dollar.

Apres I' adoption du systeme ~.evente aux encheres, il est tombe a 5 kwacha, et a continue a se deprecier regulierement par la suite, pour tomber a 14 kwacha pour un dollar en decembre 1986^8. La devaluation a eu pour consequence directe d' augmenter les prix des importations libelles en kwacha. Ces hausses de prix ont ete repercutees sur les fabric ants puis sur les consommateurs et ont contribue a intensifier les pressions inflationnistes deja elevees dans l'economie. Si l'inflation dans un premier temps a deprime les revenus, elle a aussi fortement stimule les exportations et, lorsque Ie systeme de vente aux encheres a ete aboli, les exportations se sont contractees et la principale societe zam-bienne de production et de commercialisation de cuivre (ZCCM) a enregistre des pertes de recettes. II est manifeste que l' augmentation des recettes d' exportation se traduit en fin de compte par une amelioration des revenus dans les secteurs d'exportation, ce qui compense, ne serait-ce qu'en partie, les pertes directes subies au depart

a

la suite de la devaluation.

105. La liberalisation des prix et du commerce a Ma-dagascar a occasionne une forte progression des prix a la consommation. C'est ainsi que Ie prix du riz est monte en fleche, atteignant 800 francs Ie kilogramme en 1987, contre 100 francs sur Ie marche international. Le revenu reel par habitant a flechi et les pauvres ont ete pratiquement elimines du marche. Le cout du budget alimentaire minimum a de-passe de loin Ie salaire minimum legal et, par consequent, la malnutrition s' est accentuee de·fa~on spectaculaire⁶. Ces repercussions sont des faits tangibles, mais il serait inexact de supposer qu' elles ont un caractere permanent. La libe-ralisation des prix devrait, avec Ie temps, contribuer a ame-liorer 1'utilisation des ressources en supprimant les distorsions creees par les controles de prix et en augmentant la production et les revenus. lIs' agit naturellement de savoir Ie temps que cela prendra.

106. Dans un certain nombre de pays africains, les sub-ventions des prix des biens de consommation representent une forte proportion des depenses publiques. Les gouver-nements subventionnent les produits, soit par des paiements directs aux producteurs, soit en comblant l'ecart entre les prix

a

la production et

a

la consommation.

107. L 'un des principaux objectifs des PAS consiste a supprimer ou a reduire ces subventions. Les repercussions de cette suppression sur Ie revenu reel sont fonction du pourcentage du revenu consacre aux biens subventionnes.

Les groupes

a

faible revenu sont generalement frappes de plein fouet par la suppression des subventions alimentaires car ils consacrent une tres forte proportion de leur revenu aux produits alimentaires. A I' exception des gains associes

a

la chute des prix reels des marches publics, il semble que Ie flechissement du cout reel des subventions alimentaires explicites se soit traduit par un recul similaire du revenu reel des consommateurs a faible revenu^9• La suppression des subventions, sans mesures compensatoires au profit des pauvres, pourrait neanmoins avoir de graves repercussions.

C'est ainsi qu'en Republique-Unie de Tanzanie, Ie prix de la farine de matS, aliment de base, est passe de 2,5 a 12 shillings Ie kilogramme apres l' abolition des subventions¹⁰

108. La question des subventions merite d' etre abordee avec prudence, mais on ne saurait en meconnaitre les mefaits probables sur la production alimentaire. Les subventions sont financees en fin de compte par Ie -biais soit d 'une taxe occulte sur la population agricole, soit d'une reduction d' autres depenses budgetaires, soit de l' inflation. Dans Ie premier cas, on enregistre toujours un recul de la production de biens subventionnes, ce qui a des consequences non

negligeables. De plus, bien que les subventions alimentaires pesent d'un grand poids dans les budgets de I'Etat, elles ne profitent pas comme il convient aux personnes qui en ont Ie plus besoin, car elles sont generalement mal ciblees et indeterminees.

109. En Zambie, la suppression des subventions a pro-voque de graves troubles sociaux. En 1986, apres I' abolition de la subvention sur Ie ma'is, Ie prix a la consommation a progresse de 120 %, passant de 35 kwacha a 77 kwacha Ie sac de 90 kg. De violents troubles se sont soldes par un certain nombre de morts dans les grandes villes et Ie Gou-vemement a dO abolir la mesure. Le programme d'ajuste-ment a fini par etre abandonne11. On voit a cet exemple a quel point la question est delicate : car elle conceme direc-tement les interetsper~usdes salaries urbains et des citadins qui constituent generalement Ie groupe Ie plus politise de la population et qui est Ie mieux place pour exercer des pressions sur les gouvernements.

110. En Sierra Leone, ou les subventions ont ete sup-primees, Ie prix d'un sac de 50 kg de riz a quadruple, passant de 85 a 340 leones de 1986 a 1987. Ce demier chiffre ne represente cependant que Ie prix officiel; en fait, les prix reels ont atteint 500 leones Ie sac. Parallelement, Ie salaire minimum mensuel d'un employe de l'Etat n'etait que de 250 leones12.

