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Estudar a participação associativa dos descendentes de imigrantes implica enquadrar esta dimensão no percurso evolutivo do conceito de cidadania. A participação é uma dimensão chave da cidadania e são peças indissociáveis da democracia, pelo que as questões ligadas a estes conceitos ocupam lugar de destaque no debate sobre as democracias contemporâneas, conforme sintetiza a declaração seguinte:

“Citizen participation is at the heart of democracy. Indeed, democracy is unthinkable without the ability of citizens to participate freely in the governing process” (Verba et al. 1995: 1).

Marshall na sua obra “Citizenship and social class”35 apresenta uma teorização pioneira sobre esta temática. A sua proposta assenta numa evolução sequencial da cidadania, desde a instituição dos direitos civis aos direitos políticos e, por fim, à conquista dos direitos sociais, realçando que esta evolução depende da luta pela expansão de direitos, cuja base reside nos conflitos inerentes às desigualdades de classe das sociedades capitalistas (cit. in Barbalet 1989: 21). Esta perspectiva veio a ser alvo de várias críticas por se centralizar na variável classe e negligenciar mecanismos determinantes de desigualdades de género, assim como por não contemplar as questões do pluralismo cultural e da diferença. Por outro lado, tem o mérito de defender a interdependência dos direitos como garantia do acesso à cidadania plena e de sublinhar o papel dos indivíduos neste processo.

35 _{Para a apresentação da evolução histórica do conceito de cidadania cf. Castles, Davidson (2000:} 26-53), Magalhães (2001: 152-163) e Pocock (1995).

O conceito de cidadania abrange três dimensões: os direitos e deveres atribuídos aos cidadãos de uma dada comunidade; a definição da adesão ou pertença à comunidade; a natureza e a forma da própria comunidade (Bauböck 1994: vii). Nesta perspectiva, a cidadania ultrapassa a mera posse do estatuto legal de cidadão e, em contrapartida, salienta-se que no seu cerne se encontra uma relação entre os indivíduos e uma comunidade, assente numa transacção de direitos e deveres, que possibilitam aos indivíduos incluídos na categoria de cidadãos participar em igualdade de condições na vida dessa comunidade (Barbalet 1989; Bauböck 1994; Bloemraad 2000; Castles, Davidson 2000).

A história do conceito mostra que a cidadania se encontra fortemente associada ao espaço político do Estado-Nação (Castles, Davidson 2000: 2), dependendo dos processos de constituição e evolução dos Estados e da forma como estes definem quem é cidadão (ou seja, as regras de acesso à cidadania) e como regem a consequente atribuição de direitos e deveres aos indivíduos incluídos nessa categoria (ou seja, as regras de funcionamento inerentes à cidadania). À cidadania subjazem, portanto, mecanismos de inclusão e de exclusão que operam em simultâneo.

Os debates contemporâneos têm realçado, porém, que a ideia de cidadania vinculada à posse da nacionalidade de um Estado específico está em crise e é questionada pela globalização, pelas migrações internacionais e pelo multiculturalismo das sociedades actuais, que induziram a emergência de múltiplas e diversificadas formas de pertença à comunidade, no quadro de um mundo global e interdependente. A defesa dos direitos das mulheres, dos imigrantes e dos grupos minoritários tem vindo a tornar mais complexa a reflexão contemporânea sobre os fundamentos e a prática da cidadania, nomeadamente por fazer notar os limites de que enfermam as várias definições da condição de membro, e consequentemente de estranho, face à comunidade (Anthias, Yuval- Davis 1992; Bloemraad 2000; Castles 2000; Ferreira et al. 1998; Kymlicka 1995; Soysal 1994).

A dicotomia de inclusão/exclusão inerente à definição do estatuto de cidadania é exemplificada pela situação dos imigrantes nos vários países onde fixaram a sua residência, porquanto o acesso à plenitude deste estatuto é conferido, em regra, somente aos nacionais. Os Estados europeus têm facilitado o acesso aos direitos civis e sociais aos estrangeiros, mas restringindo o acesso aos direitos políticos, entendidos como símbolo de facto de uma completa pertença à comunidade política (Entzinger 1997: 4). É em consequência desta diferenciação que Hammar (1990) apresenta o conceito de “denizens” para definir o estatuto dos imigrantes residentes de longa duração que não têm acesso à totalidade dos direitos atribuídos aos cidadãos (citizens)36. A desigualdade de direitos assim construída torna os imigrantes mais desprotegidos e mais susceptíveis de serem explorados no mercado de trabalho e no acesso aos serviços sociais (Breuer et al 1995: 380). Estes aspectos levam alguns autores a defender que o não acesso dos imigrantes à totalidade dos direitos de cidadania os coloca numa condição de “sub-classe” marcada pela exclusão, situação que questiona os valores-base das sociedades democráticas (Castles 2000; Dahrendorf 1994).

