Division des tâches dans les services, entre management et professions

La mise en œuvre des fusions et de l'interministérialité implique l’augmentation de la taille des services, en nombre d’équivalents temps plein, mais surtout en ce qui concerne le nombre et la diversité des missions dont ils ont la charge. Ces évolutions transforment le rôle des chefs de service : : : B elles nécessitent un investissement sur le management et la coordination d’un important portefeuille de missions et d’agents. Cet engagement est d'autant plus important que doivent être pris en compte les effeets de la convergence de trois réformes : : : B réorganisations (RéATE), réduction des effeectifs (RGPP), mise en œuvre de la performance (LOLF). La conséquence principale de ce « pack » de réformes, dans le fonctionnement des services, est une division des tâches entre le management et les services métiers.

Un rôle accru de management pour les directeurs régionaux et départementaux

Historiquement, les services déconcentrés de l’État se sont constitués selon une logique verticale et sectorielle. Cettee organisation ministérielle spécialisée s’appuie sur « une forme hiérarchique de type légale rationnelle et fondé sur la valorisation croissante d’expertise dédiée » (Le Lidec 2006, Bez s & Le Lidec 2010). Dans ce mod le classique de la bureaucratie wébérienne, les chefs de service des administrations déconcentrés de l’État fondent leur légitimité sur les compétences liées au travail et à l'exercice du métier. Les Directeurs départementaux et régionaux font partie intégrante des corps des agents qu'ils dirigent, dont ils occupent le grade le plus élevé. Ils acc dent à ce grade via des concours ou selon une progression de carri re. Les responsabilités se déclinent ensuite selon l'ordre hiérarchique inhérent aux corps professionnels de la fonction publique d’État et à la distribution interne des compétences professionnelles (Gervais 2007). Ce type de fonctionnement correspond à celui des « bureaucraties professionnelles », théorisé par Henri Mintzberg (1979), qui repose sur trois traits principaux : : : B la complexité des savoirs et de l’expertise mobilisés par les agents publics, généralement acquise en dehors de l’organisation et à travers de longues années d’étude : : : ; la décentralisation de l’autorité et la forte autonomie des agents, liées à l’asymétrie des savoirs, au faible contrôle hiérarchique et à la standardisation limitée du travail : : : ; le poids de la collégialité dans l’organisation du travail et la régulation des activités46.

Les fusions de services et la constitution de directions interministérielles remetteent cettee organisation en cause, dans la mesure où les directeurs doivent intégrer le fonctionnement de plusieurs groupes professionnels. Ces évolutions représentent un changement important dans la relation à l’expertise au sein des services déconcentrés. Poursuivant une lecture classique des réformes managériale, la RéATE oppose ainsi le management au professionnalisme (Freidson 1983) : : : B on assiste concr tement, au sein des services, à une dissociation entre le management et les directions métiers.

Au sein des directions, cettee dissociation entre management gestionnaire et corps professionnels peut poser des probl mes de légitimation des équipes de direction. Le travail de th se de Anne Debar (2011) porte sur les pratiques de ces directeurs départementaux de l’État territorial en mati re de gestion des ressources humaines. L'analyse de l'activité de ces chefs de service lui permet de souligner leur importance dans la mise en œuvre de la RéATE. C'est à ce niveau départemental, situé « en bout de chaîne » des injonctions étatiques, que les tensions entre le management par la performance et les impératifs de la mise en œuvre traditionnelle de l'action publique sont les plus prégnantes. Les Directeurs départementaux réalisent une accommodation entre la réalité de la main-d’œuvre dont ils disposent et les choix d'organisation qu'ils op rent. Leur travail de managers consiste à identifieer et valoriser les capacités d'adaptation des agents et leur atteachement à leurs métiers, afien de continuer à donner du sens au travail dans les services. La chercheuse pointe le risque inhérent à la déstabilisation de ces cadres intermédiaires qui concentrent les tensions générées par les contradictions des réformes telles que la RGPP. Elle montre enfien que les problématiques auxquelles sont confrontés les fonctionnaires rév lent moins la résistance au changement que la problématique du sens donné au travail à des fiens publiques. En accédant à ces fonctions plus transversales, les chefs de service sont contraints de renoncer en partie à l’exercice de leur métier, qui leur conférait la sécurité d’une légitimité technique. L’aspect managérial de l’activité de direction devient de plus en plus important, au fur et à mesure que l’aspect technique occupe de moins en moins de temps de travail et doit être délégué. Les directeurs soulignent l’évolution de leur rôle interne de coordination des diffeérents corps de métiers et d’intégration du management de tr s nombreuses missions.

