CHAPITRE I : Au cœur des nécessités économiques et impératifs diplomatiques, 1945-
1.2. Le relèvement
1.2.1. Le Plan Monnet
La Libération a été un moment de grâce pour la population métropolitaine française, mais cette dernière a rapidement été ramenée à la réalité. Le degré de destruction était tel que le retour à une vie économique normale ne semblait pas être envisagé avant plusieurs années. De nombreuses infrastructures nécessaires à l’approvisionnement des centres urbains ont été gravement affectées, tels des ponts et voies ferrées détruits rendus inutilisables. Dans le domaine agricole, les champs et l’outillage ont été réquisitionnés, détruits ou simplement laissés à l’abandon. L’émergence d’un marché noir de denrées alimentaires aussi essentielles que la viande et le pain a été rapportée, ainsi qu’un trafic de marchandises et la corruption de fonctionnaires en nature, ce qui témoigne de l’altération des circuits de distribution alimentant le système économique national82. La France
avait été durement touchée et son relèvement économique promettait d’être extrêmement long et difficile, au regard du degré de destruction et de désorganisation des circuits économiques traditionnels. Confrontés à ces difficultés dont les effets allaient se faire sentir pendant encore plusieurs années, les décideurs politiques français cherchaient tout d’abord à tirer profit des réparations que l’Allemagne allait devoir verser aux États touchés par la guerre, à titre de responsable de la guerre. La France, à la suite de la Conférence de Yalta (4 au 11 février 1945) s’était vue attribuée une zone d’occupation en Allemagne où elle pouvait effectuer des prélèvements en nature sur la production en vue du versement effectif et total des réparations qui lui étaient dues. La situation économique et financière hautement précaire a incité les dirigeants français d’abord à tenter de maximiser les bénéfices qu’ils pouvaient tirer de l’occupation de l’Allemagne en attendant que les travaux de reconstruction du pays aient eu un effet tangible sur les réseaux de production et de distribution.
82 Michel-Pierre CHÉLINI, « La crise du ravitaillement en Europe 1944-1949 », dans Dominique BARJOT, Rémi
BAUDOUI et Danièle VOLDMAN (dir.), Les reconstructions en Europe (1945-1949), Bruxelles, Complexes, 1997, pp. 163-164.
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Le gouvernement provisoire était conscient de l’importance vitale des secteurs industriels pour la reconstruction. En août 1945, la visite diplomatique du général de Gaulle et de son ministre des Affaires étrangères, Georges Bidault, en faisait largement état. Lors d’une rencontre entre James F. Byrnes, Secrétaire d’État au Département d’État, et Georges Bidault, les perspectives française et américaine sur les réparations semblaient diverger. Bidault accordait une importance accrue aux réparations et aux restitutions versées par l’Allemagne en vue du maintien en France d’un niveau de vie acceptable, alors que Byrnes semblait marginaliser l’apport réel des réparations au relèvement. Ce point constituait en lui-même un litige dans la mesure où Bidault estimait que la France avait subi des destructions deux fois plus graves que pendant la Première Guerre mondiale pour laquelle elle avait reçu à ce titre 52 % du total des réparations en 1919 prévues pour les États affectés par le conflit et qu’un règlement semblable était indispensable pour sa reconstruction. L’attribution des réparations semblait insuffisante, puisqu’elle n’atteignait que 22,8 % du total des réparations pour les produits industriels et 16 % pour les autres types de produits, ce qui était perçu par Bidault comme un ratio très largement insuffisant pour la France, considérant les ravages de la guerre et de l’Occupation de son territoire83. En effet, la Commission consultative des
dommages et des réparations laissait déjà présager l’ampleur et l’intensité de l’effort requis pour la reconstruction matérielle de la France. Elle estimait la somme de 756,2 milliards de francs (sur la valeur du franc de 1938) pour ce qui est des dommages et pertes de biens uniquement, donc sans compter les charges de guerre, la perte de travail, les charges d’occupation et autres réclamations84.
Celui-ci recensait pour la France 477 200 bâtiments totalement détruits et 1 363 000 partiellement endommagés, en comparaison à une somme totale de 927 600 bâtiments affectés lors de la Première Guerre mondiale85. 79 départements sur 90 étaient en outre classés comme sinistrés et aucun des 11 autres n’a été entièrement épargné par les dommages de la guerre, selon les statistiques fournies par ce rapport.
