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A investigação e o debate científico sobre participação dos imigrantes salientam que esta é um processo muldimensional e dinâmico, cuja análise exige considerar a pluralidade de factores que nele intervêm, bem como as suas interacções. Alguns autores destacam o papel de factores de natureza individual, mas a literatura tem evidenciado o maior predomínio de factores estruturais na explicação da participação. Reúne consenso a argumentação que o tipo e o grau de participação são condicionados pela estrutura do Estado, nomeadamente pela moldura política e normativa dirigida à regulação da imigração e dos direitos dos imigrantes.

Autores como Martiniello (1994, 1998) e Miller (cit. in Vertovec 1999) apresentam propostas de caracterização das formas de participação política à disposição dos imigrantes, no cenário dos países da Europa ocidental.

A reflexão de Martiniello (1994: 334-337; 1998: 12) assenta nas seguintes dimensões da participação política:

- nível geopolítico, variável consoante a organização do Estado: nacional, regional ou local; e admitindo a existência de um nível transnacional relativo ao país de origem;

- participação política ao nível estatal, abrangendo a participação eleitoral e a representação nas assembleias eleitas; e ao nível não estatal, que pode ser concretizada nos partidos políticos, nos sindicatos, em órgãos de consulta, mediante a mobilização étnica ou ainda no quadro de grupos de pressão ou outro tipo de associações.

Miller (cit. in Vertovec 1999: 24) centra a sua proposta no tipo de actividade e de instituições mediante as quais os imigrantes podem expressar os seus interesses

face aos agentes estatais, identificando as seguintes: organizações do país de origem; órgãos consultivos (ao nível local ou nacional) que visam a representação de interesses colectivos; sindicatos e organizações ligadas ao trabalho; partidos políticos e organizações religiosas ou cívicas; expressões de confrontação como, por exemplo, manifestações ou greves.

Ambas as propostas sustentam a ideia de que as oportunidades de participação e de mobilização política dos grupos de origem imigrante são em grande parte influenciadas pelas concepções dominantes do Estado e das acções por este desencadeadas com vista à institucionalização, ou não, de canais onde estes grupos podem expressar interesses e, deste modo, participar nos processos conducentes à tomada de decisões em políticas que lhes dizem directamente respeito. Mas esta argumentação não é válida apenas na sua aplicação ao contexto da imigração, pois a literatura científica sobre cidadania e Estado social confirma que as “bases institucionais e organizacionais dos sistemas políticos” influenciam de forma significativa as “oportunidades de participação e de integração dos indivíduos” (Mozzicafreddo 2000: 186).

Na sequência desta linha argumentativa que realça a influência de factores estruturais, Soysal (1994) defende que o regime de incorporação em vigor num dado Estado – o qual pode ser mais ou menos centralizado e ter o seu núcleo de acção e de autoridade mais assente no próprio Estado ou na sociedade – é uma variável determinante na forma como os imigrantes se organizam, nos seus discursos, estratégias e identidades (idem: 85). O Estado pode proporcionar (ou não) determinados recursos às organizações de migrantes; a sua acção pode incidir na criação de canais específicos que favorecem a participação, tendo por base uma categorização de base étnica que, por sua vez, condiciona a expressão de identidades colectivas por parte dos imigrantes, ou, numa visão oposta, a incorporação é estruturada em função do indivíduo e as ligações entre o Estado e as organizações de imigrantes são menos institucionalizadas (ibidem: 86-87).

Também a abordagem desenvolvida por Ireland (1994) se baseia numa “perspectiva institucional” da organização política dos imigrantes. Na perspectiva deste autor, há que realçar o papel da “estrutura de oportunidades políticas” do país de acolhimento, caracterizada pelo estatuto jurídico dos imigrantes, pelos direitos que este estatuto lhes confere e pela existência, ou não, de políticas sociais em áreas como a educação, o trabalho e a assistência social (1994: 8-10). Confirmando e reforçando a análise dos autores citados, encontra-se o trabalho de Koopman e Statham (2000) que vêm evidenciar a influência da estrutura de oportunidades no cenário da negociação política e da gestão das relações inter- étnicas. Mais recentemente e em idêntica linha de raciocínio, investigação sobre participação cívica activa dos imigrantes na União Europeia revelou que a estrutura de oportunidades dos países receptores – entendida como a articulação entre factores de bloqueamento e de facilitação da participação – assume uma influência significativa nos vários contextos nacionais dos 25 Estados analisados (Cyrus et al. 2006).