« Je suis plus que jamais dans le management, donc mon objectif c’est de veiller au fonctionnement et que les objectifs qui tombent des difféérentes Directions régionales soient tenus. Moi je coordonne, je mobilise, je distribue le travail (…) C’est vrai, je suis moins dans le technique, moins dans le suivi des réglementations, parce que les journées n’y sufficraient pas. Et j’aurais le cerveau explosé. Donc efféectivement en passant du

management d’une petite équipe où j’étais proche du technique au management d’une grosse direction, je suis beaucoup plus sur le management pur. » [Directeur départemental DDCSPP (inspecteur CCRF) - 2011]

De plus, l’activité des chefs de services départementaux et régionaux est aujourd’hui plus focalisée sur la coordination des injonctions externes. Il s’agit d’établir le lien avec les administrations qui forment le tissu intersectoriel autour de la direction : : : B administrations centrales, Préfectures, autres services déconcentrés, collectivités locales, etc. Ce travail de gestion, dans un contexte budgétaire qui prône la performance, les réductions d’effeectifs et de budgets, a tendance à prendre le pas sur les dimensions techniques de l’activité.

« Surtout je suis beaucoup plus tourné vers l’extérieur. Ne serait-ce que parce que toutes les semaines je vois le Préfet, les directeurs de Pref, le DDT… Je dois participer à cettée vie régionale qui devient de plus en plus importante, ne serait-ce que parce qu’il s’y passe des choses qui concernent la direction. (…) J’ai changé d’échelle, de métier, de culture parce que j’ai un peu oublié la mienne, pour passer à l’interministériel et à une culture beaucoup plus gestionnaire aussi. Parce que pour faire fonctionner ce genre de boite sans anicroche, il faut à la fois surveiller les compteurs efféectifs, consommation des budgets… C’est primordial. » [Directeur Départemental DDCSPP (inspecteur CCRF) - 2011]

On constate que cettee évolution vers le management de la fonction des Directeurs a été prise en compte dans l'organisation de la fonction publique d’État au niveau départemental. Les Directeurs et Directeurs adjoints départementaux sont désormais constitués en un nouveau corps d’encadrement de la haute fonction publique (corps des Directeurs départementaux et Directeurs départementaux adjoints interministériels), ratteaché au Premier ministre. Nommés sur proposition des Préfets de département par le Premier ministre en Conseil des ministres, ils occupent des fonctions de management plus larges pour un statut beaucoup plus généraliste47.

Montée en charge des « chefs de pôles », désormais chargés de l’encadrement technique Les directions déconcentrées sont désormais organisées en « pôles » au sein des nouveaux services, qui correspondent souvent aux anciennes directions sectorielles et techniques. Dans les DREAL, les pôles techniques correspondent globalement à ceux des anciennes directions de l’Industrie, de l’Équipement et de la Nature. Au sein des DDT, les thématiques d’organisation correspondent globalement aux anciennes directions de l’Équipement et de l’Agriculture. Au sein des DRJSCS et DDCS, les services correspondent peu ou prou à ceux de l’Action sociale, de la Politique de la ville, de la Jeunesse et des Sports (cf. Chapitre 3).

