II] Les structures des collectivités territoriales
B) Les autres organismes
Considérant que le territoire français est le patrimoine commun de la nation, d’après l’article L. 110 du Code de l’urbanisme « Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d'énergie, d'économiser les ressources fossiles d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la
688 Article L. 233-1 du Code forestier.
689 Article L. 233-4 du Code forestier.
690
Article L. 233-6 du Code forestier.
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Article L. 233-7 du Code forestier.
692L’article L. 233-9 du Code forestier permet la dissolution un groupement syndical forestier avant l’expiration
du temps pour lequel il a été formé, par décret pris sur avis conforme du Conseil d’État (sur demande de la majorité des assemblées délibérantes).
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conservation, la restauration et la création de continuités écologiques, ainsi que la sécurité et la salubrité publique et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. Leur action en matière d'urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement ».
Ainsi, afin de gérer certains espaces naturels, le Conseil Général peut décider de la création d’organisme chargé de la gestion de son patrimoine naturel au sens large.
Le Code de l’urbanisme précise que pour les espaces naturels sensibles des départements, le département est compétent « pour mettre en œuvre une politique de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non »693 compatibles avec les orientations pour la gestion et l’aménagement des territoires. Ces organismes peuvent entrer en charge de la préservation de la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et de la sauvegarde des habitats naturels.
Il existe aussi des organismes et des structures communales spécifiques, c’est le cas des commissions syndicales sur bien indivis (1) et des sections de commune (2), qui sont des personnes morales de droit public.
1) Les commissions syndicales sur bien indivis intercommunaux
La commission syndicale sur bien indivis permet la gestion des biens (ou des droits) indivis possédés par plusieurs communes694. Ces commissions gérant des espaces forestiers de montagne sont très présentes dans les Pyrénées. Le Préfet de département décide de la création d’une commission syndicale sur biens indivis ; la décision est prise par le Préfet de région si la commission syndicale couvre des territoires de départements différents. Les représentants des conseils municipaux élisent un syndic en charge de l’administration de la commission syndicale.
693
Article L. 142-1 du Code de l’urbanisme.
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2) Les sections de communes
La problématique de l’existence de sections de communes impose une gestion particulière et engendre des problèmes juridiques liés à la propriété.
a) Définition
Les sections de communes forment une catégorie particulière de personne morale de droit public. Elles sont constituées par des parties de communes (un bourg, un quartier du bourg, un hameau isolé…) qui possèdent en propre des immeubles ou des droits réels distincts de ceux appartenant à leur commune de rattachement. Une difficulté se pose en ce qui concerne l’étendue géographique de la section, rien ne permettant d’en délimiter officiellement le territoire exact. L’article L2411-1 du Code général des collectivités territoriales dispose « Constitue une section de commune toute partie d'une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune ».
b) Organisation
Les sections de communes sont régies par les articles L.2411-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales. Elles ont la personnalité juridique et sont dotées d’un budget propre, qui constitue un budget annexe de la commune. L’article L. 2412-1 du code général des collectivités territoriales dispose « Sont obligatoires pour la section de commune les dépenses mises à sa charge par la loi et celles résultant de l'exécution des aménagements approuvés en application de l'article L.212-1 du code forestier. »
Le produit des ventes de biens de la section ne peut être employé que dans l’intérêt de la section695.
Les sections sont administrées par le maire et le conseil municipal de la commune de rattachement ou par une commission syndicale. La commission syndicale est élue par les seuls habitants et propriétaires inscrits sur les listes électorales. La commission syndicale est principalement compétente pour décider des actes de disposition (acquisition, vente, changement d’affectation d’un bien…), le maire et le conseil municipal assurant la gestion
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courante, notamment pour ce qui concerne les décisions de vendre les coupes de bois ou le choix du mode de partage de l’affouage.
