La fiegure de l’État-providence, dominante depuis les années 1930, entre en crise à la fien des années 1970. Cettee crise est économique : : : B les dépenses sanitaires et sociales croissent beaucoup plus vite que les recettees. Les taux de prél vement obligatoires (impôts et cotisations) augmentent par rapport au produit intérieur brut, causant un probl me de fienancement dans tous les pays occidentaux. Mais cettee « maladie » s’av re plus large que la simple équation économique. Elle doit être comprise sur les plans culturels et sociologiques, comme crise d’un mod le de
développement et d’un syst me donné de rapports sociaux. L’État-providence est remis en cause en tant que seul support des progr s sociaux et unique agent de la solidarité sociale (Rosanvallon 1981).
La perspective libérale oppose, de façon croissante et avec une grande efficcacité, les vertus du marché aux rigidités de l’État redistributeur, interventionniste et dirigiste. La logique bureaucratique qui est la sienne fait qu’il ne peut être qu’un pi tre gestionnaire. La fonction régulatrice du marché serait le moyen le plus efficcace, le plus rationnel et le plus juste d’harmonisation des comportements : : : B le marché permetterait de parvenir, par la confrontation et l’ajustement des préférences individuelles, à un fonctionnement économique et social optimal. « Un mouvement de repli est donc indispensable, mais qui n’est pas synonyme de désengagement !!!/ l’État doit jouer le rôle d’un « régulateur », chargé d’assurer le maintien des grands équilibres économiques, en intégrant des contraintes de nature diverse !!!/ (…) superviser le jeu économique, en établissant certaines règles et en intervenant de manière permanente pour amortir les tensions, régler les confliits, assurer le maintien d’un équilibre d’ensemble. Par la régulation, l’État ne se pose donc plus en acteur mais en « arbitre » du jeu économique, en se bornant à poser des règles aux opérateurs et en s’efféorçant d’harmoniser leurs actions » (Chevallier 200%). Les th ses du new public management, issues du mod le de l’entreprise privée, portent cettee conception du nouveau rôle des administrations étatiques dans les pays de l’OCDE.
Une progressive remise en cause du modèle bureaucratique
Le mod le bureaucratique et son efficcacité sont largement sujet de débats, dans les sciences politiques, juridiques ou administratives comme dans l’opinion publique, au point que la bureaucratie renvoie aujourd’hui dans le sens commun à une organisation lourde, lente et peu réactive. Robert K. Merton (19%0) a mis en évidence le risque de la bureaucratisation du secteur public, dont l’absolu des r gles et des principes d’intervention (hiérarchie, professionnalisation des employés, rationalisation) prendrait le pas sur les visées d’efficcacité de l’action publique. Il y a alors un déplacement des buts des organisations bureaucratiques, qui donnent dans tous leurs actes la priorité à leurs propres probl mes. Merton met en évidence l’endogénéité de ces organisations, tournées vers leur propre perpétuation et donnant la priorité à la protection de leurs membres. Selon lui, cettee forme de structure agit sur la personnalité même de ses membres, obligeant le fonctionnaire à être « méthodique, prudent et discipliné » et à développer un « ritualisme » qui l’am ne à se focaliser sur l’application des r gles et des procédures, quittee à en
perdre de vue l’esprit, par exemple celui d’une réponse au besoin du client ou de l’usager de l’organisation. Vis-à-vis des destinataires, un certain nombre de défauts sont imputables à la bureaucratie : : : B distance, complexité, paperasserie (Selznick 19%9). Cettee endogénéité a tendance à produire des services à coûts élevés pour une qualité qui peut être remise en cause.
