La division des tâches stratégiques et opérationnelles entre les échelons régionaux et départementaux de l’État

Philippe Bez s, dans son analyse de la gen se du mod le de l’« État strat ge » dans l’administration française, a montré le ralliement général d s le milieu des années 90 des hauts fonctionnaires exerçant en administration centrale à un mod le fondé sur la séparation entre fonctions de pilotage et de contrôle et fonctions opérationnelles d’exécution et de mise en œuvre (Bez s 2005). Apr s celui des fusions, il s’agit d’un deuxi me axe majeur du corpus qui préside à la réforme de l’État (cf. Chapitre 1).

Cettee division explicite des tâches administratives s’impose comme un principe cardinal de la réorganisation de l’État local. Les fonctionnements antérieurs entre échelons de l’État déconcentré sont désintégrés par la réforme, au nom de la séparation des missions de pilotage et de mise en œuvre de l’action publique.

Désormais échelon pertinent et stratégique de pilotage et d’animation des politiques locales, la région apparaît comme le principal bénéfieciaire de la réforme. Les Directions régionales bénéfiecient d’un renforcement de leurs missions de pilotage et d’animation des politiques publiques. Elles doivent pour cela monter en compétences, mais aussi justifieer leur position d’intermédiaires et prouver leur plus-value territoriale, ce qui ne fait pas l’unanimité.

Cettee montée en puissance se fait au détriment du niveau départemental, « dont le maillage est trop coûteux à entretenir et considérablement afféaibli par le renforcement des compétences des collectivités territoriales » (Poupeau 2011 p.520). Dans le contexte de restriction budgétaire et d’effeectifs, on assiste à un délitement des liens entre les diffeérents échelons des administrations étatiques.

La régionalisation incomplète

Traditionnellement, l’échelon départemental est le principal échelon de conduite et d’application des politiques publiques étatiques. L’apparition progressive des Directions régionales entre la fien des années 60 et les années 90 s’effeectue autour de nouvelles missions : : : B pilotage et observation

territoriale, gestion des ressources humaines et matérielles, logistique, puis pilotage de la performance, etc.

Le mod le initial de la déconcentration est celui de grosses Directions départementales cumulant l’expertise et la mise en œuvre des politiques publiques. Les Directions régionales sont alors de petite taille et se positionnent comme des ressources pour l’action territoriale. La logique qui prévaut alors est celle d’un continuum des missions régionales et départementales et la nécessité pour assurer un pilotage régional d’une bonne connaissance des enjeux départementaux.

Durant la décennie 2000, la logique de régionalisation s’impose progressivement, portée par un certain nombre d’évolutions : : : B la baisse globale du niveau d'intervention de l’État : : : ; les projets européens privilégiant l’échelon régional : : : ; la professionnalisation des collectivités locales : : : ; les transferts de missions étatiques vers ces mêmes collectivités : : : ; la logique budgétaire de la LOLF donnant la responsabilité des budgets de programmes aux Directions régionales. Celles-ci montent ainsi progressivement en puissance.

L’intégration des services régionaux et départementaux est alors relativement forte, s’appuyant sur des mutualisations de compétences : : : B d s 1996 par exemple, les services de Jeunesse et Sports ont mutualisé leurs directions régionales et départementales dans les départements chefs-lieux de région (DRDJS) (cf. Chapitre 6) : : : ; ces mutualisations ont pris plus de temps en ce qui concerne l’action sanitaire et sociale, mais en 2006 apparaissent quelques DRDASS51.

En 2007, la logique de régionalisation est bien engagée et une partie importante des agents y est relativement favorable. Le choix de maintenir deux échelons de déconcentration appartenant à deux syst mes administratifs diffeérents est une surprise pour les agents, conséquence du compromis établi entre l’Intérieur et les minist res sectoriels.

