Les ONG américaines et l’intérêt d’Etat

Si les Etats-Unis ont un objectif similaire à celui de la Russie – étendre leur influence– les enjeux et les moyens à leur disposition dans cet espace sont différents. A l’inverse de la Russie, les Etats-Unis ne bénéficient pas d’une proximité géographique avec ces pays, qui peut

109 Kairat Umarov in Opinions. Kazakhstan-U.S. Strategic Partnership on the Rise. In : The Astana Times [en ligne]. 2014. Disponible à l’adresse : https://astanatimes.com/2014/03/kazakhstan-u-s-strategic-partnership-rise/.

donner lieu à une histoire et culture commune, ou des relations bilatérales anciennes sur lesquelles fonder son influence.

Le soft-power est donc central dans la stratégie américaine, et repose en particulier sur les Organisations Non Gouvernementales, les Eglises et les médias. Quelques travaux ont été réalisés par exemple sur le rôle des évangéliques ukrainiens durant la révolution de Maidan¹¹⁰, mouvement religieux dont les financements dépendent de sources américaines¹¹¹. Nous nous intéresserons particulièrement au rôle des ONG durant la seconde révolution ukrainienne, qui a fait l’objet de davantage de documentations que la vague de révolutions de couleurs.

3.1. ONG, des acteurs des relations internationales au statut flou

Qui sont les acteurs des relations internationales ? Sur cette question, deux approches sont possibles : la première, traditionnelle, présente les Etats comme les principaux, voire les seuls acteurs des relations internationales ; la seconde, qui a émergé durant la seconde moitié du XXe siècle, insiste sur le rôle d’acteurs non-étatiques, les Organisations Non Gouvernementales (ONG), les firmes multinationales, les syndicats etc. Si le rôle de ces acteurs non-étatiques est aujourd’hui reconnu, le débat persiste quant à l’étendue de leur influence, et à la nature de leurs relations avec les gouvernements. Justin Vaïsse, directeur après 2013 du Centre d’analyse, de prévision et de stratégie du ministère de l’Europe et des Affaires Etrangères, distingue ainsi en France un « courant Kouchner » et un « courant Védrine » le premier avançant que l’influence des ONG, particulièrement dans le domaine de l’humanitaire, est un atout pour les gouvernements, tandis que le second insiste sur la « prééminence étatique » et sur l’absence de légitimité démocratique des ONG112.

En dépit de leur importance dans les relations internationales, les ONG ne disposent d’aucun statut légal ou internationalement reconnu. On définit généralement une ONG comme

110 ARJAKOVSKY, Antoine, 2014. The Role of the Churches in the Ukrainian Revolution. In : ABC Religion & Ethics [en ligne]. 6 mars 2014. Disponible à l’adresse :

https://www.abc.net.au/religion/the-role-of-the-churches-in-the-ukrainian-revolution/10099362.

111 WANNER, Catherine, 2006. Evangelicalism And The Resurgence Of Religion In Ukraine. In : The National Council for Eurasian and East European Research - The Pennsylvania State University. février 2006. p. 24.

112112 La Documentation Française, 2014. Les acteurs des relations internationales - Questions à Justin

Vaïsse. In : [en ligne]. Mars 2014. Disponible à l’adresse :

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/d000547-les-acteurs-des-relations-internationales/questions-a-justin-vaisse.

étant une organisation à but non lucratif, indépendante d’un Etat, mais chaque pays est libre de qualifier ou non d’ONG les organisations actives dans son pays. Ainsi, la National Endowment for Democracy, quasiment entièrement financée par le Congrès des Etats-Unis, est qualifiée d’ONG par le gouvernement américain, tandis que la Russie l’a inscrite comme une organisation à but non lucratif « agent de l’étranger ».

La politique d’influence russe dans sa sphère régionale repose toujours sur une vision traditionnelle des relations internationales dans lesquelles l’Etat est le principal ou seul acteur. A l’inverse, la politique étrangère des Etats-Unis depuis la fin de la Seconde Guerre Mondiale illustre tout à fait les changements opérés dans la conduite des relations internationales. Alors que l’acteur étatique américain était prépondérant durant la première moitié du XXe siècle, la deuxième moitié et le début du XXIe siècle ont vu se multiplier des acteurs américains non étatiques : ONG, Organisations Internationales, lobbies etc.