Em sequência desta argumentação têm sido apresentados novos conceitos para dar conta da necessidade de repensar a definição da cidadania, no sentido de salvaguardar a igualdade entre membros de comunidades marcadas pelo pluralismo cultural: Bauböck (1994) propõe o conceito de “cidadania transnacional”; Kymlicka (1995) o de “cidadania multicultural” assente numa “cidadania diferenciada” que garanta o respeito de direitos específicos de grupos étnicos minoritários; Soysal (1994) prefere salientar a “pertença pós-nacional”; e Turner (1994) avança com a ideia de uma “cidadania cultural”.

Pertencer ou não à comunidade depende, portanto, das regras que designam quem a ela pode aceder e, por essa via, assumir o estatuto de cidadão ou cidadã, instituídas legalmente por parte do Estado. Mas a “pertença à comunidade” é

36 _{Na língua inglesa, o verbo “to deny” significa negar ou recusar. Ao propôr o termo “denizen”, o} autor pretende realçar o facto dos imigrantes estarem excluídos da cidadania plena, não detendo um estatuto de cidadãos, mas antes se confrontando com a negação da cidadania.

sensível ao modo como se interligam os aspectos jurídico-legais subjacentes na definição do estatuto de cidadania com as questões de classe, de género e de pertença étnica, contemplando por isso diferentes modos de viver essa situação. A cidadania é, pois, a expressão de uma relação dinâmica entre indivíduos e a comunidade à qual estão ligados por condições de natureza política e social mas também simbólica, sendo uma construção mutável e contingente.37

Esta discussão tem a sua origem na divergência de posições das grandes linhas teóricas do liberalismo e do republicanismo quanto ao papel que cabe ao indivíduo enquanto cidadão, podendo distinguir-se duas concepções opostas: a cidadania como estatuto e a cidadania como prática, respectivamente (Habermas 1994: 24-25). Na sua base, a perspectiva liberal enfatiza que a ligação do indivíduo à comunidade decorre de um estatuto legal que define essa pertença; por contraste, a visão republicana realça que a pertença decorre do exercício dos direitos políticos de participação mediante os quais os indivíduos se tornam agentes activos da comunidade (idem: 25).

Desviando-nos do aceso debate que autores posicionados nas várias correntes teóricas têm vindo a manter, parece fundamental na presente análise destrinçar entre o carácter formal que decorre da definição do conjunto de direitos atribuídos pelos Estados aos seus cidadãos, de uma cidadania substantiva reflectida nas condições que possibilitam o exercício efectivo desses direitos.

Nesta linha de pensamento, Barbalet afirma que

“o problema de quem pode exercer a cidadania e em que termos não é apenas uma questão do âmbito legal da cidadania e da natureza formal dos direitos que ela implica. É também uma questão de capacidades não-políticas dos cidadãos derivadas dos recursos sociais que eles dominam e têm acesso” (1989: 11).

As desigualdades entre os indivíduos em termos de condições de vida, de estatuto socioeconómico, de domínio da informação e do nível de literacia influenciam a

37 _{Articulam-se com esta discussão sobre cidadania os debates em torno do multiculturalismo, da} política de reconhecimento ou das políticas de identidade (vd. ponto 2.2., Capítulo 2, Parte III).

capacidade de tomar parte na vida pública e assumir uma cidadania activa. A pertença étnica, ser-se homem ou mulher, ter um determinado grau de deficiência ou ainda a idade e a orientação sexual são outros factores que podem reforçar desigualdades e discriminar os indivíduos, quer no acesso ao estatuto de cidadania como também nas possibilidades de exercer os direitos que esse estatuto lhes concede. Enfim, deve ainda realçar-se que a cidadania também exige a aprendizagem de competências e a sua articulação com um conjunto de valores que induzam à sua prática (Carmo 1998, 2004).38

De modo a compreender como se articulam a cidadania formal e a sua prática, Yuval-Davis propõe desligar a cidadania de uma relação de pertença exclusiva a um Estado, introduzindo as dimensões da família e da sociedade civil. A autora defende que a autonomia do indivíduo depende da sua posição face à família e face às estruturas da sociedade civil tanto como às do Estado, sendo desta relação que emergem as condições de exercício da cidadania (1997b: 13-15).

