Fragmentation interne du parc de grands ensembles dans les années

De manière générale, l'ensemble des habitants que j'ai rencontrés durant mon enquête dans le quartier nord de Marzahn ont affaire quotidiennement, à titre de locataire ou dans le cadre de leurs activités associatives, aux sociétés ou coopératives immobilières présentes dans ce quartier. Ils considèrent que certaines sociétés s'y investissent davantage que d'autres en soutenant les manifestations publiques ou en mettant à disposition des locaux à des conditions avantageuses. D'autres estiment que certaines d'entre elle ont une gestion plus « sociale » de leur parc immobilier. Quelles logiques ces propos reflètent-ils ?

Les données sur les caractéristiques sociales des locataires recueillies auprès des sociétés et des coopératives du quartier ainsi que les entretiens effectués avec certains de leurs employés m'ont permis d'identifier trois logiques de gestion qui rendent compte du rapport que ces acteurs entretiennent à leur parc immobilier. Ces logiques sont clairement orientées vers certaines catégories de la population. Je les illustrerai à partir du cas de trois bailleurs : la société immobilière communale (WBG Marzahn), une coopérative créée en 2002 dans le cadre du rachat d’une partie du parc non rénové de la société communale (Nordlicht) et l'ancienne coopérative ouvrière du quartier (BB WBG).

La WBG Marzahn : deux parcs pour deux clientèles

Le programme fédéral de restructuration urbaine (Stadtumbau Ost) à Berlin

Le programme fédéral de restructuration urbaine des villes est-allemandes (Stadtumbau Ost) est le résultat du travail d'une commission d'experts réunie par le ministère fédéral des transports, de la construction et du logement (Bundesministerium für Verkehr-, Bau- und Wohnungswesen – BMVBW) en 2000. Pour la partie scientifique, elle est composée de deux urbanistes, d'un juriste et d'un économiste. Pour la partie politique, elle regroupe les représentants d'une association de locataires, de plusieurs sociétés immobilières communales, d'organismes publics de crédit, les fonctionnaires des services du budget et les élus de trois villes moyennes est-allemandes (Leipzig, Halle et Schwedt) (BMVBW, 2000). L'objectif de cette commission est de proposer des solutions au problème de la vacance de logements (Wohnungsleerstand) dans les villes est-allemandes. Ce problème touchait déjà le parc

de grands ensembles ouest-allemands dans les années 1980 mais, en Allemagne de l'Est, il prend des proportions plus importantes et touche aussi les centres urbains dégradés92_{. Les auteurs du rapport rattachent ce problème au déclin industriel et}

démographique à l'Est et, plus généralement, à la thématique des « villes en déclin » (schrumpfende Städte) au centre des débats urbanistiques allemands actuels (Brandstetter et al., 2005 ; Gestring et al., 2005 ; Ostwalt, 2004). Le rapport d'expert estime que la démolition d'environ 400 000 logements est nécessaire pour rééquilibrer le marché. Cet objectif oriente le programme de financement mis en place par le gouvernement fédéral à partir de 2002. Les moyens débloqués pour la démolition proviennent pour moitié du budget fédéral et pour l'autre de celui des Länder. Le programme comprend aussi des subventions pour réaménager les espaces laissés libres, auxquelles les Länder contribuent à hauteur de 2/3 contre 1/3 pour le gouvernement fédéral. Par rapport aux programmes de démolition financés par l'Agence Nationale de Rénovation Urbaine en France, les objectifs des projets allemands restent strictement économiques et n'intègrent aucune notion de « mixité sociale ». Cette orientation témoigne de l'influence des sociétés immobilières communales dans l'élaboration du programme (Bernt, 2004). Les projets sont aussi de plus petite dimension que les projets français et relativement dispersés dans l'espace urbain. A Berlin, les projets sont réalisés dans les arrondissements de Lichtenberg, Pankow et Marzahn-Hellersdorf. Dans ce dernier arrondissement, le plan d'action et de développement (Handlungs- und Entwicklungskonzept) prévoit la démolition de 4 400 logements (sur les quelque 100 000 que compte le parc de grands ensembles de l'arrondissement) répartis sur 11 sites (Fritsche, Lang, 2007, p. 22). Le projet des

Terrasses d'Ahrensfelde, qui implique la démolition de 1 200 logements, est le plus

important d'entre eux.

