Le modèle de la décentralisation et la complexifiecation de la gestion publique territorialisée

« Les critiques de cettée politique centralisée de modernisation nationale ont émergé au début des années 1970 et sont montées en puissance au finl de la décennie, dans un contexte marqué par d'importantes transformations économiques (ralentissement de la croissance afféaiblissant les compromis keynésianofordistes des Trente Glorieuses), sociales (émergence, dans le sillage de mai 68, de nouveaux mouvements sociaux post-matérialistes) et politiques (défaite des gaullistes à la présidentielle de 1974, renouvellement générationnel du personnel politique local lors des élections de

1971 et 1977). Issues des sphères académiques, des mouvements sociaux urbains et d'élus locaux qui y avaient fait leurs classes, ces critiques ont convergé dans une même dénonciation des interventions territoriales d'un État planifincateur imposant, au nom de savoirs experts et sans débat démocratique, des solutions supposées optimales, mais qui étoufféaient la société, aliénaient les individus, produisaient un cadre de vie déshumanisé et détruisaient l’environnement » (Amiot 1986, cité par Epstein 2013b).

Les lois de décentralisation de 1982-1983 font évoluer le cadre juridique de l'action publique. Elles correspondent à une importante délégation de compétences aux collectivités locales en mati re d'urbanisme (communes), d’action sociale (départements), de développement économique et d’aménagement du territoire (régions). Ce transfert de « blocs de compétences » est complété par la capacité à lever l'impôt et donne un début d’autonomie à chaque échelon de collectivité vis-à-vis de l’État et des autres échelons. Cettee dynamique a des conséquences sur la structuration des sph res politico-administratives locales. Les conditions d'exercice des nouvelles compétences des collectivités sont à inventer, ce qui laisse des marges de manœuvre aux nouveaux exécutifs locaux. La nécessaire montée en expertise des administrations des collectivités conditionne la structuration des services territoriaux.

1.2.1 Diversifiecation de l’expertise publique et « gouvernance » des espaces locaux

Le mod le de la régulation croisée (années 1960) décrit un syst me élitiste, technocratique et conservateur, qui verrouille l'acc s à la prise de décision. Ce syst me exclut de fait les acteurs-tiers, qui interviennent pourtant de mani re croissante dans la mise en œuvre de l’action publique. On peut citer par exemple la montée en puissance des associations de travailleurs sociaux ou des agences d’urbanisme des collectivités locales. L’emprise de l’État planifiecateur, la sectorialisation et la technicité des programmes et des enjeux ont longtemps maintenu à distance ces acteurs de la société civile. Les réformes de décentralisation, la montée en puissance des villes et des politiques urbaines, la construction européenne et les évolutions économiques et sociales des années 80 et 90 remetteent largement en cause cet état de fait : : : B l’offere d’expertise se diversifiee considérablement alors que les probl mes publics sont de plus en plus ouvertement discutés.

Deux phénom nes se combinent pour complexifieer les conditions de mise en œuvre de l’action publique. D’une part, l'arrivée au pouvoir de la coalition socialo-communiste en 1981 provoque un renouvellement du personnel politique et des cadres d'exercice du pouvoir, qui a des conséquences à long terme. D’autre part, l’environnement institutionnel et décisionnel évolue de mani re tr s forte et les relations politiques et techniques entre acteurs publics et acteurs-tiers se complexifieent. La montée en puissance des villes et des institutions européennes, dans un cadre économique plus libéral (Brenner 200%), conduit à des modes de prise de décision et de fienancement de plus en plus discutés, négociés, contractualisés, coconstruits. Ce mod le de « gouvernance » territorialisée de l’action publique nous incite à considérer la régulation publique comme un syst me de plus en plus fragmenté.

Diversifincation des lieux de l’expertise au sein des sociétés civiles locales

Au niveau local, les élections municipales de 1977, puis de 1982, ainsi que le mouvement de décentralisation, correspondent à un profond renouvellement des exécutifs locaux. La gauche est plébiscitée et l'on constate l'arrivée aux responsabilités politiques d'un grand nombre d’élus longtemps cantonnés dans les oppositions municipales (communistes, socialistes, écologistes), ainsi que des militants des sociétés civiles locales (responsables de mouvements associatifs, de MJC ou de centres sociaux, syndicalistes, professionnels du privé). De nombreux militants se positionnent au sein des cabinets politiques ou int grent une fonction publique territoriale, créée en 198%, alors en pleine expansion.