De fait, les « chefs de pôles » occupent désormais la position des anciens directeurs départementaux ou régionaux. Ils doivent intégrer la dimension technique de la mise en œuvre de l’action publique, sous l’autorité de la direction. Ils développent des responsabilités managériales, en tant que référents de l’équipe qu’ils ont sous leurs ordres. On note ici que cet état de fait, qui concerne les cadres intermédiaires des services, n’a pas été anticipé par la réforme. L’évolution de ces positions et de ces pratiques professionnelles pose une série de questions : : : B

1. La charge de travail de ces cadres intermédiaires a considérablement augmenté. Immédiatement apr s la réforme, ils ont intégré la constitution de leurs pôles remaniés, parfois compl tement nouveaux (c’est le cas des pôles hébergement-logement dans les directions de la Cohésion sociale par exemple), constitués de personnels issus de nombreux corps de métiers. Nombreux sont les cadres qui apprécient de relever ce défie, notamment sur l’aspect prise de responsabilité, opportunité et progression de carri re. Cela fait de ces personnels des bénéfieciaires de la RéATE. Néanmoins, les témoignages convergent sur l’importance de la charge de travail que cettee montée en compétences implique.

« C’est un domaine super intéressant et qui a du sens. On a souvent le sentiment du devoir accompli. Mais c'est beaucoup de pression, de stress. Il faut être en capacité d'encaisser derrière. Ce ne sont pas des domaines faciles à gérer. C'est un poste qui consume. C'est usant. Sincèrement. Fin 2011, je serai cramé, je le sais. Ce n’est vraiment pas évident. Parfois le vendredi soir je suis complètement lessivé. Rincé. Impossible de faire quoi que ce soit. C’est violent. » [Chef de pôle Hébergement-Logement (atteaché Équipement) DDCS - avril 2011]

« Depuis le 1er janvier, on a bossé comme des brutes. Alors la RGPP, en tous cas pour moi, m'a conforté dans ma capacité à supporter des charges de travail très lourdes. [sourire] Au moins, il y a ça !!!* C'est un challenge. Pour moi personnellement, professionnellement, ça a été une opportunité extraordinaire pour moi. Je le dis, extraordinaire !!!* En plus de ça je suis en finn de carrière, je n'aurais jamais pensé terminer comme ça. Mais je n'ai pas un euro de plus pour ça. » [Chef de pôle Jeunesse Sport Vie associative (CEPJ) DDCS - mai 2011]

2. Souvent volontaires pour exercer ces responsabilités, ces personnels ont été choisis par les directeurs régionaux et départementaux pour travailler l’élaboration des nouveaux collectifs de travail. Cettee nomination au mérite, à la discrétion des directeurs, selon la confieance personnelle qui leur est atteribuée, constitue une rupture vis-à-vis des évolutions statutaires classiques. Les syndicats se sont insurgés contre ces nominations. Par ailleurs, la montée en charge de certains coll gues, directement estampillés comme bénéfieciaires de la réforme, n’a pas été bien vécue au sein des collectifs de travail.

« Des CEPJ responsables de pôles, je ne pense pas qu’il y en ait beaucoup. (…) C’est d’ailleurs quelque chose qui est très mal vu par des collègues, notamment par les syndicats. Puisque dans la RGPP, il est question aussi de la disparition de nos cœurs de métiers. Moi je ne suis plus sur mon cœur de métier, je suis sur de nouvelles responsabilités. En même temps je trouve ça très intéressant, mais j’ai toujours une culture professionnelle de référence à laquelle je suis très attéachée qui est la culture professionnelle Jeunesse Sports Vie associative. » [Chef de pôle Jeunesse Sport Vie associative (CEPJ) DDCS - mai 2011]

« Je pense qu’il y a aussi des conseillers sportifs, des gens un peu carriéristes et tout, qui se sont dit !!!/ chouettée, je vais prendre plus de responsabilités, et tu en as d’ailleurs qui sont passés chefs de service ou responsables d’unité. La place d’un inspecteur normalement. Arrosés par la PFR… alors qu’à la base ce sont des collègues, qui ont le même statut que moi. » [Conseiller d’animation sportive DDCSPP - 2012]

3. Cettee augmentation importante des responsabilités des « chefs de pôles » renvoie à la question de la rémunération et du statut. Il n’y a pas eu d’aménagement en ce qui concerne ce niveau de responsabilité, qui dépend donc du statut initial du fonctionnaire désigné. Les statuts et grilles de salaires stagnent malgré de petites marges de manœuvre via la Prime en fonction des résultats (PFR). Dans la situation de contraction des ressources humaines instaurée par la réforme, les chefs de pôles ont le sentiment de travailler gratuitement, « bénévolement ».