La stratégie adoptée par la société communale (WBG Marzahn) vis-à-vis du parc non rénové qu’elle détient dans le nord de Marzahn au début des années 2000 consiste d'abord à reconvertir une partie de ce parc dans le cadre du programme fédéral de restructuration urbaine (Stadtumbau Ost) (voir l'encadré ci-dessus). Le projet, intitulé Les Terrasses d'Ahrensfelde93_{, a conduit à un}

renouvellement sans précédent de la population au sein des immeubles qu'il concerne : l’ensemble des anciens locataires a été relogé dans d’autres parties du parc de la WBG Marzahn (70 % des locataires concernés) et, dans une moindre mesure, auprès d’autres bailleurs durant l’année des

92 Dans les années 1980, la vacance de logements dans les grands ensembles ouest-allemands est estimée à 3 % en moyenne et à 10 % dans les cas les plus extrêmes (Deutscher Bundestag, 1988, p. 18). A la fin des années 1990, elle est au contraire estimée à 30 % dans les cas les plus extrêmes dans les villes est-allemandes (BMVBW, 2000, p. 2).

travaux ; l’augmentation des loyers n’a permis qu’à une infime partie d’entre eux (un seul ménage à ma connaissance) de réintégrer leur appartement d’origine. Ce renouvellement social aurait pu être mieux maîtrisé par une procédure de plan social prévue par la loi fédérale sur l'encouragement à la construction (Städtebauförderungsgesetz94_{) : une telle procédure, habituellement prise en charge par}

des associations spécialisées dans l'information juridique des locataires (Mieterberater), consiste à associer les locataires à l'élaboration d'une série de mesures permettant d'éviter les effets sociaux de la rénovation. Nous verrons dans le chapitre 4 que les conditions de prise de décision n'étaient pas compatibles avec la mise en place d'une telle procédure : le PDG de la société immobilière communale et le Sénateur berlinois pour le développement urbain ne sont pas d'accord sur la forme du projet quelques mois encore avant le début des travaux de démolition.

Source principale de revenu des ménages sondés dans le parc de la WBG Marzahn concerné par le projet de

restructuration urbaine avant et après réalisation95

Deux sondages réalisés par l’équipe de Marlies Schulz à l’Institut de géographie de l’Université Humboldt de Berlin mettent en évidence l’évolution de la structure sociale au sein du parc concerné par le projet de restructuration urbaine avant et après sa réalisation (Schulz, 2003 ; Gotzmann, 2005). Le premier sondage est réalisé entre le 24 juin et le 1er _{juillet 2003 par une équipe}

d’étudiants, à un moment où la procédure de relogement est déjà bien avancée : le 24 juin 2003, seuls 23 % des logements concernés sont encore occupés. Le questionnaire a été distribué personnellement par les étudiants à l’ensemble des 424 appartements occupés à ce moment. 137

94 Je décris les conditions politiques et intellectuelles dans lesquelles cette loi de 1971 a été élaborée dans le chapitre suivant, p. 126.

95 Sources : Schulz, 2003 ; Gotzmann, 2005 ; Bezirksamt Marzahn-Hellersdorf, Basisbericht 2005.

Parc Ahrensf elder Terrassen 2003 Parc Ahrensf elder Terrassen 2005 Ensemble du quartier 2004

0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00% Retraités

Chômeurs et bénéf iciaires des aides sociales

Personnes ay ant une activ ité prof essionnelle P a rt d a n s l e n o m b re t o ta l d e m é n a g e s s o n d é s

ménages ont finalement rempli le questionnaire à domicile en l’absence des étudiants. Le second sondage a été réalisé par téléphone par un étudiant de cinquième année (Diplomarbeit) entre juillet et septembre 2004, c’est-à-dire durant les premiers mois de peuplement des nouveaux logements. Sur les 276 ménages que compte alors la nouvelle résidence, 125 ont participé au sondage. La situation vis-à-vis de l’emploi des personnes qui composent ces deux échantillons est reproduite dans le graphique ci-dessus. Malgré les biais liés aux conditions de recueil des données96_{, ces}