C’est particulièrement à la lumière de bouleversements politiques (révoltes durant la Guerre Froide ; révolutions de couleur ; révolution de Maidan) que l’étendue de leur influence, et du réseau mis en place, devient publiquement connue dans la sphère régionale russe. Les relations actuelles des ONG avec Washington, sont, faute de preuves, peu documentées. La CIA ne reconnaît officiellement que des relations limitées à un échange d’informations entre les services de renseignement et les ONG sur un « Etat faible », dans un contexte de conflit : « In some cases, the Intelligence Community has shared strategic analyses directly with nongovernmental organizations. In recent years, providing NGOs with the National Intelligence Council’s occasional estimates of anticipated complex humanitarian needs, for example, created a virtuous cycle of collaboration: NGOs became more familiar with government analysts and were motivated to share their data and perspectives on broad trends and patterns, which were then reflected in subsequent government reports¹¹³ ». Le gouvernement américain dessine ainsi la dynamique suivante : les services américains fournissent certaines informations aux ONG, qui en retour partagent leurs données et analyses, intégrées dans les rapports gouvernementaux. Ainsi, sans que l’on puissance connaître la nature et l’étendue de la

113 LAIPSON, Ellen B., 2007. Can the USG and NGOs Do More? — Central Intelligence Agency [en ligne]. CIA. Disponible à l’adresse : https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/csi-studies/studies/vol49no4/USG_NGOs_5.htm#_ftn15.

collaboration entre les ONG et le gouvernement américain, il est néanmoins indéniable qu’une relation existe.

Si la question des liens entre les ONG et le gouvernement américain est difficile à traiter, il reste possible de comparer leurs activités à l’étranger et ainsi répondre à l’hypothèse suivante : les ONG américaines servent-elles, volontairement ou par un concours de circonstance, les intérêts de la politique étrangère américaine ? Pour répondre à ces questions, nous comparerons les activités de l’U.S Agency for International Development (USAID) agence gouvernementale en charge des programmes d’assistance financière à l’étranger, et celles de deux organisations américaines particulièrement actives dans l’espace régional russe : la National Endowment for Democracy (NED), dirigée par Carl Gershman depuis sa création en 1983, et l’Open Society Foundation (OSF), créée et dirigée par le milliardaire George Soros.

3.2. USAID, NED, OSF : connexions financières et objectifs similaires

A la chute de l’URSS, les Etats-Unis ont mis en place de multiples programmes d’assistance économique aux nouveaux Etats indépendants. L’U.S Agency for International Development (USAID) est l’organe du gouvernement s’occupant d’allouer des fonds, ou des subventions à diverses ONG locales ou internationales, qui allouent ensuite ces financements à des programmes de développement locaux.

Officiellement, l’objectif de l’USAID est de « réduire la pauvreté, renforcer la gouvernance démocratique¹¹⁴ ». Le Joint Strategic Plan 2014-2017 de l’USAID donne davantage d’informations. Il établit une mission principale «Shape and sustain a peaceful, prosperous, just, and democratic world, and foster conditions for stability and progress for the benefit of the American people and people everywhere », et cinq objectifs stratégiques plus terre-à-terre:

«- Strengthen America’s economic reach and positive economic impact; - Strengthen America’s foreign policy impact on our strategic challenges;

- Promote the transition to a lowemission, climate-resilient world while expanding global access to sustainable energy;

114 Who We Are | U.S. Agency for International Development. In : USAID [en ligne]. [Consulté le 22 octobre 2018]. Disponible à l’adresse : https://www.usaid.gov/who-we-are.

- Protect core U.S. interests by advancing democracy and human rights and strengthening civil society;

- Modernize the way we do diplomacy and development¹¹⁵ ».

Derrière la mission démocratique de l’agence, la préservation et le développement des intérêts américains à l’étranger est une nécessité claire ; il semble que, dans la mentalité de l’élite dirigeante américaine, la puissance des Etats-Unis soit l’une des seules garanties d’un monde démocratique.

Au sein de la sphère régionale russe, l’USAID privilégie deux secteurs en particulier : Conflit, paix et sécurité, et Gouvernance et société civile. Pour illustrer notre propos nous avons sélectionné un échantillon des pays de la sphère régionale russe dans les trois régions et en choisissant à la fois des pays proches de Moscou (Biélorussie, Kazakhstan, Arménie et Kirghizstan) et des pays en conflit régulier avec Moscou (Ukraine, Pologne, Géorgie et Lituanie).