Selon J.-C. Thèoenig (199%), la décentralisation « a déclenché un mouvement spectaculaire de recours à des savoirs savants et à des expertises dites techniques !!!/ recrutement par les collectivités locales de professionnels, appel à des consultants, offéres de formation, etc. » (p.6%). « Bénéfinciaires du mouvement, les élus (maires, présidents de Conseil général ou régional) ont constitué et renforcé de manière rapide et spectaculaire des services !!!/ élargissement des compétences, addition d'expertises (culture, formation, aide économique, etc.), augmentation rapide du nombre de cadres diplômés. C'est clairement au niveau des villes de 10 000 à 150 000 habitants qu'une dynamique originale s'est lancée. Alors que les départements et les régions ont plutôt recruté des cadres dirigeants venant de l'État, les villes ont fait appel à des administrateurs issus des cadres territoriaux. Ce sont ces derniers qui, par démarquage à l'égard de leurs collègues de l'État venus de l'ENA ou de Polytechnique, ont constitué le noyau de la formation continue. L'offére du CNFPT en matière de management public a

été appropriée comme un levier, comme un signe distinctif, pour créer une identité d'image, un corps professionnel de normes et un réseau de soutien entre pairs » (p.72).

Outre cettee intégration de fonctionnaires aux compétences techniques afficrmées au sein des collectivités, on observe que ces derni res font entrer diffeérents groupes reconnus comme experts dans la défienition de l’action publique territoriale. Les responsables publics locaux confieent de plus en plus à des acteurs-tiers (représentants d'intérêts économiques et associatifs) la mise en œuvre des politiques publiques, en raison de l’expertise dont ils sont détenteurs, de leur proximité vis-à-vis du terrain et de leur autonomie d’action. « De nombreux groupes, milieux ou organismes se manifestent en tant que propriétaires de problèmes publics !!!/ sécurité, environnement, emploi, etc. Leur activation est proportionnelle au caractère global ou horizontal que revêt la définnition d’un problème » (Duran & Thèoenig 1996 p.595). Dans le champ des politiques sociales, on peut prendre l’exemple de la structuration des Unions Départementales des Affeaires Familiales (UDAF) ou de la montée en compétences (et en salariés) de structures comme la Croix Rouge ou France Terre d’Asile pour la prise en charge des sans-abris et des personnes migrantes pour illustrer ce propos (Castel 1995, Aut s 200%).

Ce n’est plus nécessairement l'autorité locale qui apporte la cohérence et la rationalité de l’action publique. « Non seulement la fragmentation et l'irrationalité peuvent perdurer, mais des éléments de cohérence peuvent être fournis par d'autres acteurs, par exemple par des consultants ou des grandes entreprises de services urbains impliquées dans plusieurs domaines clés des politiques locales » (Le Gal s 1995 p.63). Cettee « gouvernance négociée » refle te la réalité de logiques d’action de plus en plus collectives, qui se jouent dans ces espaces. La complexifiecation de la régulation des probl mes publics gén re des partenariats qui font évoluer les fronti res entre le public et le privé (Bozeman 1987, Le Gal s 1995). L’intervention de ces acteurs tiers se déroule dans des ar nes de décision de plus en plus techniques et collectives (Barthe, Callon & Lascoumes 2001).

On constate au début des années 80 une profonde mutation des sociétés civiles locales. Le mouvement associatif et autogestionnaire est affeaibli par le départ de ses militants vers la sph re politico-administrative, alors que les rapports de pouvoirs entre les nouveaux élus et la société civile évoluent. Ce mouvement d'institutionnalisation change le rapport des militants locaux de la gauche avec les associations dont ils sont issus. Tr s au fait du fonctionnement de ces structures, les nouveaux élus et fonctionnaires font en sorte de s'appuyer de plus en plus sur cettee société civile. Il en découle le développement d'un syst me associatif parapublic, fondé sur des prestations de formation ou d'action publique, des contrats pluriannuels, des délégations de

services publics, etc. Cettee période marque le début d'un mouvement de long terme de professionnalisation des associations (Lochard & Simonet 2003, Hély 2009).