Como exemplo, refira-se que a expressão da cidadania social das mulheres tem sido limitada, entre outros factores, pela persistência de desigualdades no mercado de trabalho e na vida familiar (Bradley 1998; Ferreira 1999; Inglez 2007; Perista 1999, 2002, 2007), pelo facto da função de maternidade ser desvalorizada em comparação com funções de produção na esfera económica (Joaquim 1998, 2006b) ou ainda porque o activismo informal das mulheres, nomeadamente em organizações de acção social, é desvalorizado em detrimento da participação política convencional (Lister 1997; Pintasilgo 1998; Sudbury 1998; Vicente 2002).39 Lutz, por sua vez, relembra que os direitos das mulheres imigrantes na

38 _{Voltaremos a abordar este assunto no ponto seguinte do presente capítulo. Vd. ainda ponto 3.1.} da Parte I e Capítulo 1, Parte IV. Como exemplo, refira-se que no caso concreto dos imigrantes com direito de voto em Portugal tem-se registado uma fraca participação nas eleições; de entre as possíveis causas explicativas pode apontar-se o baixo estatuto económico e o sentimento de distância em relação à vida pública induzido pela discriminação social e étnica presente no seu quotidiano.

39 _{Maria de Lourdes Pintasilgo foi acérrima defensora de uma abordagem do “cuidado” como} intervenção política essencial para a sustentabilidade das sociedades do século XXI, salientando a centralidade do papel que as mulheres têm assumido neste campo (cf. 1998; Comissão Independente População e Qualidade de Vida 1998; Koning 2005).

União Europeia, cuja migração decorre ao abrigo do reagrupamento familiar, estão fortemente dependentes desse vínculo e das regras que regulam a legislação em cada país, situações que fragilizam a sua condição de cidadãs (1997: 102-107). A cidadania é, portanto, um campo privilegiado para se analisar as relações entre a acção e a estrutura, uma vez que assenta nas condições estruturais que determinam e enformam o seu carácter formal ou substantivo e, por outro lado, no papel que indivíduos e grupos desempenham no exercício dos seus direitos e nas acções que visam a expansão ou o reforço dos mesmos.

Em síntese, pode então dizer-se que

“os direitos de cidadania dependem não só de direitos sociais garantidos pelo Estado, como também de direitos cívicos ganhos contra o Estado. A afirmação da cidadania ocupa, pois, um espaço de permanente confronto entre as concessões estatais estabelecidas e o processo de mais extensas conquistas. Tal faz salientar quer a importância dos processos de participação social, mas também o papel do estado que se liga indissociavelmente com a protecção dos direitos da cidadania” (Rodrigues, Stoer 1994: 185).

Neste contexto, Bloemraad (2000) propõe uma abordagem muito interessante, ao centrar a sua análise na participação enquanto elemento essencial para compreender a relação entre o indivíduo e a comunidade e as consequentes dinâmicas entre acção e estrutura:

“participation provides a means to investigate the dynamic between individual immigrants’ agency and the structural or institutional constraints they face in exercising that agency. Thus we can link both the individual and the state, two sides of the citizenship equation, and also bring in other participants such as societal groups and ethnic associations (…)” (2000: 25).

A autora distingue quatro dimensões constitutivas da cidadania – estatuto legal, direitos, identidade e participação – salientando que as três primeiras dimensões são muito influenciadas pelo Estado pois é este que define quem pode pertencer à comunidade (estatuto legal) e quais os benefícios que daí decorrem (direitos) e que detém ainda os recursos simbólicos que condicionam a formação das

identidades colectivas, embora a sua influência nesta dimensão identitária seja menor comparativamente às antecedentes. A sua proposta é centrar a atenção no papel do indivíduo nesta dialéctica, ao invés de focalizar a análise na estrutura do Estado, e defende que a participação é o elemento que permite estabelecer uma ligação conceptual e empírica entre o indivíduo e a comunidade sociopolítica:

“It is through participation that the other side of the citizenship equation – the individual – can be considered. If the state gives citizenship, there must be someone to take it, or if the state changes its approach to citizenship, an individual (our group of people) initiated that change” (Bloemraad 2000: 10).

