6.1.1 Proposition et réflexions sur le modèle de financement et les facteurs de correction Compte tenu des calculs effectués par modélisation et après l’évaluation complète des avan-tages et inconvénients des différentes variantes avec le modèle « Formation profession-nelle », le groupe de projet propose un développement ciblé du système de financement actuel en la prise en compte du nouveau facteur de correction « revenu de l’activité profes-sionnelle » :
• D’une part, un forfait global devra être versé pour tout AP/R jusqu’à l’âge de 25 ans. Dans le système actuel, l’activité lucrative est prise en compte dès l’âge de 18 ans et entraîne un désavantage financier pour les cantons lorsque des jeunes adultes AP/R entreprennent une formation.
• D’autre part, pour tout AP/R âgé de 25 à 60 ans, l’exercice d’une activité lucrative ne doit donner lieu à une déduction au niveau du forfait global que pour un revenu mensuel d’au moins 600 francs. Dans le système actuel, l’exercice d’une activité lucrative pour cette tranche d’âge entraîne dans tous les cas une déduction au niveau du forfait global, et ce, dans toute la Suisse, si bien que les emplois à temps partiel et les premiers emplois sur le marché primaire du travail présentent peu d’intérêt sur le plan financier.
De l’avis du groupe de projet, ces deux ajustements permettront de remédier aux lacunes identifiées, tout en conservant les points forts du système actuel.
• Le versement d’un forfait global pour tous les AP/R jusqu’à l’âge de 25 ans tient compte de l’objectif de l’AIS : que deux tiers des AP/R âgés de 16 à 25 ans suivent une formation professionnelle initiale dans un délai de cinq ans. De par cet ajustement, le système de financement entraînera, grâce aux salaires de formation, une réduction de la charge finan-cière des cantons ; il mettra aussi fin à toute incitation indésirable qui pourrait aujourd’hui encore subsister.
• En renonçant à la déduction d’un forfait global dans le cas de salaires relativement bas, on évite toute incitation indésirable, et ce, même pour les AP/R de plus de 25 ans. Ce modèle entraîne des allégements financiers pour les cantons, notamment en cas d’emploi à temps partiel, de premier emploi ou d’octroi d’allocations d’initiation au travail. On évite ainsi, dans une large mesure, l’inégalité de traitement injustifiée inhérente au système de financement entre les AP/R de moins de 25 ans et ceux de 25 ans et plus. Cette mesure vise à garantir que, même pour les personnes de plus de 25 ans, le système de financement n’ait pas une incidence déterminante sur leur intégration professionnelle par le truchement d’un accès direct au marché du travail ou à une formation professionnelle.
• Par ailleurs, la renonciation à la déduction d’un forfait global pour les salaires relativement bas des AP/R de plus de 25 ans favorise aussi une meilleure équité entre les cantons.
Jusqu’à présent, le taux de chômage cantonal de la population étrangère ne tenait compte que des écarts entre les différents taux d’activité cantonaux. Désormais, les divers niveaux de revenus des AP/R exerçant une activité professionnelle, selon leur canton, seront éga-lement pris en considération. Globaéga-lement, ce mode de calcul devrait mieux refléter les
coûts effectifs de l’aide sociale dans les cantons et, par là même, mieux répondre à l’exi-gence légale qui requiert une indemnisation intégrale des coûts pour des solutions finan-cièrement avantageuses, sans pour autant affaiblir les incitations.
6.1.2 Modélisations
Des calculs détaillés ont permis d’analyser les effets financiers des modèles et des facteurs de correction discutés sur le volume des indemnisations par canton, par rapport au système actuel (statu quo), sur la base de l’évolution réelle des effectifs considérés ainsi que de l’activité lu-crative et du revenu des AP/R au cours de la période 2012 à 2018. En raison des fortes fluc-tuations des chiffres clés de l’asile entre 2012 et 2018, les calculs effectués permettent égale-ment d’éprouver le nouveau système de financeégale-ment de l’asile. Ce test de résistance se pré-sente comme suit :
• Avec le modèle de financement proposé, la Confédération aurait versé pratiquement les mêmes indemnités sur la période 2012-2018 qu’avec le modèle du statu quo (écart théo-rique : de -1,3 % à +1,2 %, suivant l’année de conversion entre les systèmes).111 Le nou-veau système de financement de l’asile prend donc en compte les grandes fluctuations que connaît le domaine de l’asile et l’évolution effective des coûts dans la même mesure que le système actuel.