« Ça ne donne rien. Il n’y a pas de prime particulière. Donc c'est cadeau. Je suis un bénévole moi ici. (…) Moi je suis sur un poste d'attéaché principal A+. Mais il n’y avait pas non plus beaucoup de candidatures sur ces postes… mais vu que je suis jeune entrant dans l'administration je suis qu’attéaché (échelon 3), je n’ai pas assez d'ancienneté. Donc voilà. J'ai 30 points de NBI c'est tout. » [Chef de pôle Hébergement-Logement (Atteaché Équipement) DDCS - avril 2011]

On constate ainsi l’évolution des responsabilités au sein des services. D’une part, les dimensions techniques et métiers sont reléguées au niveau des pôles, sans évolution, alors que le management prend de plus en plus d’ampleur au niveau d’une direction élargie. D’autre part, on constate la création d’un niveau de management en plus, au détriment de l’activité technique et du travail de terrain, dans des collectifs de travail de plus en plus resserrés.

Des Secrétariats généraux plus gros et plus autonomes

Pour ajouter de la complexité, on peut faire le constat de la création systématique et de l’augmentation de la taille des Secrétariats généraux au sein de toutes les administrations concernées par les fusions (aux niveaux national, préfectoral, régional, départemental). Le « regroupement des fonctions supports » est un des grands th mes de la logique des fusions de

services, qui s'impose comme le mod le de réforme. L’augmentation exponentielle de leur taille est un marqueur du changement, consacrant la réalité des fusions et des réorganisations.

« Le but étant de faire des économies de poste et de structure, de fonctionnement, efféectivement, le premier sujet a été de faire notre RéATE en interne. Pendant toute l’année 2010, on a regardé cet héritage qui tombait pêle-mêle, des voitures, des reliquats de crédits, des matériels, des ordinateurs… Il fallait gérer ça de manière unifinée et efféectivement on est allé voir un seul assureur en lieu et place des quatre qu’il y avait avant et efféectivement on a fait de grosses économies en mettéant ces moyens en commun. C’est clair. C’est évident qu’on a fait des économies d’échelle. Ça, c’est le succès de la RéATE pour le moment. On a appris à vivre avec moins de crédits que ce qu’on avait encore en 2009. On a appris à mieux gérer et à gérer des ensembles plus conséquents. Augmenter la productivité au niveau de notre fonctionnement. » [Directeur DDCSPP (inspecteur CCRF) – 2011]

Assurer le dialogue de gestion annuel avec chaque minist re référent (pour ce qui concerne la Cohésion sociale : : : B Intérieur, Affeaires sociales, Développement durable, Santé, Ville, Jeunesse et Sports) exige la constitution de ces services de plus en plus autonomes. Dans les DDCSPP (l’exemple extrême), ces services assurent le dialogue de gestion sur une quinzaine de Budgets opérationnels de programmes48. Ils assurent également les fonctions de ressources humaines (notamment en ce qui concerne les diminutions d'effeectifs), la bonne tenue des objectifs comptables et de performance, notamment à travers une utilisation de plus en plus importante d'outils de gestion et de procédures normées (Guillemot & Jeannot 2013). Le logiciel Chorus, mis en place au même moment que la RéATE, est un des exemples de ces outils de gestion des emplois et des compétences. Il a focalisé le temps de travail d’une partie des personnels des nouveaux Secrétariats généraux, qui a dû se former à ce moment-là.

Le développement et l'autonomisation de ces plates-formes internes de gestion modifieent l’organisation métier des services déconcentrés et gén rent de la tension entre les nouveaux « managers », au service de la « modernisation », et les cadres intermédiaires opérationnels. Ces derniers ont le sentiment d’avoir perdu l’aide de leurs techniciens (catégories B) et secrétaires (catégories C), au fait des problématiques techniques dont ils avaient la charge, au profiet d’une plate-forme qui traite les demandes de mani re indéterminée et distanciée. Ils ont le sentiment de devoir de plus en plus accomplir eux-mêmes des actes administratifs49.