Pour certains de ces nouveaux élus, l'épreuve du pouvoir a pu être douloureuse, voire contre-productive : : : B l'acc s aux responsabilités s'accompagnant d'une mani re beaucoup plus pragmatique de voir les choses, de stratégies consensuelles visant à « déconfleictualiser » les rapports sociaux, « dans le but attéendu de créer des findélités et des loyautés qui permettéront l'élargissement des soutiens dont toute municipalité a besoin pour durer !!!@ le renouvellement du mandat prenant le pas sur le contenu politique proposé » (Garraud 1989 p.179). Ces nouveaux syst mes locaux de gestion publique peuvent dans certains cas aboutir à des dérives clientélistes, qui seront dénoncées à la fien des années 1990 (explosion des dettees locales, atteributions abusives de marchés, confleits d’intérêts). Ces dérives serviront d’arguments pour justifieer l’élaboration de réformes de rationalisation et de gestion telles que la Loi d’Orientation des Lois de Finances (LOLF) de 2003.

« Gouvernance urbaine » et fragmentation de l’action publique territoriale

L’évolution des mod les économiques qui s’engage au début des années 80 correspond à une série de profondes mutations, qui concerne les espaces français et européen. On constate une multiplication des acteurs concernés et légitimes dans l'action publique, en raison d'une dissémination du pouvoir réglementaire et du pouvoir de décision résultant de la décentralisation. Les élus locaux, de plus en plus puissants, prêtent davantage d’atteention à leurs propres territoires. Sensibles à l’innovation locale, au rayonnement de leur territoire aux échelles nationale et européenne, ils développent des modes de traitement de l’action publique de plus en plus diversifieés. Neil Brenner (200%) analyse le développement, dans le cadre de l’État néolibéral des années 90, de processus de réformes institutionnelles au niveau décentralisé. Il s’agit de créer de nouvelles solidarités et de nouvelles formes de cohésion à l’échelle métropolitaine. Ces politiques ont le mérite de remettere à l’agenda la question des inégalités. Cependant, loin de constituer un retour à l’État Providence, il s’agit davantage pour les métropoles de résoudre des probl mes d’inégalités en leur sein qui affeectent leur compétitivité (Jouve 2007).

Le poids économique et politique des villes s’est considérablement accru depuis les années 90, dans des espaces de moins en moins défienis par un cadre national. La construction européenne et le développement de politiques urbaines volontaristes ouvrent des espaces nouveaux aux acteurs

urbains. Les villes européennes tirent parti des transformations sociales, économiques et politiques de cettee période et se positionnent de plus en plus comme des acteurs collectifs intégrant davantage de points de vue experts dans les prises de décision (Le Gal s 2003). Il en résulte une fragmentation croissante de l'action publique territoriale et une multiplication des ar nes de négociation des grandes controverses publiques.

Au-delà de ces transferts d’expertise, la gouvernance urbaine se donne à voir dans l’investissement accru des sociétés privées dans l’action publique locale. Dominique Lorrain (1993) souligne la congruence entre la décentralisation et la privatisation d'une partie croissante des services urbains. « Le paradoxe de toute cettée histoire reste tout de même que la décentralisation, pensée dans les années soixante-dix comme un prolongement de « l'urbanisme concerté » devait se faire au bénéfince du secteur public local. Or au bout de dix ans, il faut convenir que les moyens propres des villes ne se sont pas tellement renforcés, que l’État s'est afféaibli - le cas le plus extrême étant le ministère de l'Urbanisme - et que les grands bénéfinciaires du transfert ont été les groupes de services urbains » tels que Bouygues, Vinci ou autres Eiffeage (Lorrain 1993 p.290).