• Le modèle de la formation professionnelle avec facteur de correction du revenu de l’activité professionnelle répond bien à l’exigence légale d’éviter tout transfert de charge à la Confé-dération ou aux cantons par rapport au statu quo. De fait, le résultat peut légèrement varier, d’un échelon étatique à l’autre, en fonction de la situation initiale et de l’évolution de l’emploi, de la part des AP/R de 18 à 25 ans et de la proportion de personnes ayant un bas revenu professionnel (inférieur à 600 francs). On ne saurait, toutefois, parler de transfert de charge systématique.
• En effectuant une rapide comparaison entre les cantons, il apparaît que les éléments sup-plémentaires du nouveau système de financement de l’asile (indemnisation pour tous les jeunes de 18 à 25 ans et prise en compte de la part des personnes à bas revenu, c.-à-d.
qui gagnent moins de 600 francs) n’entraînent pas de transferts de coûts majeurs. Dans la plupart des cantons, le modèle de la formation professionnelle avec correction du revenu de l’activité lucrative conduit à des ajustements de l’ordre de +/- 1 % par rapport à la moyenne suisse ; des ajustements pouvant atteindre 3 % au plus sont cependant à relever dans les plus petits cantons. Le résultat de chaque canton dépend de la situation de départ spécifique et de l’évolution de l’activité professionnelle, de la part des AP/R de 18 à 25 ans et de la proportion de personnes ayant un bas revenu professionnel (inférieur à 600 francs).
111 Certaines années, l’écart peut être un peu plus important (jusqu’à +/- 3 % selon les calculs du modèle). Sur une période plus longue, cependant, les différences par rapport au statu quo s’annulent largement.
6.1.3 Modèle de financement en faveur des requérants d’asile et séparation du FG 1
Le nouveau modèle de financement de l’asile prévoit également l’octroi d’indemnisations aux cantons pour l’hébergement et la prise en charge des RA. Le système de financement actuel des RA doit être maintenu. En outre, les cantons peuvent autoriser les RA en procédure étendue à exercer une activité lucrative, compte tenu de la situation sur le marché du travail et de la priorité accordée aux travailleurs en Suisse. Le système de financement ne doit exercer vis-à-vis des cantons aucune incitation positive ou négative. Les RA et les AP sont deux caté-gories de personnes ayant des exigences différentes en matière de politique des étrangers et de l’intégration. Compte tenu de ces différences, et dans un souci de transparence accrue en matière budgétaire et statistique, de même qu’au vu des différences se rapportant à la répar-tition des tâches dans les cantons abritant un CFA et dans ceux qui n’en ont pas, et afin de simplifier la mise en œuvre du nouveau système de financement de l’asile, il faudra désor-mais scinder le FG 1 en deux forfaits distincts, destinés l’un aux RA, l’autre aux AP.
Le développement souhaité du système de financement permet donc de remédier à plusieurs lacunes du système actuel, lacunes qui sont décrites ci-dessus, mais n’entraîne pas de trans-ferts majeurs en matière d’indemnisations, que ce soit entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons eux-mêmes.
6.1.4 Évaluation technique en relation avec les objectifs et les mandats d’examen du man-dat portant sur le projet partiel 1
Le groupe de projet est convaincu que cette évolution renforcera la cohérence du système de financement par rapport aux objectifs de l’AIS et permettra, en même temps, d’équilibrer, mieux que dans le système actuel, les exigences parfois contradictoires en matière d’incitation et d’équité entre la Confédération et les cantons ainsi qu’entre les cantons eux-mêmes. En ce qui concerne les objectifs du mandat, les évaluations du groupe de projet sont les suivantes (cf. section 1.3.1, p. 11) :
• Le système de financement devient plus cohérent et s’avère relativement léger sur le plan administratif. Il reste cependant relativement complexe : une nette simplification n’a pas été possible en raison des exigences du système de financement.
