Les fonctionnements des groupes professionnels et les cultures institutionnelles construites par ces groupes sont avant tout une question de représentations et de symbolique : : : B représentations de l’autre, concurrences entre groupes sociaux, institutions et microcultures. Ces représentations s’ancrent toutefois dans un ordre social installé et durable. Les groupes professionnels reposent sur des logiques de fonctionnement et des habitudes de travail fortement routinisées (Demazi re & Gadéa 2011). Ainsi, la fonction publique d’État est tr s hiérarchisée, soumise à un ordre protocolaire qui dépend des classements de sortie des Grandes Écoles (ENA, IRA, Écoles d’ingénieurs, etc.). Dans ce Protocole, le Préfet et les corps de l’Intérieur sont l’incarnation territoriale du positionnement institutionnel et politique de l’État. Le mod le hiérarchique, régalien et généraliste préfectoral s’impose dans les Directions départementales interministérielles, placées directement sous l’autorité du Préfet.
Que’est-ce que la « culture Préfecture » : : : ) (1) Afficrmation de la domination préfectorale sur les corps des services déconcentrés
La « culture Préfecture », telle qu’elle est décrite par les agents d’autres obédiences, mais aussi par ses propres ressortissants, se caractérise par la domination de la fiegure politique du Préfet, nommé en Conseil des ministres. Le fonctionnement des corps de l’Intérieur sur les territoires est clairement soumis à une forte hiérarchie, personnalisée et verticalisée. Cettee culture est marquée par un certain « caporalisme », potentiellement assez rigide56.
« La culture Pref’… Alors c’est des stéréotypes, des caricatures, je sais bien, mais… (...) c’est vraiment des postures très régaliennes, même dans leurs façons d’être, dans leurs codes vestimentaires, dans une posture, dans une façon de parler… c’est une autre culture, clairement. Je me rappelle de discussions entre X (CEPJ) et Y (Contractuelle Intérieur Droit des femmes) où… elles ne parlaient pas la même langue quoi !!!* Sur le rôle de l’État, c’était le choc des cultures !!!* Après il y a un côté enrichissant, mais je pense que c’est enrichissant si chacun se nourrit réciproquement. Alors que si c’est une culture qui boum !!!* s’impose… » [Directeur départemental (inspecteur CCRF) DDCSPP - 2011]
« Nous, quand le Préfet demande un truc, on le fait dans l’heure. Parce que c’est notre patron. Bons petits soldats !!!* De toute façon c’est un peu la réputation des attéachés de l’Intérieur !!!/ le doigt sur la couture du pantalon et on y va. » [Atteachée (Intérieur) DDCS - 201%]
« C’est surtout par rapport aux collègues de la Pref’. La Pref’ c’est le Préfet. Le Préfet a demandé… attéention !!!* » [Contractuelle (Intérieur) DDCSPP - 2013]
La domination du mod le culturel préfectoral s’établit notamment à travers le fait qu’un important contingent préfectoral rejoint les services déconcentrés. Certains témoignages soulignent le fait que les agents préfectoraux (les atteachés notamment) sont nombreux à rejoindre les services déconcentrés (départementaux, mais aussi régionaux) et parlent d’une « démographie » favorable aux corps de l’Intérieur.
« Ce qui se passe c’est que la culture Préfecture s’impose… C’est le poids du nombre. Le poids du pouvoir aussi. Alors c’est vrai aussi que nous on a une vision un peu caricaturale de la Pref, qu’on voit en horreur. Peut-être que c’est pas totalement comme ça… mais bon… Quaand même !!!* Dans des choses très procédurales, très hiérarchisées… encore plus que ce qu’on a là. Et moi je pense que ce n’est pas ça qui fait qu’on est plus efficcaces. » [Directeur départemental (inspecteur CCRF) DDCSPP - 2011]
56 Nous verrons dans la deuxième partie de cette thèse que ces différences dans le rapport à la hiérarchie ont été subies lors de la constitution des nouveaux services déconcentrés, notamment en ce qui concerne les corps techniques des Affaires sociales et de Jeunesse et Sports dans les Directions départementales de la Cohésion sociale, où l’impression est très nette de subir désormais la culture hiérarchique de la Préfecture.