Figure 5 : Répartition par secteurs des financements de l’USAID entre 2001 et 2014 dans la sphère régionale russe

Pays Secteurs clés Pic de subventions

Lituanie Conflit paix et sécurité 2012

Biélorussie Gouvernance et société civile 2010

Pologne Gouvernance et société civile 2003

Ukraine Energie, Gouvernance et société civile, Conflit paix et sécurité

2010

Arménie Conflit paix et sécurité, gouvernance et société civile

2006

Géorgie Conflit paix et sécurité, gouvernance et société civile

2006, 2009

115 FY 2014-2017 Department of State and USAID Strategic Plan (PDF). In : USAID [en ligne]. 2014. Disponible à l’adresse : https://www.state.gov/s/d/rm/rls/dosstrat/2014/pdf/index.htm.

Kirghizstan Réponse d’urgence, Conflit paix et sécurité, Gouvernance et société civile

2010, 2012

Kazakhstan Actions liées à la dette, Energie, Conflit paix et sécurité

2010

Source : USAID

Plusieurs pics de subventions correspondent à des moments politiques importants dans ces pays, avec de fortes implications géopolitiques : élections présidentielles (2010) en Biélorussie et en Ukraine, manifestations populaires de grande ampleur en Géorgie (2009), révolution au Kirghizstan (2010). Par ailleurs en 2004, Ron Paul¹¹⁶ prononce un discours relatif au soutien financier des Etats-Unis au candidat à l’élection présidentielle ukrainienne Iouchtchenko, soutien qu’il juge anti-démocratique et obscur : «That is what I find so disturbing: there are so many cut-out organizations and sub-grantees that we have no idea how much US government money was really spent on Ukraine, and most importantly how it was spent […] President Bush is absolutely correct: elections in Ukraine should be free of foreign influence. It is our job here and now to discover just how far we have violated this very important principle, and to cease any funding of political candidates or campaigns henceforth¹¹⁷ ».

La NED a été créée à l’initiative du président américain Reagan en 1984. La principale mission de la NED est d’accorder des subventions à des organisations, locales ou internationales, pour agir dans un pays ou un ensemble de pays sur des problèmes jugés clés par l’organisation. L’organisation accorde donc des subventions soit directement à un pays, soit à une zone géographique composée de plusieurs pays. L’objectif de la NED tel que défini sur leur site officiel est de favoriser l’émergence de sociétés démocratiques et respectueuses des droits de l’homme, ce qui, d’après la NED, est dans l’intérêt de toutes les démocraties existantes. L’organisation cherche également à favoriser la coopération entre les

116Ron Paul est un homme politique américain partisan du non-interventionnisme et dirige le Ron Paul Institute for Peace and Prosperity.

117 PAUL, Ron, 2004. Statement before the US House International Relations Committee, In : LewRockwell.com [en ligne]. Décembre 2004. [Consulté le 18 octobre 2018]. Disponible à l’adresse : https://www.lewrockwell.com/2004/12/ron-paul/what-has-ned-done-in-ukraine/.

démocraties¹¹⁸, permettant ainsi aux Etats-Unis d’étendre leur réseau de pays partenaires ou alliés. Lors d’une conférence en 2013, le président de la NED Carl Gershman résume ainsi les activités de l’organisation: « In a sense, in the field of democracy assistance, NED is the point to which theory and practice, research and grant-making and activism come together¹¹⁹ ». Le pan des subventions est pris en charge par la NED à proprement parler, tandis que la recherche est gérée par l’International Forum of Democratic Studies, le think tank de la NED. Ce que le président de la NED entend par « activisme » est en revanche moins clair, et fait peut-être référence à certains projets soutenus financièrement par l’organisation qui peuvent être définis comme activistes.

L’objectif de l’organisation à sa création était la prise en charge de certains programmes d’influence de la CIA. La NED rappelle régulièrement son indépendance vis-à-vis du gouvernement américain, mais ses relations initiales avec la CIA continuent d’alimenter les suspicions, ses détracteurs soulignant des méthodes actuelles qualifiées d’anti démocratiques et l’instrumentalisation de la NED par le gouvernement américain à des fins de politique étrangère. Ron Paul cite en effet expressément la NED comme ayant participé à la stratégie d’influence des Etats-Unis en Ukraine pendant l’élection présidentielle de 2004 : « Dozens of organizations are granted funds under the PAUCI¹²⁰ program alone, and this is only one of many programs that funneled dollars into Ukraine. We do not know how many millions of US taxpayer dollars the National Endowment for Democracy (NED) sent to Ukraine through NED’s National Democratic Institute and International Republican Institute. Nor do we know how many other efforts, overt or covert, have been made to support one candidate over the other in Ukraine¹²¹».