Ainsi, l’article L.145-1 du Code forestier précise que pour chaque coupe des forêts des sections de communes, le conseil municipal ou l’une des commissions696 « peut décider d’affecter tout ou produit de la coupe au partage en nature entre les bénéficiaires de l’affouage pour la satisfaction de leurs besoins ruraux ou domestiques, sous réserve de la possibilité, pour ces bénéficiaires, de ne vendre que le bois de chauffage qui leur ont été délivrés en nature. ». Les bois qui ne sont pas destinés à être partagés en nature sont vendus par les soins de l’Office national des forêts, qui délivrera aussi les bois en fonction du mode de partage choisi.
c) Origine historique
Les sections de communes sont surtout présentes dans le Sud de la France et en zone de montagne. Il existe plusieurs circonstances permettant d’expliquer l’existence des sections de communes. Jacques Liagre en cite trois, qu’il qualifie de « principales » : « Des dons ou des libéralités ayant transféré certains biens fonciers en toute propriété à un hameau, à un quartier d’une commune ; des fusions de communes, chaque ancienne commune conservant en propre certains biens (notamment bois et forêts) devenant ainsi une section de la nouvelle commune issue de la fusion ; le cantonnement de droits d’usages forestiers faisant entrer en pleine propriété un hameau usager… » 697.
d) Les problèmes juridiques liés à la propriété des biens sectionaux
Les forêts sectionales sont des biens communaux qui appartiennent à des collectivités dotées de la personnalité juridique, mais qui sont laissés à la jouissance des communautés des habitants composant la section. Il est important de prendre en compte que certaines sections comptent parfois un nombre très restreint d’habitants. Aussi, il est fréquent de voir parmi ces habitants une tendance à revendiquer la propriété personnelle, en indivision, des biens sectionaux, afin d’opérer un partage. Cette revendication permet de contourner la prohibition
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Article L. 5222-1, L. 5222-3 et L. 5222-5 du Code général des collectivités territoriales
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de partage de l’article L. 214-1 du Code forestier (« La propriété des bois communaux ne peut jamais donner lieu à un partage entre habitants »).
Avant la loi du 6 janvier 1985, réformant le chapitre du Code des communes consacrées aux sections, le conseil municipal et le maire pouvaient agir en justice au nom de la section, permettant de défendre en toute neutralité les intérêts de la section en cas d’action en revendication intentée par des sectionnaires ; mais depuis la réforme, le législateur a attribué à la commission syndicale la compétence exclusive pour suivre et engager les actions en justice. Il est donc possible de rencontrer le cas où les demandeurs pourraient être (indirectement) les défendeurs : si les habitants revendiquent la propriété des biens sectionaux, ces derniers sont demandeurs en leur nom personnel. En outre, ces mêmes habitants peuvent être des membres élus de la commission syndicale. Dans cette hypothèse la commission syndicale opposerait une certaine « inertie » face aux prétentions des habitants. Des situations similaires ont déjà été rencontrées dans le passé, lorsque les habitants qui revendiquent les propriétés étaient aussi des membres du conseil municipal. Dans ce cas, c’est le préfet qui pouvait se substituer au conseil municipal et au maire (lorsqu’ils refusaient de défendre à une action en justice). Il avait été admis que « tout ce que peut faire le préfet, s’il estime que l’action en revendication intentée par les habitants ne fait que dissimuler une demande de partage, c’est de signaler le fait au ministère public, et de le mettre en mesure de prendre des conclusions propres à faire rejeter l’action par le tribunal saisi698
».
Conclusion de la section 1 : Le droit des structures en matière forestière est très étendu en France, ce qui n’est pas le cas au Grand-Duché de Luxembourg. Cependant, la trame structurelle reste très proche entre les deux pays. En effet, les administrations forestières sont au service de la politique forestière de l’État élaborée et mise en œuvre par les ministères. L’Office national des forêts est l’établissement public à caractère industriel et commercial chargé de la gestion des biens forestiers de l’État qui lui sont confiés par décret, la mise en œuvre du régime forestier dans les forêts domaniales, la mise en œuvre du régime forestier
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Répertoire de droit administratif. E. Laferrière, Tome XVII, Forêts, § n°1463 p.327. Librairie administrative
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dans les forêts non domaniales relevant du régime forestier, et des actions conventionnelles, en faveur des ressources naturelles.
Par ailleurs, au Grand-Duché de Luxembourg, l’Administration de la nature et des forêts699 reprend les attributions de l’ancienne administration des Eaux et Forêts tout en élargissant sa compétence à des missions environnementales plus générales.
Compte tenu de l’énorme différence de surface entre la France et le Grand-Duché de Luxembourg, il est évident que les services de l’État français opèrent un maillage beaucoup plus important à l’échelle régionale, ce qui est inexistant au Grand-Duché.
Enfin, l’administration forestière française s’est dotée d’organisations consultatives institutionnelles et associatifs révélateurs de l’importance stratégique de la forêt.