83 La France, lors de la Conférence de Paris sur les réparations, tenue aux mois de novembre et décembre 1945, a
obtenu une attribution des réparations de 16 % sur les produits de catégorie A et 22,8 % sur les produits de catégorie B. Ceux de la catégorie B comprenaient « tout outillage industriel et autres biens d’équipement en capital enlevés d’Allemagne, ainsi que les navires marchands et les bateaux de navigation intérieure » catégorie A comprenaient « toutes les formes de réparations à l’exception de celles comprises dans la catégorie B ». MAE, AEF, AAA, vol. 53,
Acte final de la Conférence de Paris sur les réparations, novembre – décembre 1945.
84 MAE, AEF, AAA, vol. 53, Commission consultative des dommages et des réparations, Évaluation des dommages et des charges de guerre de la France : part imputable à l’Allemagne, 1er novembre 1945.
85AN, CGP, vol. 2, Commissariat général du Plan de modernisation et d’équipement, Rapport général sur le Premier
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De Gaulle, alors chef du gouvernement provisoire, au cours de cette même visite diplomatique, avait brandi la menace que pouvait constituer à terme une Allemagne dont le potentiel industriel demeurait intact. Il militait en faveur d’une internationalisation de la Ruhr, d’un détachement complet et définitif de la Rhénanie et des autres centres industriels allemands. Ces mesures répondaient, à ses yeux, à une exigence de fournir une garantie « géographique » de l’impossibilité d’une invasion allemande, tout comme elles répondaient à une nécessité psychologique pour les Français86. Bidault cherchait lors de cet entretien avec le Secrétaire d’État américain à faire valoir
un élément essentiel de la politique française : les réparations et les restitutions avaient pour fonction de fournir le charbon, les machines et la main-d’œuvre requise pour sa reconstruction ; d’élever le niveau de vie actuel des Français ; et de reconstruire la vitalité de la sidérurgie française87. Si les dirigeants américains souhaitaient une reconstruction rapide de la France, selon cette logique, ils devaient appuyer les initiatives françaises qui cherchaient à acquérir les ressources nécessaires afin d’opérer un retour à une vie économique française normale.
Le point de vue des décideurs américains sur la question des réparations était bien différent de celui des dirigeants français et il était bien connu des cercles politiques. Le Président Truman, dans ses conversations avec de Gaulle, soulevait l’argument selon lequel l’Allemagne a perdu, elle aussi, un large pan de sa population au cours de la dernière guerre. En outre, le niveau de production de l’Allemagne couvrait à peine les besoins économiques immédiats du pays. La menace en provenance de l’Allemagne était par conséquent faible en raison de la désorganisation économique et politique dont elle souffrait également. Il insistait en outre sur le fait que l’économie allemande devait être considérée comme un tout et que, compte tenu des niveaux de production, l’aide américaine ne devait pas servir à payer des réparations pour dommages de guerre. Le Président Truman, tout en réitérant l’appui des États-Unis à la France, encourageait le Général de Gaulle à se concentrer sur l’augmentation des niveaux de production française88 et renoncer à la
rigidité de ses revendications à l’égard de l’Allemagne. Quant à la nature des prélèvements, « la Grande-Bretagne et les États-Unis préféraient que les réparations se fassent sur la production
86 Foreign Relations of United States: Diplomatic Papers (FRUS), Europe (1945), vol. 4, Memorandum of Conversations at the White House on August 22, 1945, Between President Truman and General de Gaulle, pp. 709–
710.
87 Gérard BOSSUAT, L’Europe des Français, op. cit., p. 43.
88 FRUS, Europe (1945), vol. 4, Memorandum of Conversations at the White House on August 22, 1945, Between President Truman and General de Gaulle, pp. 710–711.