A importância da estrutura social, em particular dos modos de incorporação dos imigrantes, é também defendida por Portes e Rumbaut, que defendem que, em última análise, são os modos de incorporação que determinam que a posse de determinados recursos (por exemplo, nível de escolaridade ou de qualificações, domínio da língua do país de acolhimento) exerçam um efeito positivo no cômputo geral do processo de integração (Portes, Rumbaut 1996, 2001).

Em jeito de síntese, recolocando o debate na conciliação de argumentos que evidenciam o papel do contexto ou da estrutura social face a variáveis mais individuais, Portes (1999), numa síntese analítica de resultados da investigação sobre incorporação dos imigrantes nos Estados Unidos da América, afirma que o êxito deste processo depende mais das iniciativas que o Estado receptor desenvolve face à imigração do que dos recursos dos próprios imigrantes ou das características das respectivas comunidades étnicas. As suas conclusões são

ilustrativas da diversidade de factores que operam no complexo processo de integração:

“Concluindo, singrar na América é um processo complexo, que só parcialmente depende da motivação e das capacidades que os imigrantes trazem consigo. A forma de usar os recursos pessoais depende muitas vezes de factores políticos internacionais, sobre os quais os indivíduos não têm qualquer controlo e da história daqueles que chegaram anteriormente e dos tipos de comunidades que criaram, sobre as quais os recém-chegados também têm pouca influência. Estas forças complexas e involuntárias confrontam os imigrantes com uma realidade objectiva que os encaminha para diferentes direcções. (…) Um maior conhecimento dos contextos com que os imigrantes hoje se deparam (…) demonstra a importância dos modos através dos quais eles são incorporados e dos respectivos recursos materiais e morais postos à disposição pelo governo, pelos empregadores e pelas suas próprias comunidades” (Portes 1999: 95-96).

No entanto, a predominância do peso do contexto social e político na estruturação das oportunidades de participação dos imigrantes não deve desvalorizar o papel da acção dos indivíduos ou dos grupos como confronto a essas condições. Como foi referido no ponto anterior, a dimensão “participação” é um elemento fundamental das dinâmicas da cidadania e desempenha um papel relevante na mudança das condições estruturais que limitam a sua prática (Bloemraad 2000). A análise de Soysal não omite a acção das organizações de migrantes, mas argumenta que a forma como elas intervêm e como definem os seus objectivos, as suas estratégias e as suas funções, é adaptada aos recursos disponibilizados pelo Estado e às políticas existentes (1994: 86). Idêntica conclusão é-nos apresentada por várias pesquisas sobre os processos de mobilização étnica e participação política na Europa (Martiniello, Statham 1999)42.

De entre as formas de participação política ao nível local proporcionadas aos imigrantes assumem com algum destaque na literatura os órgãos consultivos ou conselhos municipais. Porém, importa considerar que a sua institucionalização

42 _{“In general, the essays here emphasise the importance of the ‘top-down’ political context in} explaining the patterns of ‘bottom-up’ minority mobilisation” (Martiniello, Statham 1999: 568).

nem sempre corresponde ao exercício de plenos direitos de cidadania nem ao reforço da capacidade negocial dos grupos aí representados.

Anderson (1990) considera que estas estruturas desempenham um papel importante na atribuição de direitos políticos, na medida em que os imigrantes elegem representantes para um órgão onde podem emitir opiniões face às políticas em curso e assim defender os seus interesses. Mas, em simultâneo, são órgãos meramente consultivos e sem força legal e política, podendo inclusive constituir uma estratégia dos Estados para evitar a expansão dos direitos de voto aos imigrantes residentes (idem: 113).