Cettee domination par le nombre alimente des craintes au sujet de la pérennité des identités culturelles et des pratiques professionnelles des corps techniques. Ces craintes s’appuient sur une hiérarchisation des corps, ancienne et fortement implantée dans le fonctionnement de l’administration déconcentrée. La Préfecture et ses agents sont et se consid rent comme les corps dominants au niveau territorial, s’appuyant sur le rôle historique du Préfet comme représentant territorial du pouvoir politique et sur les rôles de contrôle juridique et de médiation de la Préfecture. Cettee position surplombante a toujours été la leur et leur a toujours été reprochée par les diffeérents services déconcentrés, qui contrebalançaient cettee position dominante par une légitimité d’ordre technique et d’expertise.
« Je suis du ministère de l’Intérieur donc… je suis l’ennemi. Ah non, mais sérieux !!!* Ça a mis plusieurs mois. Et même encore aujourd’hui. Parce que du fait que je sois ministère de l’Intérieur, je suis invitée au pot de départ du Préfet. Mon chef lui ne l’est pas. (…) C’est issu de l’histoire aussi. Un agent de l’Intérieur ne travaille pas comme un agent des Afféaires sociales. Et ce serait mentir de dire qu’il n’y a pas une volonté de domination de l’un sur l’autre. Domination le terme est très fort quand même. Mais en Pref on a toujours eu l’habitude de dire que celui qui commande c’est le Préfet et qu’on est le bras armé du Préfet. Donc c’est vrai que c’est assez difficcile. Il y a encore des doublons parce que la Pref continue de vérifiner ce qu’a fait la DD. Parce qu’on sait jamais s’ils vont bien faire. C’est pas sûr. Ce n’est pas aussi clairement exprimé, mais il y a de ça quand même. Il y a une méfinance. Il y a l’autorité du Préfet à restaurer… » [Contractuelle (Intérieur) DDCSPP - 2013]
Pour illustrer ces vieilles hiérarchies territoriales entre corps de la fonction publique d’État, nous proposons ce témoignage d’une agente de catégorie C de l’Intérieur, passée en DDE au cours des années 2000.
« J’ai passé un concours et j’ai attéerri à la Préfecture, aux expropriations. Après j’ai repassé un concours et je suis arrivé à la DDE. En fait c’est quand je suis arrivée à l’Équipement que ça a cassé les choses parce qu’il y a le fait qu’on ne quittée pas une Préfecture dans la tête des gens. La DDE n’était pas la Préfecture. Quaand je suis arrivée à l’Équipement, ça a été une catastrophe. Pendant…
Vous avez été dévalorisée d’officce : : : ^
Non seulement d’officce, mais ça a été pire que ça. On me l’a carrément dit au bout de quelques années, c’est qu’en fait ils me considéraient comme une taupe. Ils me l’ont dit en vrai. J’étais arrivée là pour rendre des comptes à d’autres. (…) Comme la DDE dépend de la Préfecture, donc moi descendant, en gros, je ne pouvais être là que pour les… inspecter, les juger, tout ce qu’on veut. Là ça a été une catastrophe épouvantable. J’en ai bavé. Parce qu’on a beau faire tout ce qu’on veut, tout ce qu’on peut, d’officce il y a un regard qui est terrible derrière. Et il n’y a qu’au bout de… ça a été interminable. Ils se sont rendu compte que ce n’était pas le cas. Et ils s’en sont même excusés. Mais… ça laisse des traces. Et c’est dur à remonter derrière, parce que c’est quelque chose qui vous suit. Le bon suit des fois, mais le mauvais suit encore plus.
