2 « Management de quartier » et pratiques de l'expertise sociale

La mise en place du « management de quartier » ne s'est pas traduite par un renouvellement des professionnels de la rénovation sur le terrain. Au contraire, les appels d'offres du Sénat de Berlin pour la prise en charge du dispositif représentent une ressource importante pour les bureaux d'urbanisme déjà installés localement alors que les programmes de rénovation lancés au début des années 1990 sont réorientés ou arrêtés. Le bureau d'urbanisme UrbanPlan auquel avait été confiée l'organisation de la Plattform Marzahn dans les années 1990 remporte sans difficultés l'appel d'offres pour le « management » du quartier nord de Marzahn en 1999. Six ans plus tard, le cabinet Weeber+Partner remporte un appel d'offres similaire pour un autre quartier de grands ensembles à Marzahn. Ce principe se vérifie dans les autres parties de la ville : à Prenzlauerberg, c'est la société STERN qui se charge du « management de quartier » dans les secteurs de rénovation (Sanierungsgebiete) qu'elle gère déjà depuis le début des années 1990. À Kreuzberg et à Wedding, ce sont plutôt des associations de quartier qui se sont constituées pendant le mouvement de squats des années 1980 qui animent le nouveau dispositif. Dans ce contexte, on peut se demander en quoi le programme « Soziale Stadt » et les nouvelles missions confiées aux rénovateurs dans le cadre de la mise en œuvre du « management de quartier » transforment effectivement leur intervention sur le terrain. En particulier, est-ce que ce programme engage une évolution des techniques mobilisées pour faire participer les habitants ?

J'aborde cette question à partir de l'analyse des rapports entre experts et profanes dans le domaine de l'urbanisme. Ce type d'analyse a émergé dans le domaine scientifique et technique à travers une série de travaux d'histoire et de sociologie des sciences que Harry Collins et Robert Evans situent dans le contexte d'une troisième voie de recherche succédant au tournant engagé dans les années 1970 par les travaux considérant la science comme une activité sociale comme les autres (Collins, Evans, 2002). En France, un tel mouvement a été encouragé par la publication de l'ouvrage de Michel Callon, Pierre Lascoumes et Yannick Barthe sur la démocratie technique. Les auteurs y mettent notamment en cause la séparation entre professionnels et profanes dans la production des savoirs scientifiques (Callon, Lascoumes, Barthe, 2001). Comme je vais le montrer, le dispositif du « management de quartier » fait émerger de nouveaux experts dans le domaine de la rénovation : les habitants. La façon dont les dispositifs construisent cette position contribue non seulement à reconfigurer celles des professionnels de la rénovation sur le terrain mais aussi à favoriser des formes plus individuelles de mobilisation.

Les habitants : la construction de nouveaux experts

Organigramme du « management de quartier » dans le quartier nord de Marzahn. Source : Quartiersagentur Marzahn NordWest, 2002 (traduction Bernard, 2006).

L'organigramme du dispositif de « management de quartier » se présente sous la forme d'un enchevêtrement de structures au statut très différent dans lequel les managers occupent une place centrale. Cette représentation, qui correspond au point de vue des managers sur le dispositif, insiste sur leur fonction de coordination. Elle ignore en effet les rapports hiérarchiques qui les lient par exemple à l'administration du Sénat de Berlin chargée du développement urbain ou les rapports conflictuels qui caractérisent les relations entre les services administratifs de la ville et ceux de l'arrondissement, entre les différentes administrations de l'arrondissement ou encore entre certains services municipaux et les associations de quartiers. Au sein de cette architecture, la « participation des habitants » se fait par le biais de plusieurs instances. Les conférences de quartier sont des assemblées thématiques auxquelles l'ensemble des habitants sont conviés par voie de presse, d'affichage et de tracts distribués dans les boîtes aux lettres. Leur fréquence varie en fonction des circonstances ; leur fonction est de mobiliser ponctuellement le plus grand nombre d'habitants. La mise en place du « management de quartier » à Marzahn s'est accompagnée d'une première conférence de ce type intitulée « Marzahn NordWest – voir le quartier autrement et participer à sa transformation151 _{» organisée en avril 2000. C'est à cette occasion qu'ont été créés le Conseil des}