A análise de Anderson é confirmada por outros autores, que realçam que a esfera de acção deste tipo de órgão se restringe à consulta dos interesses dos grupos neles representados, sem existir um poder de decisão ou capacidade de interferir efectivamente nas políticas implementadas pelas autoridades locais, constatando- se em certos casos uma concepção paternalista do papel dos representantes dos imigrantes que aí têm assento (Rex e Samad cit. in Vertovec 1999: 27).

Ainda há que acrescentar a esta análise os problemas inerentes à função de representação: Webner aponta os dilemas que os elementos dos grupos étnicos eleitos ou recrutados para serem representantes dos interesses dos designados grupos de pertença enfrentam (cit. in Vertovec op. cit.: 26); Grillo questiona a legitimidade da representação ao verificar que em França os conselhos consultivos actuantes na área da imigração dependem e são controlados por uma “elite de poder” externa que abrange membros de igrejas, empresários e políticos (idem.: 27).

Os estudos sobre participação política e cívica dos imigrantes centrados concretamente na realidade portuguesa enquadram-se na análise da literatura internacional anteriormente apresentada, salientando que a participação resulta da relação dialéctica entre iniciativa do Estado e iniciativa dos cidadãos, onde se destaca a influência de factores estruturais.

A análise do processo de mobilização da etnicidade em Portugal realça que a intervenção do Estado é um factor predominante e mais significativo do que a acção colectiva dos imigrantes, tanto na fase inicial como na sua evolução ao longo de uma década (Machado 1992, 2002). O carácter recente dos fluxos imigratórios, as fragilidades do Estado-Providência e a falta de interesse das elites imigrantes em participar no contexto político local do país receptor são condições que explicam a ausência de uma agenda política em torno da etnicidade no início dos anos 1990 (Machado 1992: 132-133). A passagem rápida de um “grau zero” de mobilização da etnicidade para uma situação de “regulação institucional” foi substancialmente condicionada pela instituição de um conjunto de leis e políticas estatais de gestão dos fluxos migratórios e tendentes à integração dos imigrantes residentes:

“A forma como os acontecimentos se desenrolaram mostra que a politização da etnicidade é mais resultado de uma estratégia de antecipação reguladora do Estado do que propriamente de respostas reactivas a formas de acção colectiva com grande potencial de disrupção social. (…) A iniciativa esteve mais do lado do Estado, que assim procurou prevenir eventuais problemas de disrupção social. Se é permitida a imagem, antes de a etnicidade cair na “rua”, o Estado tratou de a pôr sobre a “mesa”, através da rápida construção de canais de interlocução com o movimento associativo, que entretanto já crescera e se organizara o suficiente para se fazer ouvir” (Machado 2002: 416).

Por fim, refira-se que vários estudos empíricos têm vindo a ilustrar o argumento de que a estrutura de oportunidades influencia as formas de acção colectiva dos imigrantes e de representação dos seus interesses também ao nível local (Horta 2002a, 2002b, 2004; Marques et al. 1998, 1999).

Partindo da reflexão de Ruivo (1993) sobre a existência de um “poder relacional” subjacente a uma “intervenção informal dos governos locais”, sustenta-se a ideia de que estes “micro-poderes” podem induzir a relações de clientelismo e tentativas de captação de representantes das organizações de imigrantes como forma de controlar e regular a sua acção (Horta 2002a: 155-156; 2002b: 20-24).

Por sua vez, Marques e outros (1998, 1999) constataram que a participação dos imigrantes resulta de um processo do topo para a base e não de uma mobilização das organizações locais face às instituições políticas. Tal decorre da análise focalizada no município de Oeiras, que desenvolveu uma abordagem centrada no indivíduo assumindo que cada munícipe é um cidadão, em detrimento de um enfoque na pertença étnica e do diálogo com organizações colectivas de imigrantes; daqui resultou que as associações locais não se organizaram preferencialmente com base na identificação étnica, embora a sua acção se dirija à população imigrante (Marques et al. 1998: 44; 1999: 10).

Em complemento, Marques e Santos (2000) verificaram que as políticas de habitação implementadas pela autarquia alargaram, ainda assim, as oportunidades das associações locais participarem na tomada de decisões e assumirem um papel de intermediários na implementação do programa de realojamento, tendo como efeito directo um aumento do nível de confiança da população face às autoridades públicas (idem: 15-16).