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courante à un rythme modéré pour permettre l’assainissement des finances allemandes89 ». Les
hauts dirigeants du gouvernement français semblaient ainsi être isolés diplomatiquement sur cette vision de la mise à profit des réparations de guerre, qui pour eux semblait d’une évidence patente. L’insistance de Bidault et du général de Gaulle sur l’attitude à adopter vis-à-vis des réparations allemandes laissait deviner que ces dernières remplissaient un objectif important. Celui-ci était en réalité double : l’augmentation du niveau de vie de la population française et le transfert à la France des capacités économiques allemandes. Les dirigeants français cherchaient ainsi à maximiser les gains qu’ils pouvaient obtenir de cette situation. L’historienne Sylvie Lefèvre évoque à juste titre que les dirigeants de la France y voyaient un moyen d’opérer un désarmement économique90, en
vue de « l’accroissement relatif du potentiel industriel des pays voisins qui ont été de tout temps les premières victimes de ces agressions91 ». Leurs calculs stratégiques en ce qui a trait aux réparations étaient dès lors structurés autour de la considération de la relativité des gains92 de matériels, de ressources et de main d’œuvre ; ils étaient effectués en comparaison directe avec les effets négatifs que les prélèvements en nature avaient effectivement sur l’efficacité des industries allemandes93. À cela s’ajoutait la présence d’un contrôle strict sur les catégories de produits industriels qui seraient des « éléments actuels ou potentiels de la puissance économique d’une nation, et surtout l’orientation de son activité vers certaines catégories de production, permettent
89 S.a.,« Évolution de la situation économique en Allemagne au moment de la Conférence de Moscou », Études et conjoncture – Économie mondiale, 2e année, n° 10 (1947), p. 16.
90 Sylvie LEFÈVRE, op. cit., pp. 15-20. Ce désarmement économique s’opérait également en : « interdisant
complètement certaines industries ou productions, celles qui sont directement ou principalement utiles aux forces armées ; […]en limitant la production d’un grand nombre d’autres industries, notamment les industries chimiques, mécaniques, les productions de l’acier, des métaux non ferreux, de l’électricité, etc. […] et, conformément au principe inséré dans les accords de Potsdam, les industries agricoles et pacifiques devaient être développées ». Paul CHAUVEAU, « Quelques aperçus sur le problème des réparations allemandes », Politique étrangère, 13ᵉ année, n° 1
(1948), p. 36.
91 MAE, AEF, AAA, vol. 53, Henri Bonnet, Note sur la répartition des réparations (zone occidentale), 9 octobre
1945.
92 En fait, ce concept est héritier d’un néo-réalisme émergeant du milieu des théories relations internationales. John
Mearsheimer avance certaines prémisses selon lesquelles les États se trouvent perpétuellement dans un état de méfiance mutuelle, car ils ne connaissent pas les intentions des autres et, donc, tentent d’optimiser leur position de puissance relative face à leurs ennemis potentiels. Il y insère le concept de gains relatifs ; les gains que l’on obtient d’un autre État, allié ou adversaire, augmentent la puissance de l’État d’origine. John MEARSHEIMER, The Tragedy
of Great Power Politics, New-York, Norton, 2001, pp. 1–28.
93 Commission de publications des documents diplomatiques français (CPDDF), Ministère des Affaires étrangères
français (MAE), M. Burin des Roziers, « Note de M. Burin des Roziers pour le Général de Gaulle », 12 juillet 1945, document 34, Documents diplomatiques français, (DDF), 1945, t. 2, Paris, Imprimerie nationale, 2000, p.80.
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de déceler l’emploi qui peut en être fait à des fins militaires94 ». Il s’agissait donc d’une période où la vocation de la planification de l’économie au sein du gouvernement français était axée sur l’acquisition d’une plus grande stabilité économique au détriment de l’Allemagne95.