• Les changements proposés renforceront considérablement les incitations à une intégration rapide et durable. Les cantons en général et les cantons performants en particulier bénéfi-cieront d’une hausse de l’emploi. Les incitations indésirables seront évitées.
• Un système de bonus-malus sera conservé sous une forme atténuée. Il ne s’appliquera cependant plus aux jeunes de 18 à 25 ans. Cela donnera aux cantons plus de marge de manœuvre pour l’intégration de ce groupe. Pour cette tranche d’âge, l’intégration dans des stages et des formations professionnelles faiblement rémunérées n’entraînera plus la dé-duction d’un forfait global. En outre, un forfait global complet sera également versé pour toutes les personnes de plus de 25 ans ayant un revenu inférieur à 600 francs. Cette me-sure incite à investir aussi de manière ciblée dans la formation des personnes de plus de 25 ans, même si cela est associé à de faibles revenus au départ. À long terme, cette phase
d’investissement devrait être payante pour les cantons et les communes, grâce à l’augmen-tation des revenus et, par conséquent, la diminution des coûts de l’aide sociale.
• L’effet des investissements dans l’intégration de la phase I sera pris en compte et entraînera une réduction des coûts pour les cantons et la Confédération si les objectifs de l’AIS sont atteints. Le nouveau modèle de financement de l’asile soulagera également les cantons si davantage d’AP/R entreprennent une formation professionnelle, ainsi qu’en cas d’emploi à temps partiel, de premier emploi sur le marché du travail ou d’octroi d’allocations d’initiation au travail.
L’efficacité du nouveau système de financement de l’asile devra être vérifiée quelques années après son introduction. Dans le cadre de cette vérification, il faudra évaluer le seuil de revenu de 600 francs en dessous duquel le forfait global n’est pas déduit.
En ce qui concerne les mandats d’examen explicites du mandat de suivi, le groupe de projet émet les appréciations suivantes :
• Le taux d’activité est un élément important pour établir l’activité professionnelle des AP/R et, par conséquent, pour assurer la juste péréquation des coûts entre la Confédération et les cantons ; il doit être conservé moyennant les ajustements déjà évoqués.
• L’instauration d’un modèle fondé sur les effectifs n’est pas recommandée. On peut certes affirmer que ce modèle est celui qui induit les plus fortes incitations à une intégration pro-fessionnelle rapide et durable. Mais dans sa forme pure, il entraînerait, suivant l’évolution du nombre des AP/R et en fonction de leur activité professionnelle, un traitement préféren-tiel de la Confédération ou des cantons, au détriment de l’autre échelon fédéral ; en outre, équilibrer les risques impliquerait de devoir mener des négociations difficiles et répétées.
Un modèle fondé sur les effectifs avec mise à jour annuelle des paramètres les plus impor-tants serait techniquement réalisable et pourrait garantir, comme avec le modèle actuel, l’équité entre la Confédération et les cantons. Mais il équivaudrait à un changement de formule par rapport au système actuel. Dans le cas des petits cantons, en particulier, la mise à jour annuelle pourrait entraîner des changements relativement importants du mon-tant du forfait global, ce qui conduirait probablement à de fréquentes discussions axées non pas sur l’amélioration de l’encouragement de l’intégration, mais surtout sur des questions de répartition.
• L’instauration d’un modèle cantonal a également été examinée. Cette variante reviendrait à ne plus prendre en compte le taux d’activité professionnelle moyen en Suisse et à utiliser en lieu et place le taux d’activité effectif des AP/R pour chaque canton. Ce modèle a été rejeté parce qu’il se concentre unilatéralement sur la péréquation des coûts et ne prévoit aucune incitation spécifique. Il irait donc à l’encontre des exigences du mandat et entraîne-rait, qui plus est, de plus grandes distorsions cantonales.