Philippe Bez s (2009) date des années 1960 le développement des critiques de l’efficcacité de l’organisation bureaucratique de l’État en France. Ce constat renvoie aux débats sur le rapport au service public et au niveau de prél vement fiescal en augmentation constante pour le fienancer. Le coût du service public, clairement posé dans cettee période, oblige à un débat public sur le rapport entre qualité et coût de ces services. Selon une formule de Yves Lichtenberger (2015), « la principale raison de réformer est que les citoyens ne perçoivent plus une qualité du service public au niveau de coût qui leur est imposé ». Cela conduit à resituer le service public comme un service destiné à des publics et non comme le service simplement assuré par un agent public. Les publics sont désormais moins homog nes, plus diffeérenciés dans leur capacité à en être bénéfieciaire. Cettee évolution est alors un des enjeux majeurs de transformation du service public et de renchérissement de son coût. Marc-Olivier Padis (2010) souligne les difficcultés croissantes des dispositifs classiques de l’État à toucher les nouveaux publics, les nouveaux besoins ou à mener à bien ses opérations. Il évoque « l’obsolescence des modes de gestion publique calés sur l’organisation de la société industrielle. On pouvait alors appliquer un traitement uniforme sur des positions stables ou qui visaient la stabilité, en laissant de côté des parts croissantes de la population. Dans le domaine sanitaire et social, par exemple, la diversifincation des risques, la difféérenciation des sorts professionnels, les nouvelles ruptures de parcours appellent des interventions plus variées que la prise en charge réparatrice des grands risques homogènes ». Ces transformations ont une incidence importante sur l’organisation territoriale de l’État. « L’État ne peut plus seulement quadriller un territoire perçu à travers la grille géométrique de la rationalisation administrative !!!/ il se trouve devant une situation d’archipel qui juxtapose des territoires isolés, des aires d’activité spécialisée et des nœuds de connexions qui associent des dynamiques locales à des réseaux à distance sur une échelle planétaire » (Padis 2010 pp.101-102).
Dans ce panorama, la question de la réforme de l’État (et de sa bureaucratie) devient récurrente pour les gouvernements successifs. Analyser les réformes de l’État revient à interroger la mani re dont les dirigeants se saisissent de la bureaucratie, pour la réformer, pour lutteer contre les prises de pouvoir non contrôlées, pour limiter les coûts engendrés par sa croissance. Dans le cadre de la « nouvelle gestion publique », il s’agit de tendre vers une meilleure performance de l’action
publique. Un certain nombre d’outils de gestion issus du secteur privé sont supposés remédier à ces problématiques.
Le new public management et ses impacts sur l’administration
L’expression new public management désigne un ensemble de doctrines qui caractérise le mod le d’administration publique qui se déploie progressivement à partir des années 80. Par opposition critique à l’administration bureaucratique wébérienne classique, le new public management se caractérise par une forte prééminence de la nécessité de rendre des comptes en termes de résultats (Hood 1991, 1995). L’application au secteur public de la « nouvelle gestion publique » regroupe un certain nombre de préconisations, ainsi résumées14 : : : B
• l’introduction dans le secteur public de pratiques managériales issues du secteur privé, afien de reprendre en main les bureaucraties professionnelles et de limiter leur autonomie : : : ;
• la transformation de la structure hiérarchique de l’administration en renforçant les responsabilités et l’autonomie des échelons de mise en œuvre de l’action de l’État ;
• la fragmentation des bureaucraties verticales par création d’unités administratives autonomes (agences), par décentralisation ou par empowerment de groupes d’usagers ; • la séparation entre les fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle et les fonctions
opérationnelles de mise en œuvre et d’exécution ;
• le recours systématique aux mécanismes de marché (concurrence entre acteurs publics et avec le secteur privé, individualisation des incitations, externalisation de l’offere), afien d’encourager l’élaboration de standards et de réduire les coûts : : : ;
• l’élaboration d’une gestion par les résultats fondée sur la réalisation d’objectifs, la mesure et l’évaluation des performances et de nouvelles formes de contrôle dans le cadre de programmes de contractualisation.