« La réforme de l’État s'est mise en place dans un esprit très clair d'aspiration à la régionalisation. On avait déjà une logique collégiale sous mainmise du Directeur régional qui se passait bien. Ça semble logique à beaucoup d'agents que la région soit le niveau d'impulsion, d'expertise. À l'époque des préfingurations, il y avait deux types de réfliexions !!!/ soit le fait de promouvoir des Directions régionales fortes et des antennes départementales (comme pour les DIRECCTE), soit une logique complètement régionale et le dépérissement du niveau départemental. Si on avait fait un sondage, je pense que 80 % des agents étaient d'opinion favorable pour la région. (…) Personne ne l'a vu venir jusqu'à la Circulaire du Premier ministre qui a finnalement afficrmé la logique DDI. La RéATE a décidé de ne pas faire le choix régional. Et de refuser la logique d'antenne. Il a donc fallu mettére en place le détricotage d'un fonctionnement valable depuis 15 ans.

51 Ce type de mutualisations dans les chefs-lieux de région ne fait que reproduire le fonctionnement intégré dès 1967 des Préfectures, dont le Préfet de région est également Préfet du département chef-lieu.

(…) Ça a été un choix de Matignon, mais c'est clairement une victoire du lobbying des Préfets de département. Il y a 100 Préfets de Département contre 26 Préfets de Régions. » [Inspecteur général Jeunesse et Sports -201%]

En 2009, le compromis issu des négociations entre l’Intérieur et les minist res sectoriels a débouché sur le maintien des services départementaux - rapprochés de la tutelle préfectorale –, dans un contexte où tous les agents atteendaient une régionalisation du fonctionnement de la déconcentration. De cettee « victoire des départementalistes » découle cettee organisation hybride, qui sera confiermée plus tard au moment de l’alternance de 2012. Ce hiatus entre les atteendus et le compromis gén re de grosses difficcultés sur le terrain.

Désintégration des liens régionaux et départementaux

La RéATE change brutalement le mod le organisationnel de la déconcentration, en appliquant une séparation stricte entre les échelons et les fonctions. Les Directions régionales, en lien direct avec leurs minist res de tutelle, sont désormais théoriquement le niveau d’impulsion, d’expertise et d’élaboration des stratégies territoriales. Pour autant, le niveau départemental est maintenu sous une forme complexe, dite interministérielle, à la fois sous l’autorité directe du Préfet et sous le pilotage politique du niveau régional. Une conséquence immédiate de ces décisions s’av re le cloisonnement et la mise en concurrence entre structures régionales et départementales.

Il s’agit d’un recloisonnement dans la mesure où les niveaux n’appartiennent plus au même syst me administratif. Dans les départements chef-lieu, les fieli res mutualisées ont dû être désintégrées et ces « détricotages » sont vécus comme des traumatismes par les agents. Plus généralement, le niveau départemental perd officciellement ses prérogatives de coordination pour ne garder que la mise en œuvre des politiques publiques. Ces démutualisations concernent d’une part les « fonctions supports » (gestion des ressources humaines, logistique, courrier, secrétariat), chaque niveau devant constituer un Secrétariat général distinct. D’autre part, les directions « métiers » sont concernées par une répartition stricte des compétences entre région et département, certains agents qui assuraient des missions sur les deux échelons devant en laisser une partie. Cela est vécu par les agents comme une perte d’autonomie, une remise en cause de leurs statuts et de leurs marges de manœuvre, un appauvrissement de leur travail.

« Dans le contexte de l’époque, on nous a demandé de démutualiser. Donc nous avons démutualisé. Nous avons partitionné les services de la logistique, du personnel, etc. Donc c’est la genèse. C'est-à-dire qu’il y a d’abord eu un traumatisme sur la partition. » [Directeur Régional DRJSCS (inspecteur ASS) - 2011]

« Ce qui a été aussi extrêmement compliqué c'est le positionnement avec la Direction régionale. On ne pouvait pas tout séparer. On avait encore sur certains dossiers un ancrage à la fois régional et départemental. Nos collègues aussi. Nos modes de relations ont dû évoluer. Hop, je dépose sur ton bureau directement. Non. C'est finni ça. Les personnes n'ont pas compris directement qu'on était dans des systèmes administratifs difféérents. Et qu'il est normal qu'une convocation passe par la chef de service, plutôt que par l'escalier de service et déposée sur le bureau des collègues. » [Chef de pôle Jeunesse et Sports (CEPJ) DDCS - 2011]