La politique française de prélèvements, même si elle a connu quelques résultats, ne pouvait pas constituer la pierre angulaire de la politique économique française. Même si elle faisait partie des mesures annexes permettant aux industries françaises d’obtenir certains produits industriels allemands à peu de frais, cette politique n’avait pas obtenu l’assentiment des dirigeants anglo- américains. Souhaitant éviter de s’isoler diplomatiquement en raison de cette politique draconienne, le gouvernement français a consenti à des concessions, jugées raisonnables. La pression américaine et britannique a orienté la politique française afin qu’elle soit centrée sur une reprise économique allemande modérée ; c’est-à-dire que les prélèvements (produits industriels, biens de consommation et d’énergie, etc.) demeuraient à des niveaux acceptables pour qu’un relèvement économique ait lieu en Allemagne. Ainsi, la direction des affaires économiques du Quai d’Orsay avait édicté une note au sujet des réparations et du potentiel économique de l’Allemagne dans laquelle on trouvait des principes qui devaient inspirer la politique économique à l’égard de l’Allemagne pour les prochains mois. Elle réaffirmait l’« accélération de l’exécution du programme de réparations portant sur les usines et matériel existant en Allemagne96 », en conservant une attitude favorable à la question de l’unité économique allemande qui demeurait chère aux dirigeants américains. La direction des affaires économiques proposait l’élévation des niveaux fixés en mars 1946 pour certaines industries, « sans porter un préjudice grave à la sécurité et sans risque de concurrencer trop sérieusement certaines industries essentiellement françaises97 ». Bidault, lors de conversations avec William Clayton, sous-secrétaire d’État pour les affaires économiques, assurait à son homologue que la France était en mesure d’augmenter considérablement sa production sidérurgique grâce aux prélèvements et de répondre, « avec l’aide de la Belgique et du Luxembourg, à tous les besoins de l’Europe occidentale, y compris les besoins allemands ». C’est la raison pour laquelle, selon lui, il demeurait nécessaire « que le
94 MAE, Y-International, Affaires politiques (AP), vol. 2, Le contrôle des potentiels militaires, économiques et scientifiques (Rapport de la Sous-commission), 20 mai 1947.
95 Gérard BOSSUAT, L’Europe des Français, op. cit., p. 43.
96 MAE, RM, NUOI, vol. 115, Direction des affaires économiques, Note au sujet des réparations et potentiel économique de l’Allemagne, 13 janvier 1947.
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démantèlement des usines se poursuive à un rythme accéléré, que nous recevions une part beaucoup plus considérable de réparations en équipement et en biens de capital98 ». Les prélèvements se sont d’ailleurs accélérés jusqu’en 1948, alors que l’échec de la Conférence de Londres, tenue en décembre 1947 et aussi nommée « La Conférence de la dernière chance », a induit un contexte international et des rapports Est-Ouest extrêmement précaires. La France était dès lors appelée à s’aligner aux politiques anglo-saxonnes99 et à délaisser la vision gaulliste de la
gestion de la ZOF. Malgré ce revers, cet attachement à rentabiliser au mieux les ressources françaises et celles en provenance de l’Allemagne constituait un pilier majeur dans le cadre du
Plan de Modernisation et d’Équipement100.
La planification économique des principaux secteurs industriels et agricoles devenait, aux yeux des dirigeants, un exercice essentiel pour tenter de canaliser les efforts de reconstruction et en vue de l’augmentation du niveau de vie de la population métropolitaine, accablée par des mesures strictes de rationnement. Cette planification constituait par conséquent une des principales actions gouvernementales en vue d’un rétablissement de la stabilité économique et financière. Le Plan de
Modernisation et d’Équipement (ou le « Plan Monnet ») dégageait les principes directeurs en vue
de la remise en marche de l’économie française et sa réinsertion dans l’économie mondiale. Il faisait état des analyses sur les conséquences des destructions occasionnées par les combats et l’occupation de la France, du niveau de vie d’avant-guerre, du creux démographique, du déficit de la balance commerciale, de la volonté d’indépendance économique ainsi que des besoins de modernisation de l’industrie lourde à vocation militaire. Jean Monnet, alors commissaire au plan, y posait le problème de l’économie française sous la forme du dilemme de « modernisation ou décadence101 », mais cette formulation quant à l’avenir de l’économie était en fait conçue pour rejeter d’emblée l’existence même d’une autre voie viable que celle de la modernisation. « Une telle rénovation de nos méthodes et de notre appareil de production n’est pas une entreprise à laquelle la France peut à son gré se consacrer ou renoncer », affirmait-il dans les premières pages
98 MAE, Y-International, Questions économiques (QE), vol. 129, Conversation du 9 juillet 1947 entre M. Bidault et Clayton, 9 juillet 1947.