Cettee doctrine véhicule une vision profondément diffeérente du management public. S’intéressant davantage à la mani re dont le gouvernement accomplit ses tâches qu’à ce que ces derni res
devraient être, elle renverse la conception rationnelle du service public. Depuis les années 80, on note l’infleuence grandissante de ce corpus de pratiques et de savoirs managériaux dans l’ensemble des pays de l’Organisation pour la Coopération et le Développement Économique (OCDE), dans le cadre des réfleexions sur les contraintes budgétaires qui affeectent le fonctionnement de ces États. C’est précisément au sujet du rôle, de l’organisation et des domaines d’intervention de l’État que des séries de réformes sont décidées, qui affeectent la plupart des administrations publiques nationales (Pollitte & Bouckaert 200%, Cole & Jones 2005, Bez s 2009). Les changements les plus importants concernent la remise en cause des monopoles gouvernementaux, via la création d’agences, dans certains domaines (services en réseaux, politiques sociales), ou dans le domaine de la gestion du personnel : : : B remise en cause des syst mes de rémunération et de notation des fonctionnaires au profiet de syst mes d’incitation indexés sur la performance, ouverture des fonctions managériales aux personnes issues du secteur privé, responsabilisation des managers sur la mise en œuvre de l’action, etc. (Peters 2006).
Toutefois, l’unicité du terme est tr s largement discutable et l’application plus ou moins extensive de cettee doctrine dépend largement de l’interprétation qu’en font les dirigeants. Il est d s lors plus exact de parler de « puzzle doctrinal » dont l’application se réalise de mani re parcellaire. Cettee expression de « puzzle », utilisée par Christopher Hood (1991), renvoie dans sa traduction à la fois à un ensemble de pi ces à assembler et aux notions de trouble, de déroutement, de complexité. Le nouveau management n’est pas une doctrine stabilisée une fois pour toutes et il s’incarne avant tout dans des instruments (indicateurs de performance, nouveaux syst mes de comptabilité et d’audit, focalisation sur les coûts, mise en concurrence, etc.) et des formes d’organisations (agences, externalisation, etc.). Ces instruments sont mobilisés séparément ou de mani re combinée dans des programmes plus ou moins ambitieux, en fonction des coalitions d’acteurs en charge de la conception et de la mise en œuvre de ces réformes (Hood 1991) et en fonction des États (Pollitte & Bouckaert 200%). Ces appropriations diffeérenciées en façonnent les orientations et les enjeux.
Critiques du new public management utilisé dans le cadre l’État libéral
L’efficcacité des préceptes du new public management en mati re de réduction de la bureaucratie et de gain d’efficcience fait débat. Les aspects positifs de cettee « nouvelle gestion publique » d’ouverture de l’administration à de nouveaux savoirs professionnels et à de nouveaux outils de gestion, d’adaptabilité des personnels et de rapidité de l’action, d’évaluation de la performance et
de rendu de comptes au citoyen (accountability) sont mis en balance avec de nombreuses « dérives » liées à son application dans le cadre de l’État libéral. Alexandre Piraux (2011 pp.5-7) évoque ainsi un certain nombre de « mythes », pas forcément inventés par la nouvelle gestion publique, mais redécouverts et amplifieés par les gouvernements portant les réformes de modernisation : : : B
• le positivisme technologique des outils de gestion, du savoir-faire technique et de l’instrumentation de l’action publique (Lascoumes & Le Gal s 200%) : : : ;
• la vénération du processus de quantifiecation et l’obsession de la mesure comme mode de résolution des probl mes de gestion, qui sacralise les moyens et oublie les fienalités (de Gaulejac 2005) : : : ;
• l’évaluation et l’autoévaluation permanente sur la base d’indicateurs de mesure parfois devenus une fien en soi, qui n’ont parfois rien à voir avec le souci de savoir à quoi correspondent les résultats mesurés ou avec l’idée d’une appréciation morale sur le sens de l’action (Del Rey 2013) : : : ;
• la marchandisation du citoyen devenu client (Cochoy 2002), pouvant conduire à la distinction entre les bons citoyens payeurs et les mauvais non solvables, ou à la disparition de l’utilité sociale de l’intervention publique hors marché et hors rapports monétaires (aide, écoute, conseil, care, éducation, etc.) : : : ;
• l’accentuation de la responsabilité individuelle de l’agent en fien de ligne hiérarchique dans la reddition de comptes, quand il est nommé chef de projet. Alors que la complexité de l’action publique et le contexte d’interdépendance fait que la responsabilité ne peut s’envisager que collectivement (Arendt 2007), les stratégies de refus de prise de responsabilité, de report hiérarchique et de dilution des responsabilités au sommet individualisent la responsabilité du chef de projet : : : ;
• la gestion par l’état d’urgence permanent, qui se traduit par une impulsivité institutionnelle privilégiant la sauvegarde des apparences et l’arrangement à court terme pour résoudre les probl mes publics. Par ailleurs, la création d’un sentiment d’urgence fonctionne comme un mode de management, utilisant la mise sous pression des agents, excluant la discussion des objectifs, des consignes, des méthodes, ainsi que l’autocritique (Aubert 2003) : : : ;
• le volet passif de la perte de la mémoire organisationnelle du service public (Simon 2012) : : : ; • la mise en concurrence des services et des agents entre eux et avec le privé, alors que la culture administrative reposerait traditionnellement davantage sur la coopération, le partage et la part de gratuité (Hénaffe 2010) : : : ;
• la foi absolue en une transparence maximale de l’action et des processus, qui ne puise pas son origine dans le management privé, mais dans la conception panoptique de la surveillance gestionnaire (Dardot & Laval 2009) : : : ;
• et enfien, la croyance en l’absence d’alternative (l’idéologie TINA - Thiere is no alternative de Margaret Thèatcher). Il n’y aurait par défienition qu’une seule réponse efficcace et pertinente à un probl me de gestion.