L’application stricte de la séparation entre les échelons de pilotage et de mise en œuvre am ne des dysfonctionnements. Ils illustrent les tensions importantes et le cloisonnement entre les syst mes administratifs préfectoraux et sectoriels. Début 2011, un épisode a marqué les services de la Cohésion sociale, qui concerne la circulation de l'information. Des directives sont données par le minist re de l'Intérieur pour empêcher formellement le dialogue direct entre les DDI et les administrations centrales. L’idée est d’obliger les agents à respecter un circuit de requête passant par la Préfecture. Les communications sont alors litteéralement coupées entre les échelons, les agents départementaux ayant interdiction de s'adresser directement à leurs coll gues régionaux. Les DDI se sont retrouvées coupées de leurs minist res de référence et des ressources d’information.

Cettee injonction à un mode de fonctionnement rigide et formellement séparé n'a pas tenu face à la réalité du fonctionnement des services, notamment des directions métiers. Dans les faits, cettee interdiction a été largement contournée et les agents ont maintenu des contacts « clandestins », notamment sur la base de l'interconnaissance entre agents, issue des routines administratives précédentes. Le circuit d’information a été rouvert suite au constat des dysfonctionnements considérables que cettee rupture engendrait, impliquant une prise de position du Secrétariat général du Gouvernement52. Cet exemple montre la problématique des ajustements nécessaires à la construction de nouvelles routines administratives, à mettere en œuvre à tous les échelons.

L’État régional « incompétent » pour piloter l’action locale : : : problèmes de positionnement et de recrutement

La RéATE établit l'échelon régional comme niveau pertinent d'élaboration et de pilotage des politiques (Poupeau 2013). Les Directions régionales, en tant qu'échelons stratégiques, ont vu leurs missions largement renforcées : : : B pilotage, coordination et évaluation de politiques publiques, missions d’expertise et d’observation, appui aux Préfets et Directions

52 Circulaire Premier ministre n° 5562/SGG du 18 novembre 2011 relative aux moyens des administrations déconcentrées de l’État.

départementales. Elles sont également chargées de la planifiecation, de la programmation, du fienancement et du suivi des actions mises en œuvre dans la région53. Elles doivent recruter, ou développer de nouvelles compétences en interne, afien de se doter de ce nouvel arsenal d’instruments d’expertise (Lascoumes & Le Gal s 200%). Cettee montée en puissance interroge les compétences disponibles à ce niveau pour répondre à ces nouveaux rôles.

Les acteurs de l’État se voient confrontés à un changement radical de mod le d'intervention. L'échelon régional doit désormais être le lieu où s’agence la mise en œuvre des politiques d’État et les projets locaux, où s’instaure la convergence de l'action publique territoriale. Les Directions régionales doivent passer d’un pilotage de répartition de crédits à un pilotage stratégique et territorialisé des politiques, s’appuyant sur une connaissance du terrain. Elles se positionnent ainsi sur des fonctions d'intermédiaires dans la conduite des politiques publiques.

Selon Françoise Jabot et Patricia Loncle, qui citent certains travaux sur « le gouvernement du compromis » (Nay & Smith 2002), ces fonctions renvoient à deux fiegures idéales typiques du fonctionnaire en situation d'intermédiation : : : B celle du courtier, qui consiste à obtenir une entente minimale entre des parties et à organiser des rencontres et des échanges entre les acteurs : : : ; et l'activité de généraliste, « qui tend à construire du sens commun, une intelligibilité commune en se fondant sur des idées et des valeurs qui peuvent être partagées » par toutes les parties prenantes d'une politique (Jabot & Loncle 2007 p. S25). Ces activités d'intermédiation, d'animation, de pilotage nécessitent des compétences autant techniques que relationnelles. Dans le domaine des politiques de Santé abordé par les chercheuses, un ensemble de méthodes sont nécessaires : : : B élaboration de syst mes d'observation, analyse des besoins, détermination de priorité, évaluation, intégration des productions des diffeérents niveaux, etc. Il s'agit d'un « exercice de composition qui mobilise autant le savoir-faire de l'ingénieur que l'intuition du bricoleur » (Ibid. p. S28).