A influência de factores estruturais no processo de participação política e cívica dos imigrantes abrange dimensões que vão para além da moldura legal que define os direitos de cidadania, das políticas implementadas pelo Estado e da institucionalização de canais de consulta e representação. Hargreaves e De Wenden (1993) lembram que existem outros aspectos do “ambiente político” do país de acolhimento que afectam a capacidade dos grupos minoritários defenderem os seus interesses, independentemente de se identificarem numa base étnica, como, por exemplo, a receptividade do sistema eleitoral e dos partidos políticos à inclusão da população imigrante nas suas estratégias e orientações programáticas (Hargreaves, De Wenden 1993: 5-6).

Investigação centrada sobre expressões de activismo político de imigrantes permitiu constatar que os hábitos e comportamentos políticos que os imigrantes trazem do país de origem são factores actuantes neste percurso. A participação no país de acolhimento pode reflectir uma continuidade ou uma ruptura face a

padrões de socialização e participação política anteriores à experiência migratória (Jones-Correa 1998: 326; Kosic 2007: 11-13), sendo útil ponderar sobre as condições que interferem nesse processo e em que momentos se operam eventuais alterações do padrão.

No caso dos descendentes de imigrantes é de considerar as experiências de participação cívica dos pais no país de origem ou no de acolhimento (ou a sua ausência) e a possível transferência destes hábitos para os filhos, uma vez que a tradição familiar pode ser um elemento determinante no incentivo à acção comunitária, conforme observado num estudo sobre lideranças associativas de base étnica na região do Québec (Labelle et al. 1994; Labelle, Lévy 1995).

Importa ainda ter em atenção que as condições de vida dos imigrantes podem funcionar como impulso ou reforço de uma participação activa ou fazer esmorecer o interesse pelo activismo político, conforme se verifica na relação entre a evolução do movimento associativo, a história dos fluxos imigratórios e as condições socioeconómicas dos imigrantes em Portugal (vd. Parte IV). Um factor que alguns imigrantes identificam como sendo um obstáculo importante é o sentimento de medo, que resulta da situação de insegurança face ao trabalho e da dificuldade de ter um estatuto jurídico regularizado e estável, situações que conjugadas funcionam como inibidores da participação (Albuquerque 2005c: 113).

A análise de Sennet (2001) sobre o trabalho nas sociedades industrializadas do sistema capitalista actual sustenta a ideia de que o declínio da participação cívica é uma consequência do tipo de organização do trabalho em vigor nessas sociedades. O autor argumenta que a flexibilidade laboral, que tem subjacente uma ideia de que nada é de longo prazo, torna o tempo do trabalho em algo descontínuo e “corrói a confiança, a lealdade e a entrega mútua” (idem: 37). A superficialidade e a desorganização do tempo interferem na capacidade dos indivíduos construírem vínculos sociais e “relações humanas sustentadas e de

objectivos duradouros”, porque não encontram condições para tal nas experiências informais do quotidiano (ibidem: 153).

Ainda numa perspectiva de considerar a influência de aspectos estruturais sobre a participação, é pertinente considerar que o comportamento político dos imigrantes pode ser influenciado pelos padrões dos próprios cidadãos nacionais. No caso português, constata-se um fraco exercício da cidadania política por parte da população, no geral (Cabral 1997, 2000). Num inquérito aos valores dos Portugueses no início dos anos 1990, Luís de França tecia as seguintes conclusões:

“Contrariamente a algumas ilações retiradas de inquéritos anteriores à juventude portuguesa onde se afirmava que os jovens eram social e politicamente pouco associativos e participativos, não se verifica que a idade seja uma variável pertinente para a taxa global de pertença a associações, incluindo a grupos e partidos políticos. Parece, assim, que não nos encontramos perante um problema juvenil mas sim da população em geral. Por outro lado, este problema da população portuguesa não consistirá tanto numa falta de participação política (a única semelhante à europeia) e sim numa falta de participação tout court: seríamos, assim, um povo pouco associativo e pouco participativo” (França 1993: 71).