3. Emplois

Ill. Le chomage et Ie sous-emploi ont augmente consi-derablement en Afrique au cours des annees 80. Le ch6mage a vivement progresse, passant de 5,3 % de la main-d'reuvre africaine en 1980 a 13 % en 1988. Si en 1980 40 %de la main-d'reuvre etait sous-employee, cette proportion atteint desormais 50 %13 •

112. Les critiques des PAS mettent en garde contre leurs effets desastreux sur I' emploi et certaines etudes pretendent qu' au cours de la periode 1983-1985, ces programmes ont entraine la perte de 3 a 4 millions d' emplois^14.

113. De fait, les consequences des PAS sur l'emploi varient en fonction des instruments et des mesures de po-litique economique adoptes. La compression des depenses publiques, les restrictions des importations et les politiques de change qui modifient les prix relatifs peuvent se solder par un chomage transitoire. Lorsque "les depenses d'equi-pement et l' investissement sont fortement comprimes, il en resulte une depression de la demande globale de main-d'reuvre, provoquant ainsi des taux de chomage de plus en plus eleves. Les politiques de reduction des depenses, mises en reuvre lorsque la demande interieure se trouve au niveau du plein emploi ou en dessous, tendront a assurer a.court terme un equilibre de la balance exterieure au prix d'une reduction de la production, de l'emploi et de I'utilisation de la capacite ainsi que des revenus dans I' economie nationale.

En d' autres occasions, on reduit directement les effectifs du personnel de la fonction publique et des entreprises d' Etat.

Ce type de mesure a de profondes repercussions sur l'emploi car les emplois salaries du secteur public occupent une place importante, voire predominante dans la plupart des pays africains. Pour ne citer que quelques exemples, en 1985, la part du secteur public dans I' emploi total

a

^{ete de 55} %a Maurice, 48 %au Kenya, 45 %au Senegal, 39%au Bots-wana, et 37 %au Burundi^l5•

114. La Zambie fait partie des nombreux pays africains dont la situation de I' emploi s' est degradee ces dernieres annees. En 1984, les emplois du secteur structure etaient inferieurs de 10 % au niveau de 1975¹⁶•Le licenciement de fonctionnaires et d' ouvriers des mines en application directe

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du PAS a sans nul doute contribue a ceUe situation. La perte des emplois et celIe des revenus qui en resultent ont affecte Ie bien-etre social par Ie biais de facteurs tels que la degra-dation du regime alimentaire, la diminution de la capacite a utiliser les services de sante, etc.

115. Les pertes d' emplois imputables aux licenciements ou ad' autres mesures prevues par les PAS ne sont pas des caracteristiques permanentes de tels programmes. En outre, dans bien des cas, ces pertes sont inevitables malgre les souffrances qu'elles entrainent, parce qu'on a laisse les ef-fectifs de la fonction publique gonfler au point de depasser la capacite des pays ales soutenir, ou parce que les industries du secteur public ont des effectifs a tel point plethoriques qu' elles ont besoin d' un personnel en sumombre pour etre rentables.

116. Outre ces mesures, la main-d'reuvre en Afrique est aussi affectee par la degradation de la base de compe-tences en raison du prelevement de ressources des secteurs de I' education et de la sante. L' Afrique a en outre subi des pertes considerables de competences et de ressources hu-maines, des milliers d' Africains etant obliges de quitter Ie continent pour rechercher de meilleurs emplois en Europe, en Amerique et en Asie de l'Ouest.

B. REPERCUSSIONS DES POLITIQUES D' AJUSTEMENT STRUCTUREL SUR LA NUTRITION ET LA SANTE

117. On a observe pendant les annees 80 un renver-sement des tendances sanitaires et nutritionnelles dans la plupart des pays africains. La pauvrete et la malnutrition se sont notablement aggravees. La productivite agricole s'est degradee et des secheresses successives ont empire la si-tuation. Etant donne que la production alimentaire par ha-bitant a recule, les prix alimentaires ont augmente et la ration calorique quotidienne a chute par rapport aux normes. En outre, depuis quelques annees, les taux de morbidite infan-tile diminuent tres lentement, en partie tout au moins a la suite des politiques d'ajustement qui ont peut-etre reduit les moyens des services de sante des pays africains.

TABLEAUIV.2 RATION CALORIQUE JOURNALIERE PAR HABITANT EN POURCENTAGE DES NORMES

1980 1982 1983 1985

Ghana 88 68 66 78

Kenya 88 88 83 87

Mali 101 96 90 93

Republique-Unie de Tanzanie 83 101 98 99

Sierra Leone 89 85 91 85

Somalie 100 91 89 91

Soudan 101 96 90 93

Togo 95 94 94 97

ZaIre 94 98 96 96

Zambie 93 89 84 85

Zimbabwe 86 89 82 84

Source :UNICEF,La situation des enfants dans Ie monde,1984, 1986 et 1989.

118. En tant que composantes du developpement de I'homme, la sante, la nutrition et I' education determinent leurs progres reciproques, et les PAS qui affectent l'une d' elles a des effets secondaires sur les autres. C' est ainsi qu'une politique qui affecte Ie revenu par Ie biais des prix, des salaires ou de l' emploi affecte la nutrition, la sante et I'education. Si I'on ne compense pas la baisse des revenus, elle se traduit par la degradation de la qualite et de la quantite

de la ration alimentaire, ainsi que de I' accessibilite des

de la ration alimentaire, ainsi que de I' accessibilite des

Dans le document Etude des conditions économiques et sociales en Afrique, 1987-1988 (Page 32-38)