A. Piraux conclut sur la rationalité exclusivement économique portée par le néo-libéralisme, dont le new public management constituerait la mise en œuvre technique dans l’administration des États occidentaux. Selon lui, les valeurs politiques qui fondaient l’« éthique administrative » du service public et de l’intérêt général laissent la place à de nouvelles constructions mentales qui am neraient l’État et son administration à se comporter comme une entreprise ordinaire, soumise à la logique du marché. La logique gestionnaire apparaît comme un mode d’exercice du pouvoir, focalisée sur la performance, la maîtrise et la rationalité. En annihilant l’indépendance, les marges d’autonomie et de réfleexivité de ses agents et de ses partenaires, l’État néolibéral remet en cause l’éthique administrative et celle de la discussion en son sein (Piraux 2011 p.9).
De même, Valérie Boussard (2008) s’interroge sur le développement de mécanismes de contrôle et de coordination du travail, établis sur les principes de la mesure gestionnaire, de l’augmentation de la productivité et de la performance. Pour elle, la gestion constitue la nouvelle forme sociale qui s’impose dans les mani res de penser l’action et la vie sociale, internalisant l’objectif capitaliste de la constitution du profiet. Cettee logique gestionnaire conduit à revendiquer plus de rigueur dans les dépenses et se manifeste par un renforcement des contrôles internes (au sein des organismes) et externes (aupr s des bénéfieciaires), visant à détecter les erreurs ou les abus. Cet ensemble de pratiques devient la forme sociale idéale, évidente, de conduire les affeaires, se développe de mani re performative et s’émancipe progressivement des conditions de son intervention pour servir de mod le à toute organisation sociale : : : B PME, service public, associations.
Vers une bureaucratisation néolibérale : : : )
Certains travaux souligne le mouvement d’importation des outils de gestion du privé dans le secteur public : : : B audits, normes qualité, tableaux de bord comptables, indicateurs de performance (Gibert 2002, Guillemot & Jeannot 2013). Ils évoquent également l’appropriation plus discr te, mais néanmoins continue d’outils informatiques de gestion (progiciels de gestion, ERP) ou de communication avec les administrés (e-administration). Ils soulignent les tendances bureaucratiques existantes au sein de l’entreprise sur la prescription et le contrôle du travail. Ces tendances se retrouvent alors de mani re exacerbée dans les minist res ayant développé ces méthodes – notamment le minist re de l’Économie : : : ; dans une moindre mesure les minist res ingénieurs. Paradoxalement, l’appropriation des outils de gestion par l’administration témoigne moins d’un affeaiblissement de la bureaucratie que de son plus net accomplissement (Guillemot & Jeannot 2013).