habitants (Bewohnerbeirat) et le Forum libre des Aussiedler (Freies Forum der Aussiedler) à partir de la mobilisation de quelques participants. Ces deux instances fonctionnent sur la base du volontariat et sont ouvertes à tous les habitants du quartier, la seconde ciblant davantage la population des « Aussiedler ». Elles proposent des réunions mensuelles centrées sur des thématiques choisies par les participants et les « managers de quartier ». À ces instances s'ajoute un fond de quartier doté d'un budget annuel de 15 000 € permettant de financer des animations locales (fêtes de quartier, journées portes ouvertes, fêtes d'immeubles, etc.). Il est composé de bénévoles et d'habitants élus par le Conseil des habitants et d'un représentant de l'administration de l'arrondissement. Un délégué du Conseil des habitants siège également au sein du Comité de pilotage du quartier (Steuerungsrunde). Enfin, le jury citoyen (Bürgerjury) est une instance à durée de vie limitée, dans la mesure où cette expérience, qui s'est échelonnée entre 2001 et 2003, était dotée d'une enveloppe exceptionnelle de 500 000 € qu'il s'agissait d'allouer à des projets de développement locaux. Il est composé pour 49 % de représentants de porteurs de projets (freie

Träger) locaux et pour 51 % d’habitants tirés au sort dans le registre municipal.

Les comptes rendus des réunions organisées dans le cadre de ces diverses instances mettent en évidence quelques ressemblances avec les expériences de participations menées dans les années 1990. Pour autant, le dispositif du « management de quartier » n'intègre pas de la même façon la parole des habitants que les dispositifs que j'ai étudiés plus haut : on n'observe aucun processus de cadrage et la participation se fait sur une base plus individuelle que collective. Le « management de quartier » est également soutenu par un ensemble de discours, matérialisés dans de nouveaux dispositifs, qui certifient les compétences des habitants et garantissent leur pouvoir d'expertise.

Une parole sans médiation

Quelques mois après son installation dans le quartier nord de Marzahn, l'agence du quartier organise une conférence le 13 avril 2000. Y participent une quinzaine d'habitants, une vingtaine de représentants d'associations locales, une dizaine de fonctionnaires des administrations locales et de l'administration du Sénat pour le développement urbain, et quelques représentants de la société immobilière communale (WBG Marzahn). Ces différents participants sont répartis dans trois groupes de travail consacrés aux thématiques suivantes : « Le logement et son environnement/culture de quartier » (Wohnen und Wohnumfeld/Stadtteilkultur), « Dialogue interculturel » (interkultureller Dialog), « Engagement local et services de proximité » (nachbarschaftliches Engagement und Dienste). Le compte rendu de cette conférence partage plusieurs points communs avec ceux des réunions organisées une dizaine d'années auparavant autour de projets d'aménagements ou des problèmes que rencontrent les habitants au quotidien. Il se

présente sous la forme d'une liste thématique dont je reproduis l'extrait consacré au thème du logement et de l'environnement152 _:

Groupe de travail Problème Idée de projet Réalisation Partenaires Le logement et son

environnement

Vacance importante ; manquent des équipements socio- culturels pour les adultes ;

manque une librairie

Lieu de communication avec café de lecture, café internet et librairie dans un local vide

Achat/location du Ahrensfelder Krug pour ouverture d'un équipement socio- culturel Konsum ; WBG Marzahn ; le cas échéant, commerçants.