Au moment de la réforme, les agents soulignent le fossé existant entre la demande d’assurer ces nouvelles missions stratégiques émanant du niveau central et le manque de compétences sur le terrain en Direction régionale pour l’accomplissement de ces missions. Ces nouvelles missions demandent des compétences « rares », qui ne sont pas nécessairement présentes a priori au sein des nouvelles directions et qu’il est nécessaire de construire progressivement. Il s'agit donc de réorienter vers ce type de compétences un recrutement basé jusqu'alors sur une conception technique et par métier des corps de fonctionnaires. Il s’agit également de développer en interne un apprentissage, voire une « conversion identitaire » des personnels invités à faire une lecture

53 Décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale

territoriale des politiques publiques, en dépassant les catégories d'analyse inhérentes à leurs métiers d'origine.

« Il faut trouver des gens qui ont les compétences pour faire. Ça ne s'improvise pas. On ne passe pas d'une mission sur la tarifincation des mandataires judiciaires à de l'observation. Ça ne s'improvise pas  * Si on veut faire sérieusement, il faut mettére des gens, identifiner des forces de travail, les mobiliser pour cet enjeu-là, les envoyer en formation, qu'elles soient volontaires si possible pour le faire, qu'elles soient formées et qu'elles aient les compétences. Donc voilà ça demande un peu de temps. (…) Les ressources rares, par définnition elles le sont. C'est-à-dire qu'on ne les a pas forcément chez nous. Si on les a chez nous, ça veut dire qu'on identifine un pourcentage de temps de travail sur ces missions-là. Si elles sont sur ces missions, c'est-à-dire que le temps de travail n'est pas ailleurs, mais ailleurs on n’a pas diminué nos missions. Donc quels choix on fait.  » [Directeur régional adjoint DRJSCS (inspecteur jeunesse et sports) - 2011]

La question des capacités en termes de compétences pour assurer ces nouvelles missions se pose, d’autant que les anciennes missions de répartition budgétaire ou d’organisation des formations n’ont pas été enlevées aux directions régionales, comme en témoigne ce directeur régional.

« On a 29 missions, 29 missions nouvelles qui reviennent théoriquement à la Direction régionale. De deux choses l’une, soit on a les efféectifs, soit on ne les a pas. Mais même si on n’a pas les efféectifs ça veut dire qu’on balaye chez nous des missions qu’on devrait abandonner. Mais il n’est pas question d’abandonner et là ça se sédimente. (…) Tant qu’on n’aura pas la volonté de nous enlever ces missions… La Commission départementale de l'action sociale, les Commissions de réformes, par exemple, ça embolise trois personnes à la Direction départementale. » [Directeur Régional DRJSCS - 2011]

Ce maintien de toutes les missions antérieures des directions régionales peut sembler contradictoire avec le fait qu’il a été décidé que l’échelon d’application est le département. Les directions régionales manquent de compétences et de temps pour réaliser l’ensemble de ces missions d’agents. D’où une situation tr s contrainte. D s lors que les missions demeurent, mais que de nouveaux objectifs sont défienis se pose la notion de performance et de priorisation.

Les obstacles à la montée en compétences des Directions régionales

Cettee montée en compétences des Directions régionales se heurte à une série d’obstacles. Le premier est la faiblesse des effeectifs des services déconcentrés qui subissent la RGPP et la RéATE : : : B les réductions annuelles d’effeectifs s’appliquent année apr s année, exigeant un pourcentage de non-remplacement. Il est dans ces conditions tr s difficciles de dégager du temps de travail pour lancer des missions qui n’existent pas encore.

Le deuxi me est la dispersion des compétences suite au « big bang » de la RéATE. La majeure partie des anciens services qui assuraient des fonctions d’observation ou de coordination ont été défaits et les agents ont été répartis dans les nouveaux services. Dans le cas des DRJSCS, les clés de répartitions favorables aux ARS y ont de fait concentré l’expertise : : : ; parfois le choix a été fait de maintenir un nombre important de cadres dans les DDI, etc. Il s’av re que ces nouvelles fonctions d’intelligence doivent encore être construites.