A dimensão “participação” tem assumido grande relevância no debate sobre o reforço de direitos dos imigrantes e deve ser entendida no contexto da evolução da filosofia subjacente às políticas de integração destes grupos, que os Estados têm desenvolvido ao longo da história das migrações internacionais (Favell 1997). A partir do momento em que os Estados foram acolhendo uma maior presença de população estrangeira que não perspectivava o regresso aos países de origem, viram-se forçados a aceitar a integração dos imigrantes como um “problema estrutural” (Rex 1990: 97) e a implementar políticas que respondessem ao modelo de sociedade que cada um ansiava construir (Calvanese, Pugliese 1990; Entzinger 1990). Estas políticas podem tender, nos seus extremos, a uma assimilação ou a um pluralismo cultural, mas dependem fortemente da

“concepção da nação, das formas nacionais da laicidade, da história e, sobretudo, da história colonial, das formas de protecção social e das especificidades culturais” (De Rugy 2000: 30).

A evolução das questões relativas à cidadania entretece-se, por outro lado, com a progressiva intensificação da interdependência global nas esferas económica, social, cultural e política das sociedades. Hoje, os Estados detêm um poder enfraquecido para fazer face às necessidades sentidas pelas populações, em parte como resultado da incapacidade de um único Estado enfrentar problemas globais

e de cadeias causais interdependentes.40 Tal tem exigido uma transferência de poderes para organismos supra-nacionais e uma consequente perda de soberania estatal, ao mesmo tempo que emergiram novas autoridades, parte delas com origem nas organizações da sociedade civil (Moreira 2006: 2).

Com efeito, a regulação política transnacional tem evoluído para uma maior exigência de participação dos cidadãos e para a redefinição das relações entre actores estatais e não estatais, contribuindo para revalorizar o papel da sociedade civil. Conceitos como parceria, redes, negociação, mediação entre Estado e sociedade civil, entraram já na rotina terminológica dos documentos oficiais produzidos por organismos internacionais, tais como a Organização das Nações Unidas ou a União Europeia, tendo reflexos directos na intervenção das instituições do poder central e local dos Estados nacionais. Por exemplo, o Conselho da Europa e a Conferência das Autoridades Locais e Regionais da Europa têm recomendado aos Estados-membros o desenvolvimento e a concertação de estratégias que visem envolver os indivíduos, nomeadamente os imigrantes, nos processos de consulta e tomada de decisões ao nível da vida local e abrangendo as dimensões jurídico-legal, socioeconómica e cultural (Vertovec 1999: 23-24).

Para Tom Burns (2004), a estrutura organizacional e funcional do sistema democrático está a mudar no sentido de uma crescente diversificação de formas de governação, que vêm questionar e redimensionar o papel dos governos nacionais, dos parlamentos, dos partidos políticos e dos indivíduos. Este cenário de mudança e crescente complexidade social e política é caracterizado, segundo o autor, pelo

40 _{Tal situação está particularmente presente no espaço da União Europeia: “Os modelos de} integração na Europa encontram-se actualmente muito fragilizados devido à crise económica. (…) Os problemas de integração vividos actualmente não dizem tanto respeito a problemas levantados pelo modelo de integração ou pelas características dos migrantes, mas a problemas económicos e sociais que afectam principalmente as populações económica e socialmente mais desfavorecidas. (…) A exclusão social e económica está longe de envolver apenas os imigrantes e os seus descendentes. Mas para a nação, a dificuldade consiste em não deixar que a integração cultural efectiva seja posta em causa pela não-integração económica e social (…)” (De Rugy 2000: 31).

envolvimento de múltiplos agentes no processo de governação nas sociedades modernas:

“A diversidade dessas formas é baseada sobretudo na (e envolve agentes da) sociedade civil. Em muitos casos, estas interagem com as instituições estatais e penetram no seu interior. Os agentes da sociedade civil não são apenas agentes de mercado e grupos de interesses económicos, mas também grupos de interesses públicos, movimentos sociais, organizações de auto-ajuda, agentes religiosos e associações de diversos tipos” (2004: 125- 126).