S’appuyant sur les travaux de Max Weber, Michel Foucault et Karl Polanyi, Béatrice Hibou (2012) souligne que la bureaucratie n’est pas l’apanage de l’administration étatique. Elle montre à travers de nombreux exemples l’emprise de la bureaucratie sur l’intégralité de la vie sociale. Le gouvernement néolibéral par des normes privées se caractérise par l’envahissement de tous les métiers (y compris les missions dites de service public comme la santé ou de la recherche) par les normes managériales. La généralisation du partenariat public-privé ou la place acquise par certaines normes privées (comme les normes ISO ou et IFRS) sont des témoins de cettee évolution. La bureaucratisation apparaît ainsi comme une « modalité centrale de l’art néolibéral de gouverner ». Elle s’exprime également dans les imaginaires, à travers le codage de la réalité en catégories, la mise en chifferes de processus sociaux, la segmentation des activités sociales, autant d’opérations d’abstraction qui, diffeusées hors du domaine où elles ont pris corps, « convoient avec elles des conceptualisations, des stratégies, des façons de penser et de problématiser qui façonnent la compréhension des situations et les pratiques elles-mêmes » (Hibou 2012 p. %1). Loin d’un grand projet politique, la bureaucratisation néolibérale se réalise « par le bas », à travers la somme des atteentes individuelles (en termes de sécurité, de justice, d’égalité, de transparence, de quiétude, etc.) et des intérêts personnels et catégoriels. La « participation bureaucratique » ne doit pas être envisagée comme une adhésion défienitive, mais comme la rencontre contingente de logiques d’action diverses et de compréhensions hétérog nes (Ibid.).
Le new public management comme bouc émissaire : : : )
Une tendance des travaux sur l’évolution de l’action publique consiste à renvoyer tous les maux de l’administration à l’expression « new public management ». Dans le contexte français, nous soulignons que l’approche gestionnaire décrite plus haut, utilisée par les hauts fonctionnaires à la manœuvre, est une version partielle de la théorie élaborée par Christopher Hood (1983). Le théoricien du new public management construit en 1983 une typologie destinée à étudier les outils (tools) à la disposition des gouvernements pour réguler l’action publique. Il s’agit de poser la problématique de l’instrumentation, c’est-à-dire les probl mes de choix qui se posent pour réaliser l’adéquation entre un objectif de politique publique et les moyens susceptibles de l’atteeindre. À partir d’une analyse des fonctions de l’État, il propose une grille « NATO15 » qui regroupe les instruments fondamentaux à sa disposition en quatre secteurs : : : B le recueil d’information (nodality), les moyens fienanciers (tresor), la contrainte légale (authority) et les forces à sa disposition pour contraindre le corps social – police, armée, administration (organization). Il distingue au sein de ces quatre groupes d’instruments : : : B ceux de prél vement d’informations sur le social (detectors) et ceux qui cherchent à orienter les conduites (efféectors). Le succ s de l’utilisation de l’expression new public management conduit ultérieurement Ch. Hood à la décrire comme un « puzzle doctrinal » (Hood 199%), qui rassemble un nombre important d’approches visant la transformation des États occidentaux dans le cadre du libéralisme. Au-delà de la recherche (éminemment démocratique) de l’efficcacité de l’action publique et de l’adéquation entre objectif et moyen, l’expression est utilisée de mani re croissante pour justifieer de la nécessité des États contemporains de s’adapter aux transformations qu’ils traversent : : : B l’émergence d’enjeux de politique publique (environnement, urbain) : : : ; la réorientation de probl mes plus anciens (sécurité, santé) : : : ; la référence croissante à des mod les néolibéraux et managériaux qui s’inspirent des régulations par les marchés : : : ; le développement des nouvelles technologies de connaissance qui produisent des conditions favorables à la diffeusion de modes de pilotage de l’action publique fondés sur la mesure des performances. Le déploiement de ces technologies de pilotage s’accompagne de l’utilisation d’instruments qui, au-delà de leur fonctionnalité ou de leur efficcacité, sont des modalités concr tes de domination et d’exercice du pouvoir. Ce mouvement s’accompagne donc « d’une relance des approches critiques dénonçant le déploiement d’une « société de surveillance » ou du moins les risques potentiels de prolifération de nouvelles modalités de contrôle et de normalisation des phénomènes sociaux » (Lascoumes & Simard 2010 p.5). Nous verrons ainsi que c’est moins la théorie même du new public management
qui pose probl me que l’application incompl te de la typologie d’instruments qui en est faite par