« C'est un rôle complètement nouveau, qu’on ne faisait ni dans le champ DRASS, ni dans le champ Sports. Il y avait un peu d'observation, du pilotage qui était plus de la répartition budgétaire… Or ce rôle-là ne s'improvise pas, il faut des compétences, des gens à mettére derrière, il faut une légitimité. (…) Le choix du maintien des Directions départementales est problématique dans le sens où on n'a pas les ressources pour occuper réellement les deux niveaux. » [Directeur régional adjoint DRJSCS (inspecteur jeunesse et sports) -2011]

Un troisi me obstacle est le maintien du rythme législatif et de l’émission de directives ministérielles relatives à l’application des politiques publiques. Le travail législatif continue pendant les travaux : : : B l’échelon national continue d’édicter quotidiennement des circulaires établissant des instructions de mise en œuvre de l’action publique. L’échelon régional doit prioritairement s’occuper d’intégrer ces missions ministérielles : : : B au sein de ses propres services et en distribuant le travail au niveau local. Le maintien de nombreuses missions d’application de politiques publiques accapare le temps de travail des agents qui n’ont pas le loisir d’intégrer de nouvelles compétences.

Un quatri me obstacle est la résistance du niveau départemental par rapport à des directives régionales qui lui semblent parfois abusives ou dénuées de sens, et par rapport à un échelon régional qu’il accuse d’avoir siphonné ses effeectifs. Les relations entre Directions régionales et départementales sont parfois confleictuelles – en particulier dans le domaine de la Cohésion sociale –, à l’image des confleits non résolus par une réforme de compromis – notamment au sein du minist re de l’Intérieur – entre régionalistes et départementalistes.

Division formelle entre compétences et rôles des services : : : un État régional « hors sol » : : : ) En 201%, l'articulation entre directions régionales et départementales pose encore fortement probl me. Le pilotage et l'animation ne sont pas satisfaisants pour les agents des Directions départementales. L’exercice de ces compétences de mise en relation des partenaires de l’État est difficcile pour des administrations désormais coupées du terrain. Pour un certain nombre d’acteurs, les Directions régionales sont trop distantes, se situant loin des réalités de la mise en œuvre des politiques publiques et des problématiques des acteurs et des opérateurs.

Sur le terrain, les acteurs territoriaux et les agents des services départementaux doutent de la capacité des Directions régionales à imposer un espace de coordination stratégique et opérationnel aux acteurs du territoire. Pour les agents des Directions départementales, cettee phase de transition est un réel surcoût au niveau travail et engagement, qui se fait sous pression, dans un contexte relationnel extrêmement tendu. La position intermédiaire occupée par la Direction régionale, censément relais entre les administrations centrales et l’échelon de mise en œuvre est mal perçue. Ce rôle intermédiaire de pilotage-animation dans sa confieguration actuelle est dénoncé par le niveau départemental qui y voit une complexifiecation des procédures sans réelle valeur ajoutée. Ces extraits d’entretiens illustrent les mauvaises relations entre l’échelon Principal et ses Agents.

« La DR qu'est-ce qu'elle fait. Elle pilote, elle coordonne, elle évalue. Mais schématiquement, caricaturalement !!!/ elle nous envoie le taffé * Voilà les dossiers !!!/ mettére ça sous tableau, pour demain. » [Chef de pôle Jeunesse Sports Vie associative (CEPJ) DDCS - 2011]

« Ils nous envoient des messages. Le rôle de la DR c'est de relayer !!!/ il nous faut pour dans huit jours la réponse à telle question. Ils appuient sur transférer. Si ce n’était pas clair, avant, on prenait le téléphone pour dire c'est pas clair au ministère. Là on dit à la DR !!!/ on ne comprend pas !!!@ ils ne savent pas non plus donc ils interrogent la DGCS. Et la DGCS répond… Ça nous oblige à faire porter la question par des gens qui ne comprennent pas la question. Ce n’est pas une critique !!!/ ce n’est pas leur boulot et ils n’ont pas la compétence