L’intervention croissante des acteurs privés dans la construction de l’action publique montre une évolution de la mani re dont l’État conçoit son rôle sur les territoires. L’État n’apparaît plus comme l’acteur unique, mais comme une des parties prenantes d’un syst me où les probl mes publics locaux sont davantage coconstruits. Ces changements s’inscrivent dans la logique d’institutionnalisation de l’action collective et résultent de l’interdépendance croissante entre acteurs, probl mes et intérêts dans la gestion publique territorialisée (Duran & Thèoenig 1996). Ces évolutions bénéfiecient principalement aux zones urbanisées. Les métropoles deviennent les principaux espaces économiques d’un syst me « post-fordiste » (ou « néolibéral ») qui favorise la compétition entre territoires. Cettee compétition repose sur la capacité à recruter et mobiliser de l’expertise ou à s’insérer dans les jeux liés aux appels à projets, sur fond de crise fienanci re et de chômage endémique. Ces mutations ont des conséquences particuli rement fortes sur les politiques territoriales et l’action publique locale. L’on voit se dessiner de nouvelles fractures entre les territoires, selon qu’ils sortent gagnants ou marginalisés de cettee compétition (Brenner 200%).

Dans ce contexte, la régulation ne rel ve plus d'une solution unique et stabilisée et l’on constate une forte évolution des atteentes en mati re d’action publique. « Les années 1960 imposent une conception quantitative et distributive de l'aménagement incarnée par la notion de péréquation qui se veut en fait la rationalisation et la mise en cohérence d'activités de production. [Dans les

années 1990], il s'agit moins de distribuer de manière égalitaire des ressources données que de gérer leur utilisation de manière à produire du développement. Ce n'est pas la même chose » (Duran & Thèoenig 1996 p.592). Il s’agit ainsi d’une remise en cause tr s claire des principes d’action du mod le historique d’intervention de l’État.

1.2.2 Analyse de la décentralisation et de l’évolution du rôle des élus locaux

Dans son excellent article de 2005 dans Public Administration, J.-C. Thèoenig décrit la décentralisation comme un processus à mi-chemin entre le fonctionnement centralisé de l’État et des mod les disjoints de pluralisme. Il défienit une série de caractéristiques qui décrivent ce processus, donnant des clés de compréhension de ce syst me hybride particuli rement complexe. Les mots clés de ce syst me politico-administratif sont : : : B complexité/épaisseur, chevauchement, redondance, compétition, ainsi qu'un contrôle étroit et conservateur exercé par un groupe de politiciens cumulant des mandats nationaux et locaux.

Fonctionnement du système politico-administratif déconcentré et décentralisé

La premi re caractéristique est « une toile institutionnelle dense et épaisse » (« a densely thick institutional web »). Le paysage institutionnel français est composé d'environ 5% 000 autorités publiques infranationales. On recense une vingtaine de statuts institutionnels pour ces autorités décentralisées : : : B communes, départements, régions, métropoles, communautés urbaines, de communes, d'agglomération, syndicats intercommunaux, pays, etc. Chacune de ces autorités intervient sur des domaines spécifieques de politiques publiques, couvre un territoire spécifieque, et nomme ses représentants selon son propre mode de désignation (sufferage direct ou indirect). Il en résulte des redondances fonctionnelles et des chevauchements géographiques qui caractérisent une uniformisation non achevée du territoire.

Cettee toile institutionnelle est complétée par le développement des opérateurs locaux de l’État (« State agencies as local operators »). 95 % des fonctionnaires de la fonction publique d’État travaillent hors des minist res parisiens, au sein de services et d'agences spécialisés sur un domaine de politique publique (éducation, équipement, agriculture, action sociale, santé

publique, etc.) Par conséquent, l’État reste tr s présent dans les territoires. Il n'y a pas de séparation nettee entre les affeaires locales dont sont chargés l’État ou les autorités locales ni de liens de subordination entre ces diffeérentes entités.

Il résulte de cettee densité d'entités administratives des formes de compétitions entre autorités publiques (« competition between public authorities »). S'il existe une division formelle du travail entre les administrations publiques, celle-ci est, en pratique, en constante recomposition. Au niveau de l’État, chaque service tend à établir et conserver le monopole de l'expertise concernant le domaine d'intervention de son minist re de tutelle. Il en résulte une dilution des coopérations horizontales entre les services de l’État. Les collectivités locales dépassent quant à elles souvent largement les compétences légales qui leur sont dévolues, au nom de l'intervention sur un territoire ou aupr s d'une population donnée : : : B cofienancer un projet, contractualiser ou mandater des interventions privées ou semi-publiques, etc.