La NED est qualifiée d’Organisation Non Gouvernementale sur le site du département d’Etat américain, et de fondation privée à but non lucratif par l’USAID, constituant un nouvel exemple du flou qui entoure le statut des Organisations Internationales. Elle dépend

118 How We Work – National Endowment for Democracy. In : National Endowment for Democracy [en ligne]. Disponible à l’adresse : https://www.ned.org/about/how-we-work/.

119 National Endowment for Democracy, 2013. Reconsidering Democratic Transitions FIRST panel [en ligne]. 2013. Disponible à l’adresse :

https://www.youtube.com/watch?time_continue=73&v=fcpZhRs_gYw.

120 La Polish-Ukrainian Cooperation Foundation est l’héritière de la Poland-America-Ukraine Cooperation Initiative fondée en 1999, entièrement financée par l’USAID.

121 PAUL, Ron, 2004. Statement before the US House International Relations Committee, In : LewRockwell.com [en ligne]. Décembre 2004. [Consulté le 18 octobre 2018]. Disponible à l’adresse : https://www.lewrockwell.com/2004/12/ron-paul/what-has-ned-done-in-ukraine/.

financièrement de l’Etat américain, puisqu’elle perçoit la quasi-totalité de son budget de l’USAID : ainsi en 2014, pour un budget total de plus de $155 millions122, la NED a reçu plus de $153 millions de l’Etat américain, dont $135 millions de l’USAID. Les rapports annuels de la NED ne font pas mention explicite de l’USAID comme source de financement, seule la mention « diverses agences gouvernementales » apparaît. Cependant le document relatif aux dépenses annuelles de l’USAID stipule lui le montant des financements perçus par la NED en provenance de l’USAID. Le tableau ci-dessous indique la part de l’Etat et de l’USAID dans le budget annuel de la NED.

Tableau 6 : Budget de la NED 2004-2014 (arrondis, millions de dollars) Subventions USAID/ Total des

subventions d’agences gouvernementales

Total des revenus

2004 79 80

2005 113 113

2006 109 110

2007-2008 Données indisponibles Données indisponibles

2009 131 132 2010 118 / 135 136 2011 118 / 134 135 2012 117 / 140 142 2013 111 / 132 134 2014 135 / 153 155

Source : Rapports annuels de la NED 2004-2014, Fiscal Year Congressional Budget Justification USAID 2010-2014

122 National Endowment for Democracy. 2014 Annual Report – In: National Endowment for Democracy [en ligne]. 2014. Disponible à l’adresse : https://www.ned.org/publications/2014-annual-report/.

Nous pouvons remarquer une nette croissance du budget entre 2004 et 2005 et entre 2013 et 2014, respectivement années des révolutions de couleur et de la révolution ukrainienne. Le budget de la NED nous indique un élément important : puisque l’un des objectifs de l’USAID est de renforcer la puissance des Etats-Unis et de défendre ses intérêts sur la scène internationale, et considérant que les financements de l’USAID constituent la majorité du budget de la NED, cela signifie que les activités de la NED sont en accord avec les intérêts de l’Etat américain, et participent ainsi de l’influence américaine à l’étranger.

S’agissant de l’Open Society Foundation, les activités de l’organisation incluent principalement le soutien financier à des personnes ou à des projets portant certains objectifs définis par l’OSF : soutien aux droits de l’homme et à la démocratie, liberté de la presse, santé publique etc. Dans certains pays non-membres de l’UE, par exemple la Géorgie et l’Ukraine, l’Open Society soutient également le programme d’intégration à l’UE, vu comme un moyen de promouvoir liberté et démocratie dans le pays concerné : « Georgia's European integration process provides crucial tools to leverage promotion of good governance, rule of law, and a rights-based justice system in the country¹²³ ».

Le financement de l’organisation est très opaque. En 2016¹²⁴, l’organisation Transparify publie une étude sur la transparence des think tanks dans laquelle la fondation de G. Soros est qualifiée de « highly opaque », et placée à la toute fin du classement :

Figure 6 : L’OSF, une fondation aux financements opaques

123 Open Society - Georgia Foundation - EU Integration. In : [en ligne]. Disponible à l’adresse : http://www.osgf.ge/index.php?lang_id=ENG&sec_id=183.