Donc ça, c’est comme s’il y avait des hiérarchies entre les minist res : : : ^
Oh oui !!!* La Pref en gros c’est la grosse tête, le chapeau, et en dessous il y a les petits bras. » [Adjointe administrative (Intérieur) DDCSPP – 2012]
Dans les représentations des agents, la fonction publique d’État, le corps préfectoral domine la mise en œuvre de l’action publique territoriale. On constate à la fois une hiérarchie territoriale des minist res dominée par les corps de l’Intérieur et une division du travail entre l’encadrement préfectoral et la technicité des services déconcentrés. Ces représentations perdurent apr s la RéATE, renforcées par la mise sous tutelle préfectorale des Directions départementales interministérielles.
Que’est-ce que la « culture Préfecture » : : : ) (2) Afficrmation de la position régalienne de l’État
On peut prendre l’exemple des services fusionnés de la Cohésion sociale pour illustrer le fait que les logiques régaliennes s’imposent au niveau départemental. Des positionnements antagonistes s’afficrment entre les agents d’obédience sociale et les agents en provenance de l’Intérieur. Le clivage oppose une logique de traitement des problématiques sociales soucieuse des personnes et de l’acc s aux droits, face à une logique plus régalienne, plus encline à limiter les atteributions d’aides, plus suspicieuse de la fraude. Les travailleurs sociaux revendiquent un certain accompagnement des personnes. La Préfecture est réputée se positionner davantage sur une gestion distanciée des dossiers, cherchant à limiter leur affleux. La dimension polici re du minist re de l’Intérieur oriente le traitement des dossiers sur leur stricte dimension régalienne de maintien de la paix sociale.
Le rapprochement des services départementaux et des Préfectures, via la création des Directions départementales interministérielles (DDI), réactive cettee vieille opposition chez les agents de l’action sociale, qui se sentent désormais sous infleuence préfectorale. Ainsi, si la question de la gestion de l’urgence est partagée, elle est souvent déterminée en des termes diffeérents.
« Moi je ne suis pas rentrée en Pref. Je suis rentrée en DDASS. On n’est pas la police, on fait du social !!!* On est rentrés pour aider nos concitoyens. On avait du contact avec les gens. Les dossiers comme ça, individuels, c’était notre quotidien. On recevait les gens, on les avait au téléphone. Et plus ça va plus on s’éloigne des gens. On finnance des associations qui elles finnancent les gens… On se distancie. (…) En étant à la Pref, on
devient police. Nous avant on avait une assistante sociale qui recevait toutes ces familles-là. On avait vraiment cet aspect social. Cet aspect accueil du public. » [Secrétaire administrative (ASS) DDCS - 2012]
« C’est très dur pour moi. Je ne sais pas faire. Parce que ce sont des personnes, et non des dossiers ou des matricules. C’est très difficcile. Ma collègue est plus, elle, dans !!!/ on applique une loi, c’est comme ça. Moi j’essaye de composer avec les uns ou les autres. Trouver des arrangements. C’est boufféeur d’énergie. Je ne pense pas que je ferais ça des années. (…) On m’a dit !!!/ ne prends pas ça comme ça parce que tu vas te faire du mal. C’est ce qui est arrivé, je pense. Ne va pas au-delà de ton rôle, ton rôle c’est ça, point barre. On me l’a fait comprendre. Ma hiérarchie m’a dit ça. Moi je ne voyais pas mon rôle comme ça. J’étais plutôt dans le travail social. Mais j’ai vite compris qu’il ne fallait pas aller trop au-delà de mes fonctions. Au début, je me disais !!!/ non ce ne sont pas des afféaires classées pour moi !!!/ parce que les gens sont encore à la rue. On ne sait pas où ils sont. J’ai dû sortir en pleurant de commission parce que je trouvais que mon travail ne servait à rien, alors qu’il m’avait demandé énormément d’énergie… » [Secrétaire administrative DDCS (Agriculture) - 2012]
Les réductions d'effeectifs s'accompagnent de priorisation autour du contrôle de l'activité et de l'utilisation des fienancements des associations subventionnées. Cettee orientation est perçue de mani re variable par les agents : : : B pas bien acceptée par les travailleurs sociaux et les conseillers techniques et pédagogiques : : : ; considérée comme un point de développement et une possibilité d'entrer en contact avec les structures pour les pôles Politique de la ville et Hébergement-logement. Il peut s’agit ici d'un chemin commun vers plus d'intégration dans la structure.