Vandalisme dans les espaces verts et dans les cours d'immeubles Renforcer l'identification au quartier par l'organisation de fêtes Sondage, recherche d'habitants engagés

Conseil des habitants, WBG Marzahn

Vandalisme (départs de feu) par manque d'expérience

Organiser une fête du feu

Autorisation spéciale pour le feu

Associations

proposant des projets pour les enfants et les jeunes ; service des espaces verts ; WBG Marzahn

Manquent des lieux de repos dans la rue

Aménagement de bancs et d'arbres

Promenade pour repérer les sites pertinents

Service des espaces verts

Ce dispositif se distingue de ceux que j'ai présentés plus haut par au moins un aspect : le choix des thématiques et le traitement des problèmes sont identifiés par les participants. Contrairement à l'album de photographies produit à partir des promenades organisées avec les habitants dans le quartier au début des années 1990, les thématiques proposées par les managers ne correspondent pas forcément à un secteur d'intervention des services municipaux. Ils reprennent les axes thématiques du « concept d'action » (Handlungskonzept) élaboré par l'équipe à partir d'une série d'entretiens avec les associations locales et les représentants de la société immobilière communale153_{. Ces axes ont ensuite été adaptés aux attentes des participants : un axe a été}

abandonné (Dialogue des générations/Écoles et structures de prise en charge des jeunes), d'autres ont été regroupés. Ensuite, le tableau qui fait la synthèse des résultats des discussions menées dans les différents groupes de travail indique que le diagnostic sollicité auprès des participants ne concerne pas seulement l'identification des problèmes qu'ils repèrent dans le quartier mais l'élaboration de solutions et la mise en place de partenariats pour les mettre en œuvre. Ces partenariats associent aussi bien des habitants regroupés au sein d'instances du « management de quartier » comme le Conseil des habitants que des associations gérant déjà des équipements socio- culturels dans le quartier, des sociétés et des commerçants ou certains services municipaux.

152 Quartiersagentur Marzahn NordWest, 2000, p. 17. 153 Entretien avec Mme Rossmann du 27 février 2007.

L'ensemble des participants, habitants ou autres, prend ainsi en charge les opérations de cadrage et de traduction impliquées dans le diagnostic et l'élaboration de traitements adéquats.

La participation des habitants, telle qu'elle est mise en œuvre dans le cadre du « management de quartier », réinvestit des techniques (travail en groupe, promenades de quartier) qui avaient été mobilisées dans les grands ensembles de Berlin-Ouest dans les années 1970. La démarche est effectivement très proche de celle du « travail communautaire » (Gemeinwesenarbeit) des années 1970 : amener les habitants à élaborer un diagnostic et un plan d'action. La différence principale réside dans le principe des partenariats : alors que dans les années 1970 les habitants s'organisaient en « initiatives citoyennes » (Bürgerinitiative) et s'inscrivaient dans une logique d'autogestion, dans le cadre du « management de quartier », l'engagement se fait sur des projets déterminés qui mobilisent d'autres organisations aux côtés des habitants. De ce point de vue, la participation des habitants est à la fois plus encadrée et moins revendicative que dans les années 1970 mais aussi plus individualisée : les habitants qui se mobilisent pour un projet le font en fonction de leurs centres d'intérêts, de leurs compétences ou de leur affinité personnelle.

Par rapport aux dispositifs des années 1990, le « management de quartier » transfère également les compétences de diagnostic et de mise en œuvre aux acteurs locaux. Alors que dans les années 1990, les demandes des habitants étaient systématiquement traduites dans un langage technique dont seuls les rénovateurs détenaient la maîtrise, elles définissent aujourd'hui les projets sur lesquels les acteurs locaux sont appelés à se mobiliser. La mise en œuvre concrète de ces demandes se fait également sans la médiation technique des professionnels, architectes ou urbanistes : le choix de nouveaux emplacements pour des bancs et des arbres dans le quartier se fait directement sur le terrain, sans support cartographique par exemple. Par la suite, plusieurs places du quartier sont aménagées de la même façon : les participants indiquent directement sur le terrain la nature et l'emplacement des aménagements à réaliser. Ce transfert de compétences est également soutenu par un discours public qui valorise les compétences des habitants et se traduit dans des dispositifs innovants par rapport aux expériences des années 1990.