99 Sylvie LEFÈVRE, op. cit., pp. 128-129 ; 138-144.
100 Sur cette question, voir : France M. B. LYNCH, France and the International Economy: From Vichy to the Treaty of Rome, London and New York, Routledge, 1997.
101 Le chapitre premier de la première partie du Plan de Modernisation et d’Équipement avait ce libellé exact, ce qui
donnait le ton pour le portrait brossé de la situation française. AN, CGP, vol. 2, Commissariat général du Plan de modernisation et d’équipement, Rapport général sur le Premier Plan de Modernisation et d’Équipement.
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du Plan, « c’est une nécessité qui n’a d’autre alternative que la décadence102 ». D’ailleurs, les estimations sur les besoins et la capacité production réelle en 1947 d’énergie et de matériaux requis pour la reconstruction des infrastructures donnaient raison au positionnement de Monnet et de ses collaborateurs.
À la suite de quelques années d’après-guerre difficiles pendant lesquelles les orientations des ministères semblaient désarticulées, Jean Monnet – aidé de Robert Marjolin103 et d’Étienne Hirsch104, de proches collaborateurs – souhaitait grâce à ce plan coordonner et structurer entre eux
les différents secteurs économiques. Ce plan incarnait donc le délaissement de la planification sectorielle, au profit d’un plan d’ensemble en vue de faire converger les politiques économiques et financières qui étaient vouées à être établies dans les prochaines années en France105. Monnet y envisageait des mesures d’investissements et d’équipements afin d’atteindre des objectifs de productivités autrement inatteignables106. Il était stipulé dans le plan que l’économie « étant limitée dans ses ressources, doit immédiatement : entreprendre l’action nécessaire et la développer selon un plan concerté ; tirer tout le parti possible des moyens existants ; accroitre au maximum le volume des ressources-clés ; utiliser les disponibilités nationales suivant un ordre de priorité répondant aux exigences de la situation107 ». Il reconnaissait en outre l’importance accordée notamment au paiement des réparations allemandes pour les dommages de guerre en vue de l’élévation des niveaux de production sidérurgique en France. Les chiffres de la Commission consultative des dommages et des réparations constituaient à ce titre une des bases de l’argumentaire développé à cet effet.
Au-delà des formulations générales sur la situation économique post-1945, le Plan Monnet établissait de prime abord une hiérarchisation des besoins en fonction de leur utilité pour la reconstruction, pour le relèvement du niveau de vie de la population et pour la sécurité nationale. Une « fixation d’objectifs servant de guide aux efforts de tous » allait elle-même déterminer les
102Ibid.
103 Il occupait la fonction, à l’époque, de commissaire général adjoint au Plan. Il fut par la suite appelé à siéger comme
président du groupe de travail au Plan Marshall et comme secrétaire général de l’OECE.
104 Pour un aperçu biographique, voir annexe II.
105 Philippe MIOCHE, « Aux origines du Plan Monnet : les discours et les contenus dans les premiers plans français
(1941-1947) », Revue historique, t. 265, fasticule 2 (avril-juin 1981), p. 415.
106 Philip NORD, op. cit., pp. 111-112.
107 AN, CGP, vol. 2, Commissariat général du Plan de modernisation et d’équipement, Rapport général sur le Premier Plan de Modernisation et d’Équipement. Voir chapitre 2 du document.
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seuils à atteindre pour que la modernisation de la France fasse sentir ses effets sur les niveaux de production (dans les industries et dans l’agriculture). Ce plan était donc construit de manière à servir d’instruments aux dirigeants et haut-fonctionnaires pour favoriser la convergence de l’action dans le domaine économique dans l’espoir de redonner à ceux qui ont souffert de la guerre les moyens techniques et les matériaux de base pour relancer le processus productif pour répondre aux besoins de la population et satisfaire les exigences en armements requises par l’armée. Le Plan n’a donc introduit aucun élément de surprise, mais il a placé en exergue les problèmes économiques de la France et a permis de donner une orientation commune à tous les ministères. Il permettait en outre de démontrer les efforts que la France allait déployer dans les prochaines années pour la reconstruction de son potentiel industriel, l’élévation du niveau de vie de la population, ainsi que le réaménagement des infrastructures civiles détruites ou endommagées