résultats laissent peu de doutes sur l’évolution de la structure sociale de la population du parc : la part des chômeurs et des bénéficiaires des aides sociales est réduite de 2/3 environ, pendant que celle des personnes ayant un emploi augmente d’un peu plus d’un tiers. On ne peut imaginer sélection plus efficace de la population par le biais de l’augmentation des loyers. La population des nouveaux locataires se distingue également de la précédente par ses caractéristiques démographiques : la part des personnes âgées entre 46 et 65 ans est supérieure (46 % contre 34,4 % dans l'échantillon de 2003) ; les familles laissent la place aux couples sans enfants (les familles représentent 46 % des ménages du premier échantillon contre 18 % de celui de 2005 tandis que les couples sans enfants connaissent une évolution inverse : 22,2 % en 2003 et 46 % en 2005). Cette évolution correspond à une stratégie publiquement assumée par la société dont la communication et les offres de service se dirigent de plus en plus vers les « Senioren97 _».

Vue aérienne du projet de restructuration urbaine de la WBG Marzahn, in Bezirksamt Marzahn-Hellersdorf, 2007, p. 43.

96 La procédure de relogement a eu un effet sélectif sur la population du parc : les ménages les mieux dotés en ressources sociales, économiques et culturelles ont été les premiers à déménager. On peut néanmoins supposer que la procédure de récolte des données du premier sondage a opéré une sélection inverse en favorisant les personnes les plus à l’aise avec l’écrit, de sorte que la proportion de personnes au chômage ou bénéficiaires des aides sociales pourra être sensiblement plus élevée dans la population de référence que dans l’échantillon. Ses caractéristiques sont ainsi proches de celles de la population avant rénovation. Cette hypothèse est confirmée par la comparaison entre les caractéristiques de l'échantillon obtenu et les caractéristiques moyennes de la population du quartier. A l’inverse le taux satisfaisant de retour dans le cas du second sondage atteste du niveau de ressources sociales assez élevé parmi les nouveaux habitants du parc.

Le réaménagement des espaces collectifs et l'architecture des nouveaux immeubles s'appuient sur des dispositifs spatiaux qui reprennent plusieurs principes de la résidentialisation (voir la photo ci-dessus) : des clôtures séparent les espaces privés des espaces publics, sécurisent l'accès aux immeubles et distinguent les unités résidentielles entre elles. Outre les accès et les appartements spécialement aménagés dans les immeubles destinés à l'accueil de personnes handicapées (rampes électriques, ascenseurs, entrées élargies, salles de bains plus vastes, etc.) une attention particulière a été consacrée à la cour intérieure des immeubles. Alors que les aires de jeux destinées aux jeunes et aux enfants étaient situées au centre, elles ont été éloignées de la proximité des immeubles afin d'en garantir la tranquillité. Des allées ombragées les remplacent et offrent des espaces de promenade aux personnes dont les possibilités de déplacement sont limitées. Du point de vue des réalisations architecturales, on remarque ici que le programme de restructuration produit des formes spatiales assez proches de celles que l'on observe dans les projets actuels de rénovation des grands ensembles français (Driant, Lelévrier, 2006). Derrière les démolitions, se profile ainsi une forme urbaine de plus en plus homogène dans les grandes villes européennes.

La procédure de relogement qui a accompagné le projet, si elle n'a pas forcément éloigné les ménages d'origine du quartier, a néanmoins contribué à concentrer les foyers à faible revenu dans les fractions déjà peu valorisées du parc. À terme, une telle stratégie rencontre cependant des limites politiques. Les autres projets de restructuration que la WBG Marzahn prévoyait dans d'autres quartiers sur le modèle des Terrasses d'Ahrensfelde n'ont pas été validés par le Sénat de Berlin et s'en tiennent à des projets de démolition. On peut donc considérer que ce projet a surtout accentué la disparité déjà repérée pour les années 1990 entre les parcs destinés au logement de la clientèle solvable et ceux destinés à la clientèle aux ressources plus faibles.

La coopérative Nordlicht : une gestion « sociale » de la misère

La deuxième logique de gestion que j'ai repérée concerne les parcs des nouveaux bailleurs issus du processus de privatisation des années 1990. Les deux bailleurs sur lesquels j'ai enquêté (la coopérative Nordlicht et la société immobilière privée MEGA AG) ont acquis un parc non rénové situé en bordure du quartier (voir la carte p. 72). Ils ont pris à leur charge l'effort de rénovation et sont confrontés à des problèmes de cohabitation liés à l'hétérogénéité de leur peuplement. Pour gérer ces conflits, ils ont mis en place des dispositifs de « médiation sociale ». Ma présentation s'appuie sur le cas de la coopérative parce que la société immobilière était en situation de faillite au moment de mon enquête et n'a donc pas répondu à mes sollicitations. J'ai cependant rencontré un ancien habitant que cette société avait employé comme concierge. Son témoignage confirme les hypothèses formulées à partir du cas de Nordlicht.