Certification et pouvoir de décision

Lors du colloque organisé à Berlin en mai 2002 sur les premiers résultats du programme « Soziale Stadt », Gerhard Schröder présente en ces termes les enjeux de la participation des habitants :

« Le programme Ville sociale ouvre de nouvelles perspectives pour une politique moderne et sociale dans les quartiers. Nous pensons que nous suivons la bonne voie. Pour déboucher, une telle initiative doit coordonner plusieurs domaines de compétences et plusieurs besoins. Elle nécessite pour cela la plus grande participation possible des citoyens, car ce sont les habitantes et les habitants qui sont le mieux à même de savoir quels sont les problèmes urgents qui affectent leurs quartiers. Et nous ne les gagnerons à un travail commun que si nous leur donnons la possibilité non seulement de donner leur avis mais aussi de décider. » (Schröder, 2002)

On retrouve dans ce court extrait les enjeux liés à la réforme de l'action publique au sein des administrations : coordination des services, mise en commun de moyens, gestion par projets. À cette première rhétorique réformatrice s'ajoute une seconde qui vise plus spécifiquement les habitants des quartiers concernés par le programme : il s'agit de leur confier des responsabilités en les impliquant directement dans sa mise en œuvre. La plupart des commentateurs ont rattaché ce discours aux démarches d'empowerment importées du développement communautaire anglo-saxon (IfS, 2004 ; Koehl, Sintomer, 2002). Nous avons vu plus haut que ces démarches étaient déjà présentes dans les expériences de « travail communautaire » développées dans les grands ensembles ouest-allemands dans les années 1970154_{. Il faut davantage comprendre ce discours dans son}

articulation avec un ensemble de dispositifs, les fonds d'action et les jurys citoyens, qui ne découlent pas de ces expériences et dans lesquels les habitants détiennent un pouvoir de décision.

Durant les premières années du « management de quartier » la forme que prend la participation des habitants diffère d'un quartier à l'autre en fonction de l'expérience dont les managers disposent dans ce domaine. À partir du début des années 2000, elle s'inscrit dans des procédures standardisées et encadrées par le Sénat de Berlin. Les modèles des fonds de quartiers et des jurys citoyens sont en effet élaborés par l'administration du Sénat pour le développement urbain qui, certes, intègre des expériences antérieures à travers la consultation d'experts et des équipes de managers, mais s'appuie aussi sur des modèles issus d'expériences étrangères (Koehl, Sintomer, 2002, p. 42). Ils sont ensuite diffusés dans l'ensemble des quartiers à partir de directives précises sur le fonctionnement et la composition du public des dispositifs. Leur originalité, par rapport aux

premières expériences introduites par les managers de quartier, tient à ce qu'ils confèrent un pouvoir de décision aux habitants, habilités à allouer des sommes ne dépassant pas 500 € à de petits projets dans le cas des fonds de quartier, puis des sommes plus importantes, de l'ordre de plusieurs dizaines de milliers d'euros, dans le cas des jurys citoyens.

Dans le contexte de l'introduction de ces dispositifs, les discours politiques qui valorisent l'engagement citoyen ou leur capacité à évaluer les problèmes de leur quartier prennent une autre dimension. Je les interprète comme une façon d’instituer l’autorité du diagnostic des habitants. Pour reprendre l’idée que Doug Mc Adam, Sidney Tarrow et Charles Tilly ont développée pour rendre compte du mécanisme par lequel de nouveaux acteurs émergent dans le cours d’une lutte politique, on assiste ici à une opération de certification : « La certification fait référence à la validation des acteurs, de leurs performances et de leurs revendications par des autorités extérieures » (Mc Adam, Tarrow, Tilly, 2001, p. 145, ma traduction). L’opération de certification consiste à reconnaître la valeur des compétences ordinaires des habitants, compétences qui fondent leur légitimité à intervenir dans la prise de décision au même titre que les professionnels, associatifs ou privés, mobilisés dans les projets de développement des quartiers.