« On évolue aussi il y a peut-être des domaines sur lesquels on n’était pas assez présents, sur lesquels il faut qu’on se développe. Il faut que l'on contrôle quand même au minimum. Le rôle de contrôle de l’État est une voie de développement. (…) Je crois qu’on donne énormément aux associations, je ne suis pas persuadé que de vrais contrôles efficcaces ont toujours été faits. Maintenant ça va arriver, parce qu’il y a un problème de rentrée d’argent et que je pense que c’est le rôle de l’État. La relation aux entreprises… On aurait pu appliquer mieux les textes sur les marchés publics, les retards des entreprises par rapport à leurs marchés, on aurait pu récupérer une certaine somme. Ça ne fonctionnait que dans un sens. Si nous faisions défaut, les entreprises pouvaient se plaindre, dans le sens inverse nous n’appliquions pas les pénalités prévues. Je pense que c’est pareil pour les subventions aux associations ou ce genre de chose. Je pense qu’on a été relativement généreux, sans forcément porter un regard toujours très attéentif au contrôle. » [Rédacteur (Équipement) DDCS - 2013]
Le rôle régalien de l’État est clairement suscité par les réformes, les réorganisations, les circulaires ministérielles et le management interne des nouvelles structures. Il s’agit d’un point d’achoppement important entre les corps de métiers au niveau de l’État local.
Que’est-ce que la « culture Préfecture » : : : ) (3) Les généralistes contre les corps techniques Une autre ligne de clivage importante s’établit entre les corps des diffeérentes administrations en ce qui concerne la technicité de leur intervention. La logique « généraliste » préfectorale s’impose sur la logique « technique » des anciens services déconcentrés.
Les agents du corps préfectoral revendiquent une formation « généraliste » qui correspond à la position arbitrale, régalienne et surplombante des Préfectures dans les territoires. Garant de l’institution étatique et du contrôle de légalité, le positionnement préfectoral est également celui de la coordination quand il s’agit de la mise en œuvre des politiques publiques : : : B le Préfet interpelle et fait travailler ses services déconcentrés sur les questions techniques. Olivier Nay et Andy Smith proposent une défienition de cettee position de « généraliste », qui cherche à « construire du sens commun entre des milieux institutionnels qui ne recourent pas aux mêmes savoirs et aux mêmes représentations (dimension cognitive de la médiation) » (Nay & Smith 2002 p.1%). Ils pointent néanmoins immédiatement les difficcultés des corps préfectoraux à réaliser cettee médiation et à imposer l’animation locale tout en restant sous la dépendance de leurs corps d’origine (Ibid. p.21). Nous revenons tout au long de cettee th se sur cettee activité fondamentale de médiation.
La technicité constitue en revanche la raison d’être des services déconcentrés tels que l’ex-Équipement, l’ex-DDASS ou Jeunesse et Sports et des agents des corps techniques qui les composent. Leurs directeurs sont historiquement issus des grades les plus hauts de ces corps techniques (ingénieurs, atteachés, inspecteurs, médecins).
Les ressortissants des corps de l’Équipement (ingénieurs, atteachés) afficrment leur positionnement territorial sur la base de leur légitimité technique, acquise lors de leur formation (Thèoenig 1987). Les professions médicales fondent la position des médecins et des corps de la Santé et de la fonction publique hospitali re. La formation au « travail social » légitime la position d’expertise des agents de l’ex-DDASS en ce qui concerne leurs interventions aupr s des établissements sociaux et médico-sociaux. Cettee formation correspond selon eux à la dimension « humaine » du travail quotidien, dans une administration à l’écoute des usagers. Cettee technicité du « travail social » a longtemps été caractérisée par une relative autonomie des agents dans la gestion des dossiers dont ils avaient la responsabilité et un suivi individuel de ces dossiers. C’est également le cas pour Jeunesse et Sports, et notamment des Conseillers pédagogiques et techniques (cadres A), recrutés précisément sur leur maîtrise technique d’une problématique sociétale (artistique,
sportive, litteéraire, pédagogique, scientifieque) et sur leur capacité à élaborer des diagnostics économiques et sociaux dans les territoires57.