Animations proposées par une association locale pendant la fête de quartier du 25 septembre 2005

Les chiffres que cette coopérative m'a communiqués sur les caractéristiques sociales de la population de son parc ne permettent pas de réaliser de comparaison avec les chiffres récoltés auprès des autres sociétés. Elle tient un fichier de locataires rempli à partir des déclarations de ressources effectuées au moment de l'adhésion à la coopérative. Dans la plupart des cas, ces données ne sont pas mises à jour. Ce fichier est néanmoins utilisé par le « gestionnaire social » (Sozialmanager), c'est-à-dire la personne employée par ce bailleur pour encadrer les ménages en retard de paiement ou pour servir de médiateur dans les conflits de voisinage. Outre les données statistiques sur la nature des revenus et la composition démographique des ménages, il comprend des annotations sur la nationalité de leurs membres et les problèmes pour lesquels le gestionnaire est intervenu. Le fichier sert donc à repérer les ménages problématiques. La coopérative est le seul bailleur du quartier à avoir créé un poste de ce type, la société MEGA ayant préféré confier cette tâche aux concierges également chargés de l'entretien des immeubles. Au cours d'un entretien, M. Reinhauer, le gestionnaire social de Nordlicht, explique que les fondateurs de la coopérative étaient déjà informés des problèmes sociaux qui caractérisaient le parc au moment où ils l'ont acheté à la société communale98_{. L’existence du poste de M. Reinhauer ne signifie pas forcément que les}

problèmes que doit gérer la coopérative sont plus importants au sein de son parc que dans celui des autres bailleurs du quartier. Il indique plutôt la façon particulière dont cette coopérative entreprend de les résoudre : elle cherche moins à se défaire des locataires à problèmes qu’à mettre en place des moyens pour les encadrer. Nordlicht est ainsi l'un des bailleurs les plus investis dans les projets de recherche active d'emploi mis en place par l’antenne locale de l'office du travail (Jobcenter). M. Reinhauer mentionne également un service d’aide aux devoirs à destination des enfants étrangers et un projet « d'accompagnement des parents » (Elterncoaching) auquel ont participé des locataires connus pour leurs problèmes d’alcool ou de violence.

Comment interpréter l'orientation « sociale » de la gestion de ce bailleur ? S'agit-il de faire de mauvaise fortune bon cœur, en s'adaptant à l'évolution sociale de la population du quartier, ou peut-on au contraire repérer les indices d'une « spécialisation » dans le logement des populations à faible revenu ? En quoi une telle politique peut-elle s’avérer rentable sur le long terme ? Aucune donnée ne me permet d'étayer l'hypothèse de la « spécialisation » de ce bailleur dans le logement des foyers à faibles revenus par rapport à d'autres bailleurs du quartier. Cependant, dans le contexte actuel des transformations de l'État social allemand, il n'a certainement pas moins intérêt que d'autres à loger ce type de locataires. Comme dans de nombreux pays d’Europe, les politiques sociales allemandes s’éloignent du principe de la prise en charge inconditionnelle des individus les plus démunis pour s’acheminer vers celui d'une prise en charge conditionnée à l'exercice d'une activité d'intérêt public faiblement rémunérée (Daguerre, Taylor-Gooby, 2004). Cette évolution, initiée en 2002 par la commission Hartz, pilotée par l'ancien PDG du groupe Volkswagen, se concrétise à partir de 2004 par la réforme des assurances chômage (Hartz IV Reform). Concrètement, cette réforme réduit à un an la durée des allocations chômage et fusionne l’allocation de chômage de longue durée et l’aide sociale en une nouvelle prestation, l’allocation-chômage II (Arbeitslosenhilfe II – ALG II), qui s’assortit d’un dispositif de retour à l’emploi : les bénéficiaires de cette allocation sont contraints d’accepter tous les emplois qui leur sont proposés, dont les « Jobs à 1 € de l’heure » (1 €-Job) réservés au secteur public et à but non lucratif99_{. Dans le cadre de cette}