Le transfert de compétences que met en jeu le « management de quartier » comprend ainsi deux dimensions. La première n'est pas nouvelle : il s'agit de reconnaître aux habitants une capacité de diagnostic et d'action, c'est-à-dire leur capacité à s'organiser et à agir directement sur l'espace urbain. Cette dimension était largement présente dans les expériences de « travail communautaire » menées au début des années 1970 dans le Märkisches Viertel ou dans le cadre de la rénovation douce. Elle était aussi présente, malgré les limites que j'ai soulignées, dans la « procédure des Conseils » mise en place dans le Märkisches Viertel au début des années 1980. Dans le cadre du programme « Soziale Stadt », l'intervention des habitants est désormais directement intégrée au processus d'action publique même si elle reste très encadrée. La seconde dimension est plus innovante dans la mesure où elle confère aux habitants un pouvoir de décision, certes limité à une partie du budget global alloué à leur quartier dans le cadre du programme « Soziale Stadt ». Ces deux aspects ne sont pas sans conséquences sur la position des managers de quartier : il n'est plus nécessaire de disposer d'un savoir ou d'un savoir-faire spécifique pour agir et pour décider. Autrement dit, le processus par lequel les habitants se voient dotés d'un pouvoir de diagnostic et de décision ôte aux professionnels de la rénovation une partie de leur raison d'être et de leur légitimité. Si leur légitimité ne s'appuie plus sur la maîtrise d'un langage technique devenu superflu, sur quel savoir s'appuie-t-elle désormais ?

Les « managers de quartier » : un « savoir de position »

Si l'on regarde le profil professionnel des « managers de quartier » employés par les bureaux d'urbanisme ou les associations de quartier, on ne constate pas d'évolution particulière par rapport aux années 1980 ou 1990. Les bureaux UrbanPlan et Weeber+Partner continuent à recruter des profils qui entretiennent l'interdisciplinarité qu'ils revendiquent : les sciences sociales, en particulier la sociologie, représentent toujours les filières de formation privilégiées au côté de filières plus techniques comme l'urbanisme, l'architecture et la géographie. La dimension très locale des dispositifs encourage cependant les responsables à recruter des personnes disposant de compétences culturelles permettant de faciliter les liens de l'équipe avec les populations étrangères et immigrées, qui figurent parmi les populations cibles du programme. À Marzahn Nord, l'équipe compte systématiquement un représentant de la communauté locale des « Aussiedler ». À Wedding et à Kreuzberg, des membres de la communauté turque ou des personnes parlant le turc sont privilégiés. Ces tendances observées au cours de ma présence sur le terrain et des quelques séquences d'observation effectuées dans d'autres quartiers concernés par le programme à Berlin sont confirmées par le rapport d'évaluation de l’Institut de recherche urbaine (IfS, 2003, p. 95).

L'évolution de la mission des professionnels de la rénovation sur le terrain n'a donc pas eu d'effet, pour l'instant, sur leur profil professionnel. Cette situation renvoie à l'ambiguïté de leur position et de la légitimité de leur intervention sur le terrain. Mme Rossmann, par exemple, fait partie de la première équipe de « managers » dans le quartier nord de Marzahn, alors constituée de trois personnes. En 1998, elle a obtenu son doctorat de sociologie à l'Institut de sociologie urbaine et régionale de l'Université Humboldt de Berlin. D'après elle, les facteurs qui ont joué un rôle dans son embauche ont été, d'une part, sa formation à la recherche et, d'autre part, son expérience avec le public dans le cadre d'une structure de conseil aux locataires prévue par les procédures de rénovation à Prenzlauerberg (Mieterberatung). Cependant, elle n'a pas mobilisé directement ses connaissances sociologiques sur le terrain, puisque les « études sociales » commandées régulièrement par l'agence du quartier sur l'évolution de la situation sociale de la population ou de certains groupes du quartier sont sous-traitées à d'autres instituts, au bureau Weeber+Partner le plus souvent. Plus généralement, elle m'explique que son travail quotidien avait peu à voir avec la recherche sociologique, ce qui l'a encouragée par la suite à accepter un poste à la Difu qui lui offrait davantage de perspectives dans le domaine de la recherche appliquée155_{. Autrement dit,}

« l'appartenance à la "profession" de sociologue (...) ne joue pas là où l'on croit, dans la supposée