Esta característica tem-se reflectido numa fraca adesão a organizações não governamentais ou outro tipo de associações (Cruz 1995; Delicado 2003; Vala et al. 2003), mas também nos canais de participação política mais formais, tais como o envolvimento em partidos políticos e o exercício do voto (Freire 2001, 2003; Martins 2004; Viegas 2000).

Num inquérito mais recente sobre as atitudes e o comportamento social e político dos Portugueses, veio a concluir-se que

“as associações com impacto na esfera pública e deliberação política têm menor número de aderentes do que na generalidade dos países desenvolvidos (…). Os efeitos democráticos mais fortes do associativismo em Portugal, e comparativamente aos outros países, manifestam-se na integração social, cooperação e solidariedade social, que derivam do envolvimento mais significativo nas “associações de solidariedade social e religiosas” e nas “desportivas, culturais e recreativas” [em contraste com um] fraco envolvimento em

associações com intervenção na esfera pública, nomeadamente as “associações de defesa dos direitos de cidadania e de valores sociais”” (Viegas 2004: 46).

Os índices de participação cívica da população portuguesa podem ser entendidos como sendo o resultado de uma ainda jovem democracia e no quadro da histórica fragilidade protectora e assistencial do Estado (Hespanha et al. 2000; Santos 1990, 1993). O nascimento do Estado-Providência português remonta aos anos de 1970, tendo sempre enfrentado o atraso da economia face aos seus vizinhos europeus, razão que explica o carácter semi-periférico do modelo de desenvolvimento do país (Santos 1990: 109-110). A insuficiente intervenção do Estado-Providência português resulta de mecanismos de protecção social frágeis em conjugação com debilidades estruturais do sistema económico, o qual não tem permitido um maior investimento no sector social e tem, aliás, justificado progressivas restrições.

É com a integração na Comunidade Económica Europeia, em 1986, que se passou a beneficiar de recursos financeiros que tornaram possível o reforço das instituições de protecção social e a implementação de políticas de combate à exclusão e de promoção do desenvolvimento local e regional, pilares da política de coesão social europeia. Ferrera, Hemerijck e Rhodes (2000) sustentam, aliás, que Portugal não tem propriamente um Estado-Providência, mas antes um regime misto na medida em que concilia instrumentos e práticas de diferentes regimes sociais, caracterizado pela fraca rede de suporte subjacente à segurança social (idem: 54-60). Medina Carreira (1996: 477) argumenta que o Estado-Providência português enfrenta uma tripla crise: “financeira, de legitimidade e de eficácia do funcionamento”. Esta situação tem provocado, tanto a Portugal como a outros países do Sul da Europa, uma situação de “austeridade permanente” no regime de protecção social, num contexto de “subdesenvolvimento institucional e financeiro” e de desequilíbrios internos (Ferrera et al. 2000: 56), razão pela qual as redes de suporte familiar desempenham ainda um papel valiosíssimo como “fornecedores de protecção social” (idem: 54).

O cenário descrito tem condicionado as relações do Estado com a sociedade civil, ao criar limites à expansão e reforço da intervenção das organizações não governamentais. Ainda que se reconheça a importância da existência de uma “sociedade providência” baseada em redes de micro-solidariedades, onde se articulam relações de entreajuda familiares, de parentesco ou vizinhança (Rodrigues, Stoer 1998: 96; Santos 1993: 43), o contexto que enforma a intervenção da sociedade civil pauta-se pela dependência desta face ao Estado, bem como por debilidades organizativas e pela ausência de uma cultura de cidadania nas estruturas do terceiro sector (Hespanha et al. 2000: 330). Muitas destas organizações constituem, aliás, uma “sociedade civil secundária” (Santos 1990: 222) porque nascem da iniciativa e da intervenção estatal (caso das organizações ligadas à Igreja Católica e as Misericórdias). É esta dependência do sector civil face ao Estado que justifica a crítica de Madureira Pinto relativamente ao papel que supostamente a sociedade providência pode desempenhar num efectivo combate às desigualdades e promoção das condições de vida das populações desfavorecidas, pois, argumenta, essa intervenção é bem mais eficaz quando assumida por um Estado-Providência forte (Pinto 2006: 78).

Em suma, não se pode descurar a influência da estrutura estatal nas respostas