124 Cette étude a été partiellement financée par l’OSF, qui après la publication du classement a cessé de soutenir l’organisation.

Source: Transparify, Think Tank Transparency 2016

Très peu d’informations sont en effet rendues publiques quant aux sources des financements de l’OSF. Seul un document non daté de l’Open Society Institute, nom de l’organisation jusqu’en 2010, a été publié et établit une liste des donateurs, classés par type d’organisations : Organisations Internationales, agences d’aides gouvernementales, gouvernements, fondations privées, ONG, etc. L’USAID et la NED (dans la catégorie

« institutions européennes et nord-américaines », et non dans celle des ONG et des fondations privées) ainsi que d’autres organisations financées par elles sont mentionnées125.

Ce document ne donne en revanche aucune indication sur le montant des dons, et donc sur l’influence de l’USAID sur l’Open Society Institute. Néanmoins, l’existence de subventions gouvernementales permet de conclure que l’Open Society Institute, et peut-être l’OSF aujourd’hui, participe du renforcement de l’influence américaine à l’étranger.

3.3. Répartition géographique des activités de l’USAID, la NED et l’OSF, entre convergence et complémentarité

Comment les subventions de ces trois organisations sont-elles réparties géographiquement ? Pouvons-nous distinguer un schéma commun, des critères justifiant la répartition des fonds ? Ci-dessous sont présentés la répartition des subventions de l’USAID, la NED et l’OSF, d’après les données que nous avons pu rassembler : La NED ne fournit aucune information antérieure à 2014 et, la répartition des subventions de l’OSF n’est pas une donnée facilement accessible : chaque branche locale de l’OSF gère elle-même les données accessibles sur le site, sans parfois indiquer le montant des subventions annuelles accordées dans le pays, et le siège de l’OSF aux Etats-Unis n’indique qu’une répartition par région, sans détailler par pays. Il n’y a donc aucune homogénéité au sein des différentes branches de l’OSF concernant la publication des données.

Tableau 7 : Assistance américaine économique via l’USAID 2001-2014 dans la sphère régionale russe (millions de dollars)

Pays 2001-2014 Montant des

subventions en 2014 Estonie 151 8.5 Lettonie 147 6 Lituanie 157 13 Biélorussie 251 19 Pologne 4 600 57

125 Open Society Institute - Partnerships [en ligne]. Date inconnue. Open Society Institute. [Consulté le 24 octobre 2018]. Disponible à l’adresse :

Ukraine 2 800 318 Arménie 1 000 71 Azerbaïdjan 794 69 Géorgie 3 000 290 Kirghizstan 918 78 Kazakhstan 1 800 200 Ouzbékistan 805 61 Tadjikistan 801 67 Turkménistan 182 8 Source : USAID

Figure 7 : Répartition des subventions de la NED dans l’espace régional russe en 2014

Source : NED

Tableau 8 : Subventions de l’OSF dans la sphère régionale russe en 2014

Pays Montant des subventions*

0 500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000 3 500 000 4 000 000 4 500 000 5 000 000

Répartition des subventions de la NED dans la sphère régionale russe en 2014

Hongrie Données indisponibles

Ukraine $103 millions

Arménie Données indisponibles

Géorgie $5.9 millions (en 2013)

Kazakhstan $4 millions

Kirghizstan $3.3 millions

Tadjikistan $3.6 millions

Moldavie $5 millions

*Chiffres arrondis

Source : Branches de l’OSF dans les pays sélectionnés

Les pays qui ont le plus reçu de subventions via l’USAID sont la Pologne, l’Ukraine et la Géorgie. Cependant, si la Pologne se démarque de loin par le montant des subventions reçues, dont la grande majorité a été versée en 2003, c’est l’Ukraine qui a reçu le plus de subventions en 2014, suivie de la Géorgie et du Kazakhstan.

S’agissant de la NED, quatre pays font l’objet d’une attention particulière : l’Ukraine, la Biélorussie, la Géorgie et le Kirghizstan. Malheureusement, nous ne pouvons pas montrer l’évolution des financements de la NED dans cette région, car les données antérieures à 2014 ne sont pas disponibles, et l’organisation n’a pas répondu à notre demande électronique. La NED, à la différence d’USAID, agit uniquement dans les pays non-membres de l’UE et/ou de l’OTAN.

Enfin, concernant l’OSF, trois pays ont reçu davantage de financements en 2014 :