Forfaits globaux pour les coûts de l’aide sociale des cantons dans le domaine de l’asile et

a) Bases légales et conditions-cadres

Les personnes dans le besoin sont soutenues par leur canton de domicile en vertu de la com-pétence prévue par la Constitution fédérale. C’est au canton d’attribution qu’il incombe d’oc-troyer l’aide sociale ou l’aide d’urgence aux personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la loi sur l’asile (LAsi, RS 142.31²) et qui ont été attribuées à un canton (requérants d’asile, per-sonnes admises à titre provisoire et réfugiés). Le versement des prestations de l’aide sociale

2 Pour des réfugiés selon la loi fédérale sur les étrangers et l’intégration (LEI, RS 142.20, art. 59).

et de l’aide d’urgence est en principe régi par le droit cantonal. Le droit des étrangers définit lui aussi les compétences en matière d’aide sociale et d’aide d’urgence de manière analogue en renvoyant aux articles concernés de la LAsi ; il confère fondamentalement aux cantons la com-pétence de déterminer et d’octroyer l’aide sociale ainsi que l’aide d’urgence (pour les per-sonnes admises à titre provisoire). La Confédération subventionne toutefois pour une certaine durée les coûts de l’aide sociale engagés par les cantons dans les domaines de l’asile et des réfugiés. C’est à cette fin qu’elle a mis en place un système de financement fondé sur des indemnités forfaitaires.

Le cadre légal de l’actuel système d’indemnisation des coûts de l’aide sociale encourus par les cantons dans les domaines de l’asile et des réfugiés est posé par les art. 88 et 89 LAsi et 87 LEI, en vertu desquels les forfaits peuvent être fixés notamment en fonction du statut et de la durée du séjour, des différences de coûts entre les cantons et de la réalisation d’objectifs sociopolitiques. Les cantons sont par ailleurs tenus de recueillir des données et de les mettre à la disposition du SEM. De plus, il convient de tenir compte des normes pertinentes de la loi sur les subventions (p. ex. art. 10, al. 1, let. c, LSu).

Les articles de la LAsi cités précédemment laissent une latitude relativement grande aux auto-rités chargées d’élaborer des ordonnances pour la conception d’un système de financement.

Cela étant, les modifications ci-après nécessiteraient une adaptation au niveau de la loi :

• un changement fondamental de système qui entraînerait un abandon du subventionnement au moyen de forfaits ;

• la réunion des forfaits globaux et des forfaits d’intégration en un seul forfait ;

• la durée du versement allant au-delà de la durée maximale prévue par la loi :

– forfaits pour les réfugiés : 5 ans au plus à compter du dépôt de la demande d’asile (art. 88, al. 3, LAsi)

– forfaits pour les AP : 7 ans au plus à compter de leur arrivée en Suisse (art. 87, al. 3, LEI)

– uniformisation du début des indemnités forfaitaires (p. ex. début de la durée de subven-tionnement pour tous à l’arrivée en Suisse) ;

• la renonciation à déterminer le montant des indemnités forfaitaires en regard des frais pro-bables calculés au plus juste (art. 89, al. 1, LAsi).

b) Fondements du système d’indemnisation

Indemnisation complète de l’aide sociale pour les solutions financièrement avanta-geuses, contribution à l’encadrement : le système de financement actuel prévoit une indem-nisation complète des coûts de l’aide sociale générés par les requérants durant la procédure d’asile. Un forfait global est versé par personne et par mois, durant 5 ans pour les réfugiés et durant 7 ans pour les personnes admises à titre provisoire et les réfugiés admis à titre provi-soire. Le subventionnement des coûts de l’aide sociale doit couvrir les coûts effectifs pendant

la durée d’indemnisation, pour autant que les cantons mettent en œuvre des solutions finan-cièrement avantageuses dans le domaine de l’aide sociale. Pour les frais d’encadrement des cantons, la Confédération verse uniquement une contribution.

Calcul des indemnités cantonales : le montant des forfaits globaux versé à chaque canton sur une base trimestrielle pour indemniser les coûts de l’aide sociale est calculé en fonction du nombre de requérants d’asile, de personnes admises à titre provisoire et de réfugiés séjournant dans le canton. Un autre facteur variable pris en considération dans l’indemnité globale versée pour les réfugiés reconnus et les personnes admises à titre provisoire est le taux d’exercice d’une activité professionnelle au niveau national, qui repose sur le nombre de déclarations d’exercice d’une activité professionnelle enregistrées dans SYMIC. Ce taux national est pon-déré au moyen d’un facteur socio-économique par canton, pour tenir compte du taux de chô-mage des étrangers vivant en Suisse et du taux de chôchô-mage des étrangers vivant dans le canton en question. Enfin, le système d’indemnisation actuel prévoit un mécanisme d’incitation (cf. chap. 2.2.1, p. 21).

Introduction en 2008 : dans le cadre du système de financement actuel, les cantons sont indemnisés par le versement de forfaits globaux. En vigueur depuis 2008, ce système a pris la place d’un modèle qui prévoyait des forfaits partiels, la Confédération subventionnant les can-tons sur la base des décomptes des coûts qu’ils avaient engagés.