réforme, les communes prennent en charge le loyer des personnes bénéficiaires de la prestation. Celui-ci ne doit pas dépasser un barème établi en fonction du nombre de personnes qui composent le foyer100_{. En alignant le montant de leurs loyers sur les barèmes de l’office du travail, les bailleurs}

sont ainsi en mesure de capter une clientèle qui ne peut plus se permettre d’habiter dans le centre ou dans les arrondissements de la partie occidentale de la ville parce que les loyers y sont trop chers. Depuis 2004, les flux arrivant dans le nord de Marzahn en provenance des arrondissements de l’Ouest de la ville témoignent de cette nouvelle logique : alors que dans les années 1990 les soldes étaient négatifs avec ces arrondissements (- 2 habitants pour 1000 en moyenne par an à Marzahn Nord), ils s’inversent et deviennent positifs à partir de 2002 (+ 5 habitants pour 1000 en 2004 et + 14 habitants pour 1000 en 2005 à Marzahn Nord)101_{. Dans le contexte d’une telle politique de}

loyers, la réglementation sur laquelle pouvaient s’appuyer les communes pour intervenir et

99 L'objectif de ces emplois est de réintégrer les chômeurs de longue durée sur le marché du travail. Le chômeur perçoit, en sus de ses allocations, un « dédommagement » (Mehraufwandentschädigung – MAE) équivalent à 1,50 € de l'heure. Les heures travaillées sont aussi comptabilisées dans les droits à la retraite.

100 360 €/mois pour un foyer d’une personne ; 445 €/mois pour un foyer de deux personnes ; 542 €/mois pour un foyer de trois personnes ; 619 €/mois pour un foyer de quatre personnes et 705 €/mois pour un foyer de 5 personnes.

101 Chiffres StaLa, Wanderungen in den statistischen Gebieten von Berlin nach Herkunfts- bzw. Zielgebieten ,

contrôler la politique de peuplement des bailleurs vis-à-vis des demandeurs de logement social perd son sens. La fonctionnaire du service du logement de l'arrondissement que j'ai rencontrée explique ainsi qu’elle dissuade souvent les demandeurs de faire les démarches administratives nécessaires, dans la mesure où les loyers du marché immobilier dans les secteurs de grands ensembles sont équivalents voire inférieurs à ceux des logements sociaux102_.

La coopérative BB WBG : les limites de la fidélité d'une clientèle vieillissante

Source principale de revenu des ménages sondés dans le parc de la BB WBG103

J'ai identifié une troisième logique de gestion que j'illustrerai à partir de l'exemple d'une coopérative présente dans le quartier depuis la période socialiste, la BB WBG. Par rapport aux autres sociétés et coopératives locales, ce bailleur a conservé une proportion importante de ses locataires d’origine (environ 40 %). Par contraste, la proportion des personnes sondées par l’équipe de Marlies Schulz en 2003 qui habitent depuis la période socialiste les immeubles promis à la démolition est de 32,2 %104_{. L'ancienneté d'une partie des locataires de la BB WBG peut ainsi}

expliquer la part relativement plus élevée de retraités dans la population de son parc par rapport aux autres parcs ou à l'ensemble du quartier (voir le graphique ci-dessus).

La relative stabilité des locataires de la BB WBG est moins le produit d'une stratégie de la coopérative, bien qu’elle entretienne la fidélité de ses anciens locataires en restant à l’écoute de

102 Entretien du 20 novembre 2006.

103 Sources : BBWBG, 2005 ; Schulz, 2003 ; Bezirksamt Marzahn-Hellersforf, Basisbericht 2005.

104 Schulz, 2003, p. 20. On peut d’ailleurs revoir ce chiffre à la baisse, si l’on considère que la procédure de relogement a sélectionné les locataires en fonction de la longévité de leur installation dans le parc : les derniers locataires installés ont certainement été plus prompts à déménager que les locataires plus anciens attachés à leur logement ou au quartier.

Parc BBWBG 2005 Parc Ahrensf elder Terrassen 2003 Ensemble du quartier 2004 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00% 100,00% Retraités

Chômeurs et bénéf iciaires des aides sociales

Personnes ay ant une activ ité prof essionnelle P a rt d a n s l a p o p u la ti o n a d u lt e d u p a rc

leurs doléances, qu’aux conditions particulières d’accès à ces logements pendant la RDA. À cette