Le corollaire de ce syst me compétitif est le travail permanent de ces autorités de toutes sortes pour participer à la co-construction de projets d'intervention publique. Le paysage est celui de confiegurations complexes et variables entre les diffeérentes institutions présentes sur les projets (« a complex set of inter-institutional pattéerns »). « Hierarchy and politically organised units tend to be weak mechanisms@ nevertheless many joint-ventures and alliances occur » (p.691). Depuis la fien des années 80, les contrats de partenariat et le cofienancement des projets sont devenus la norme pour l'investissement des diffeérentes administrations (cf. infra). Des coalitions ad hoc d'acteurs institutionnels répondent aux appels à projets et participent à ces cofienancements de mani re à conserver leur rôle et leur légitimité démocratique dans les confiegurations locales d'acteurs. Dans ce cadre, le niveau de performance atteeint par les administrations locales est plutôt bon. Contraintes par le Code des collectivités territoriales à présenter des budgets annuels à l'équilibre, elles présentent en effeet des fienances publiques plus saines que le budget national. Si la majeure partie des collectivités sont géographiquement trop petites ou fiescalement trop faibles, les logiques mêmes du fonctionnement par cofienancement, la capacité de mobilisation de partenaires locaux (associations notamment) et une certaine fleexibilité dans la mobilisation de ressources (notamment humaines) viennent efficcacement pallier ces manques.

Le rôle des élus locaux : : : accumulation du pouvoir à l'échelle infranationale

Le fonctionnement politico-administratif français n’est pas chaotique pour autant : : : B « some collective action is possible between the various levels and players ». L'avancée du processus de décentralisation conduit à constater la concentration du pouvoir au sein des collectivités locales. Le rôle de président du conseil (municipal, intercommunal, départemental, régional) « est largement dominant, sinon hégémonique », tandis que ses fonctions lui conf rent une longévité exceptionnelle vis-à-vis de fonctions analogues dans de nombreux autres pays démocratiques. Cettee fonction polarise l'autorité et le pouvoir, faisant de son détenteur le leader de la politique et le lien entre les diffeérentes ar nes qui concernent son institution.

Premi rement, le maire ou le président contrôle les ressources qui concernent l'administration de sa collectivité, en termes de politics comme de policy-making. Il désigne le directeur général des services et un cabinet, dél gue (ou non) sa signature, garde sous contrôle certains dossiers stratégiques et les décisions relatives au plan de mandat, etc. « Thie mayor acts simultaneously as the prime minister as well as the minister of finnance, welfare, public work, and so on, of the commune » (p.696). D s qu’il acc de à ses fonctions, ses soutiens dépendent plus de lui que lui ne dépend d'eux et ses adjoints ne disposent que de l'infleuence qu'il leur octroie (Borraz 2000). Davantage que le représentant d'un parti national, il devient apr s son élection le chef d'une coalition locale ayant comme objectif principal son maintien au pouvoir.

Deuxi mement, le maire ou président du conseil contrôle les relations avec les citoyens. Chef désigné de la liste élue au sufferage universel, son nom affeecte le vote des citoyens. Par ailleurs, le développement des dispositifs de démocratie locale encourage la constitution de conseils citoyens depuis 2002. Malgré l’objectif de porter une voix citoyenne au sein des instances de décision, l’ordre du jour reste de fait largement sous le contrôle discrétionnaire des exécutifs locaux. Pour J.-C. Thèoenig, ce niveau modéré de la participation citoyenne à la démocratie locale montre que la décentralisation administrative ne s'est pas accompagnée d'une décentralisation de la politique ou de l’expertise vers les citoyens (p.688).

Troisi mement, le maire ou président du conseil dispose du contrôle des relations externes. « Foreign relations are perhaps the most decisive factor that allows centralisation to occur and maintain its legitimacy » (p.697). Il monopolise les relations avec les institutions clés qui co-investissent sur l'institution dont il a la charge. C'est lui qui négocie avec les autres présidents de