Optimisation en 2013 : le système des forfaits globaux a été légèrement adapté au 1^er avril 2013, suite au constat que le système introduit en 2008, qui prévoyait une déduction d’environ deux forfaits globaux par personne exerçant une activité professionnelle (facteur W

= facteur relatif à la capacité économique³) dénaturait en partie l’intention du législateur. Les cantons devraient avoir pour mission première d’organiser l’aide sociale et les mesures d’inté-gration de manière à permettre une intéd’inté-gration à la fois rapide et durable des réfugiés et des personnes admises à titre provisoire. Or le système mis en œuvre en 2008 avait tendance à défavoriser les cantons qui s’engageaient fortement en faveur d’une intégration économique.

Il créait des incitations dont les effets étaient contraires aux objectifs visés (évolution favorable des coûts et intégration sur le marché du travail). Les cantons n’étaient donc pas particulière-ment incités à accorder des autorisations de travail, surtout pour les travailleurs à temps partiel et les activités à bas salaire.⁴

Origine de la durée de subventionnement variable entre les personnes admises à titre provisoire et les réfugiés : la durée du subventionnement des personnes admises à titre provisoire et des réfugiés reconnus se fonde sur la durée prévue jusqu’à l’obtention d’un droit de séjour stabilisé en Suisse, d’où la décision de se fonder sur l’octroi d’une autorisation d’éta-blissement pour les réfugiés et d’une autorisation de séjour pour les personnes admises à titre provisoire (en principe à partir d’un séjour de 7 ans en Suisse). Selon l’ancien droit, les réfugiés avaient déjà droit à l’obtention d’une autorisation d’établissement après un séjour de 5 ans.

3 À propos du facteur W : cf. le rapport explicatif du SEM concernant la modification des ordonnances 1, 2 et 3 sur l’asile (OA 1, OA 2 et OA 3), ainsi que l’ordonnance sur l’exécution du renvoi et de l’expulsion des étrangers (OERE) de mars 2007, p. 21.

4 Cf. le rapport explicatif du SEM relatif à la modification de l’ordonnance 2 sur l’asile relative au financement (OA 2) […] de mars 2012, p. 3 et 4.

L’octroi de l’autorisation d’établissement est réglé depuis le 1^er février 2014 par les dispositions générales de la loi sur les étrangers (cf. art. 34 LEI, octroi de l’autorisation d’établissement en règle générale après dix ans). Il n’existe dès lors plus aucune raison matérielle de différencier les durées de subventionnement.

Réglementation spéciale pour les réfugiés réinstallés : compte tenu de la grande vulnéra-bilité des réfugiés réinstallés et de leur plus grande difficulté d’accéder à un emploi rémunéré, les forfaits globaux sont versés depuis le 1^er mars 2019 pour tous les réfugiés appartenant à cette catégorie pour une durée de 7 ans, indépendamment de la prise d’un emploi et du taux d’exercice d’une activité professionnelle. Le nouveau système de financement adopte donc une logique incitative, les cantons ayant tout intérêt à intégrer un nombre aussi élevé que pos-sible de réfugiés à réinstaller aussi rapidement que pospos-sible sur le marché du travail. Les can-tons peuvent ainsi constituer des réserves financières pour les réfugiés à réinstaller qui, en raison de leur situation personnelle, familiale ou de santé, ne sont pas économiquement auto-nomes après 5 ans. Les forfaits globaux versés durant la sixièmeet la septième année pour tous les réfugiés réinstallés présents en Suisse servent ainsi à couvrir les coûts des réfugiés réinstallés qui sont arrivés en Suisse en étant invalides, malades, handicapés ou mineurs non accompagnés et qui, après 5 ans, n’exercent encore aucune activité professionnelle et ne tou-chent aucune prestation des assurances sociales. En vertu d’une réglementation transitoire, la durée d’indemnisation de sept ans s’applique également aux réfugiés réinstallés qui sont arri-vés en Suisse avant le 1^er mars 2019 mais qui ne vivent pas encore ici depuis sept ans.

c) Pilotage

Les montants totaux des forfaits globaux dus aux cantons sont calculés chaque mois et versés chaque trimestre, sur la base des données figurant dans SYMIC. Celles-ci sont corrigées en continu par le SEM et selon les annonces faites par les cantons, au plus tard jusqu’au 30 avril de l’année suivante.

Pour contrôler que les subventions fédérales sont utilisées conformément à la loi, qu’elles per-mettent d’atteindre le but pour lequel elles ont été allouées et que les décomptes sont établis correctement, le SEM applique un mécanisme de surveillance financière, conformément à l’art. 95 LAsi. Ce mécanisme permet, d’une part, de vérifier et d’optimiser la qualité des don-nées de SYMIC en effectuant des contrôles réguliers. D’autre part, le SEM procède à des vérifications ciblées sur des thèmes spécifiques (p. ex. santé, structures d’accueil de jour pour les requérants d’asile) et, le cas échéant, formule des recommandations à l’intention des can-tons. Le SEM se concerte avec le Contrôle fédéral des finances et les services cantonaux de contrôle des finances pour les activités financières selon leurs directives. Ils coordonnent leurs actions et s’informent des résultats. Ainsi, des collaborateurs du SEM se rendent ponctuelle-ment dans les différents cantons et échangent leurs points de vue et leurs expériences avec les instances cantonales responsables en la matière.