A intervenção de diferentes agentes na governação pública é um fenómeno que pode ser entendido como uma “reconquista da autoridade política pelos actores societais” e que proporciona espaço à participação activa dos cidadãos organizados em torno de objectivos específicos (idem: 126). Estas novas formas de participação obrigam a repensar a democracia representativa e desafiam a pensar e a construir formas de governação que articulem os vários actores e esferas de poder, tendo em vista enfrentar os problemas das sociedades de forma integrada e coerente (ibidem: 157-158).

O (re)nascimento de movimentos sociais é, também, o resultado deste cenário (Bessa 2002; Santos 2002, 2003a; Stock 2005). Estes movimentos podem ser perspectivados como expressões de acção colectiva alternativas à mobilização ancorada em pertenças de classe, tal como o movimento operário, que perdeu a sua centralidade enquanto aglutinador de forças no cenário de conflito social resultante da perda de influência da identificação dos indivíduos em torno de classes sociais (Almeida 1995: 150). Constituem expressões da vontade dos cidadãos em defender direitos que são percepcionados como estando ameaçados ou que exigem um maior reforço, que ultrapassam em muito a ligação ao mundo laboral e a esfera dos direitos dos trabalhadores (por exemplo, igualdade entre homens e mulheres, direitos dos imigrantes, direitos culturais, direitos humanos, direitos dos consumidores, etc.):

“Hoje, é a defesa dos direitos culturais e sociais dos indivíduos e das minorias que é o objectivo positivo dos movimentos sociais (…). Já não é em nome da sociedade perfeita

que esses movimentos falam e não é para o futuro que olham: combatem pela defesa do direito de todos a uma existência livre e «humana». É essa a forma que assume hoje o princípio geral em que assentam todos os movimentos sociais: o direito à igualdade cultural” (Touraine 1999: 77).

Os novos movimentos sociais detêm um papel importante na evolução do sistema de cidadania, na medida em que capacitam os indivíduos para formas de participação que lhes permitem conquistar direitos que antes não estavam ao seu alcance, sendo “os próprios direitos de cidadania progressivamente conquistados a contribuir directamente para [o] alargamento de horizontes e objectivos” (Almeida 1995: 152).

Portugal não está alheado da evolução social e política internacional descrita anteriormente. Tem-se assistido ao desenvolvimento de uma pluralidade de movimentos sociais, sobretudo em torno da defesa de direitos culturais e políticos, influenciados pelas dinâmicas que a globalização imprimiu à acção colectiva (Martins 2003); ao impulso do terceiro sector com origem numa proliferação de organizações de solidariedade social (Hespanha 1999); e a uma importante evolução no reforço do estatuto de cidadania dos imigrantes (Albuquerque et al. 2000).

Constata-se que, desde 1990, o país evoluiu de um espaço de direitos muito restrito, dada a quase total ausência de legislação e a pontual e irregular participação dos imigrantes na esfera pública, para uma prática de cidadania de maior intensidade decorrente da conjugação entre a produção legislativa e a mobilização das organizações representativas dos imigrantes no espaço público. A pertença de Portugal à União Europeia tem influenciado a produção legislativa relativa à gestão dos fluxos e à integração dos imigrantes, determinada pela exigência de uniformização de políticas de imigração.

Paralelamente, a capacidade de intervenção do movimento associativo de imigrantes tem também usufruído da pertença a este espaço político alargado, nomeadamente pelas possibilidades oferecidas pelos quadros comunitários de

apoio e, também, pelo desenvolvimento de metodologias de trabalho que exigem o estabelecimento de parcerias entre o Estado e as organizações não governamentais, ou seja, a “institucionalização de partenariados” nas políticas que visam a coesão social (Rodrigues, Stoer 1998: 96). As novas metodologias de trabalho assentes no diálogo têm-se mostrado fundamentais para que os diferentes intervenientes institucionais na esfera social aprendam a actuar de forma integrada e concertada e têm possibilitado um aprofundamento do exercício da cidadania, na medida em que a participação dos grupos alvo pode ser entendida como um factor de inclusão e de empowerment de grupos desfavorecidos socialmente (Carmo 1999: 159-162; Pinto 1998: 269-274).

Por outro lado, face a problemas comuns entre migrantes nos diferentes países da