L’exemple des appels à projets annuels de la Politique de la ville illustre ces problématiques de technicité.
« Ce n’est pas simple parce que nous on n’a pas cet œil de technicien qu’eux peuvent avoir. C’est clair. Là où ça nous pose le plus de problèmes, c’est sur la Santé. En ce qui concerne la Santé on n’est pas des experts. C’est un métier quand même bien difféérent de ce qu’on pouvait faire en Préfecture. On n’a pas ce niveau d’expertise. Et par moment c’est difficcile. C’est vrai qu’en commission interne, on a intérêt à bien noter tout ce qu’on peut nous dire, parce qu’après en commission il faut mettére ça sur la table alors qu’on ne maîtrise pas. Ce n’est pas simple. Nous Préfectures on est généralistes. Ils ont plus le travail de terrain. Pointu. (…) Au fur et à mesure du temps on va acquérir de la technicité qui va faire qu’on sera plus à l’aise. Après, au jour d’aujourd’hui, est-ce que ça a du sens l Nos partenaires… n’y ont pas perdu, mais ils sentent bien… ça leur manque aussi de plus avoir à faire à leurs interlocuteurs habituels. Les chefs de projet Ville… je ne sais pas ce qu’ils pensent, mais ils doivent se dire !!!/ « tu causes, mais tu n’y connais rien… » Je grossis le truc, mais… (…) Il faut défendre quelque chose qu’on ne maîtrise pas. Mais en même temps ça permet aussi qu’il n’y ait pas cinquante personnes autour de la table alors qu’on forme une entité en tant que telle à savoir la Direction départementale. Mais il faut quand même de la technicité… » [Rédactrice (Intérieur) DDCS - 2012]
Les agents préfectoraux de la Politique de la ville doivent désormais représenter une position commune des diffeérents pôles. Cet avis commun exige de ces personnels un travail transversal préalable d’intégration des avis techniques (jeunesse, sports, santé, intégration, logement, etc.) qu’ils représentent désormais seuls en commission. La légitimité leur manque à l’heure actuelle, notamment vis-à-vis de l’expertise des chefs de projets situés dans les collectivités.
Conclusion : : : La remise en cause de l’autonomie et de l’expertise technique des agents départementaux
L’autonomie qui caractérisait historiquement ces structures départementales, longtemps principal échelon de pilotage et de mise en œuvre des politiques locales, est remise en cause par l’évolution statutaire de l’interministérialité (i.e. le ratteachement préfectoral).
Ce nouveau statut a pour conséquence de rompre les liens directs entre le service déconcentré départemental et son minist re de tutelle, alors que les Directions régionales se positionnent désormais en intermédiaires, en ce qui concerne la mise en œuvre des politiques publiques, le
57 Nous abordons dans le détail le travail et le positionnement des différents corps de l’État social dans la deuxième partie de cette thèse.
dialogue de gestion, la gestion des effeectifs et des ressources. Cettee dissociation entre niveaux régionaux et départementaux en ce qui concerne les rôles (stratégie vs. mise en œuvre) et les environnements (ministériel vs. préfectoral) est particuli rement sensible sur le terrain. De nombreux fonctionnaires interviewés expriment leur inquiétude vis-à-vis de ces changements, et parfois expriment leurs doutes quant à l’avenir de ces directions départementales rapprochées du giron préfectoral, dont les effeectifs ont été considérablement réduits (cf. infra). Pour F.M. Poupeau, cettee réforme s’apparente à une « restructuration silencieuse » de l’État départemental, « ponctionné de ses ressources, en perte de compétences, désorienté et inquiet sur son devenir » (Poupeau 2013 p.257).