48 Cf. détail des BOP de la Cohésion sociale et du Développement durable en annexe « On a l’impression qu’on nous a mis ensemble et qu’il fallait trouver le sens après. Nous en plus comme on est un petit département, on a la protection des populations avec nous. Le seul sens des DDCSPP c’est : on est un petit département, on n’est pas assez nombreux pour former deux directions différentes. Mais après quel est le sens de travailler avec les vétérinaires ? On est assez éloignés. Donc on cherche déjà un sens dans la Cohésion sociale, on n’est pas encore à chercher un sens avec les autres services. On s’est mis en place trop vite pour se poser la question du sens. » [Inspecteur ASS en DDCSPP - 2012]

Les personnels de catégorie B et C intégrés dans les plates-formes communes soulignent un certain nombre de difficcultés. Ils regretteent leur distanciation vis-à-vis des pôles « métiers », confierment l’augmentation de leur charge de travail qui prend la forme d’une « polyvalence » imposée. Ils craignent une fleexibilité plus élevée de leurs postes, qui peuvent désormais évoluer à la discrétion de la direction ou du secrétaire général.

« Maintenant il n’y a plus de collectif. On a l’impression d’être un pion !!!/ si on meurt demain c’est pas bien grave, on va mettére quelqu’un d’autre à la place. Voyez !!!l Il n’y a plus le côté humain qu’il y avait. Avant on se sentait valorisés, reconnus… Il y avait quelque chose d’important. Mais qui était dû certainement à des personnes. On avait un directeur régional et départemental qui était vraiment très bien au niveau des relations humaines, très sensible, et cet inspecteur également. Du coup on mettéait en place des projets de services pour le coup vraiment béton, où c’était appliqué. Maintenant il n’y a plus tout ça. Tu arrives à l’heure, tu te plantes devant ton ordi, clac, tu fais ton job, c’est l’heure, tu pars. C’est le travail à la chaîne, c’est l’usine. Moi c’est comme ça que je le vis maintenant. Voilà. » [Secrétaire administrative DDCS - 2012]

Certains agents expriment le sentiment d’être devenu des « pions » dans le fonctionnement de la direction, corvéables selon les besoins du service50. Ces sentiments sont renforcés par les difficcultés liées à l’installation de logiciels intégrés de gestion (notamment Chorus) au moment même des fusions de service, et par la remise en cause de l’organisation des formations professionnelles.

Développement de la hiérarchie intermédiaire, verticalisation des chaînes d’information et de commandement

La combinaison des fusions et des réductions d'effeectifs a deux conséquences corollaires : : : B d’une part l’augmentation de la logique hiérarchique dans et entre les services, qui se traduit par une verticalisation des chaînes d’information, de commandement et de décision : : : ; d’autre part, la raréfaction des agents techniques en lien direct avec les opérateurs et le terrain.

Les nouvelles directions poss dent désormais une assise plus large, regroupant un plus grand nombre d'agents, mais sur un panel également beaucoup plus important et diversifieé de missions. Par ailleurs, les agents de catégorie B et C sont, d’une part, tr s largement la cible des

non-49 Entretiens avec des cadres d’administrations déconcentrées de la Cohésion sociale et du Développement durable 2011-2014

50 Ce sentiment d’être pris pour des « pions » revient dans un nombre significatif (n=5) d’entretiens réalisés avec des fonctionnaires de catégorie C.

remplacements, et, d’autre part, ont massivement rejoint les plates-formes communes au sein des Secrétariats généraux.

Ces éléments gén rent de la verticalité. On constate une prolifération de l'encadrement intermédiaire. Les divisions en « pôles » et en « services » impliquent la constitution de chefs de pôles, pôles où les agents techniques sont de moins en moins nombreux. Cet effeet pyramidal est